农民专业合作社利益分配问题调查研究

时间:2014-04-07 经济纵横 2014年第03期 作者:邓军蓉等

摘要：笔者对湖北省196个农民专业合作社利益分配问题的调查发现，许多合作社公共积累提取随意，多数合作社盈余分配程序不规范，大部分合作社没有依法核算和返还可分配盈余，部分合作社国家财政补助没有按要求进行财务处理，合作社公积金和专项基金都没有量化到成员。究其原因主要是：合作社成员不了解相关的法律法规，股权集中度过高，“内部人控制”问题突出，财务管理不规范，政府相关部门监管不力。因此，必须普及农民专业合作社法律知识，加强政府监管，健全产权结构，完善治理机制，规范财务管理。

关键词：农民专业合作社；利益分配；问题；原因

作为新型农业经营组织形式的农民专业合作社发展迅速，随着其数量急剧增长，许多合作社出现利益分配程序和方式混乱现象，影响农民参加合作社的积极性，进而影响合作社的持续健康发展。究其原因，合作社利益分配机制不完善是重要方面。利益分配是合作社经营管理的重要环节，它与所有成员的切身利益紧密相关，合理分配利益是合作社各主体实现合作的基础。Czl合作社的利益分配问题不仅关系到新型农业经营主体的培育和壮大，而且对创新农业经营方式具有重要意义。本文基于湖北省196家合作社的调查，对农民专业合作社利益分配问题进行分析。

一、数据来源及特征

本文采用的数据来自2012年11月和2013年11月湖北省农民创业培训班(农民专业合作社理事长班)的调查，以及2012年7月至2013年8月对湖北省部分合作社及其成员的调查。调查采用随机抽样、调查问卷与访谈相结合的方式，共发放问卷220张，收回有效问卷196份，有效率为89. 1 %;调查对象涉及湖北省7个市。

调查问卷内容涉及合作社产权设置、治理结构、财务管理及盈余分配等方面。从合作社成立的时间看，调查样本涵盖不同时期成立的农民专业合作社，其中2008——2010年期间成立的占72. 5 %;从样本合作社从事的产业看，主要是种植业和养殖业，种植业占48. 5 %,养殖业占39. 8 % ;从合作社组建的方式看，以农村能人或专业大户领办为主，占38. 7%;从理事长的身份看，以生产(销售)大户为主，占38. 3%;从理事长的文化程度看，以高中文化程度为主，占59. 2%;从理事长的年龄看，以40——49岁为主，占57. 1 % 。

二、样本合作社利益分配中存在的问题

(一)许多合作社公共积累提取比例随意

大多数合作社处于发展初期，成员出资及外部融资能力有限，为其长远发展，在利益分配环节，合作社通过提取公共积累(包括盈余公积、公益金和风险金)进行自我资本积累非常必要。

首先，对于盈余公积的提取《中华人民共和国农民专业合作社法》(以下简称《合作社法》)规定，合作社从当年盈余中提取的公积金，计入盈余公积，公积金用于弥补亏损、扩大生产经营或者转为成员出资。但《合作社法》没有规定盈余公积的提取比例，这在一定程度上造成合作社盈余公积提取比例随意。调查结果显示：在196个样本合作社中，除9个合作社没有盈余以外，其他187个合作社均有盈余，但有54%的合作社没有提取盈余公积而直接进行盈余分配，其中按照盈余的10% , 20% , 30% , 40%提取盈余公积金的合作社分别占187个样本合作社的16%, 17.1%, 7.5%和5. 3 %(见表1)。其次，《合作社法》及相关法律法规没有明确规定合作社必须提取公益金和风险金，而把这部分权利留给合作社。调查结果表明：在187个有盈余的样本合作社中，提取公益金和风险金(提取比例均为5%左右)的合作社分别只占样本合作社的4. 8%和5. 8%(见表2)。由于合作社公共积累提取不规范，一方面使其内部留存收益积累少，加上融资困难，致使合作社资金来源有限，难以扩大生产和经营规模；另一方面，当合作社遇到亏损或风险后，由于没有内部公共积累弥补亏损，按照《合作社法》规定，损失必须由全体成员出资承担，而普通成员既没有参与合作社日常的经营管理，也难以分享盈余，自然不愿意承担亏损，这样核心成员与普通成员之间容易产生矛盾，合作社难以实现利益共享、风险共担的利益分配目标。

(二)多数合作社盈余分配程序不规范

合作社作为特殊的法人组织，追求利益分配的合理与公平。为此《合作社法》明确规定“在弥补亏损、提取公积金后的当年盈余，为农民专业合作社的可分配盈余。可分配盈余按照规定返还或者分配给成员，具体分配办法按照章程规定或者经成员大会决议确定”.同时《农民专业合作社财务会计制度》也规定，“年度终了，应将本年收入和支出相抵后结出的本年实现的净盈余，转入‘盈余分配’科目，再进行盈余分配”.按照相关法律法规规定，合作社盈余分配应在年终结算后进行，但调查结果显示，在187个有盈余的样本合作社盈余分配程序中，抬高农产品购价或降低生产资料售价、年终进行分配和按销售批次结算(多为资金投入多、周转困难的畜禽养殖合作社采用)的分别占44.4 % , 74. 3%和25.7 %.为不交或少交所得税、核心成员独占产后增值盈余，许多合作社采用抬高产品收购价格或降低生产资料售价对普通成员进行非常少的“一次返利”后，年终只对核心成员进行盈余分配，所以有些样本合作社在选择抬高农产品购价或降低生产资料售价的同时，也在年终进行盈余分配。因为大多数样本合作社的盈余分配程序都不规范，其结果使得许多合作社核心成员在实际盈余分配操作中，故意把“一次返利”混淆为利益分配，年终不再对普通成员进行盈余返还，这样普通成员根本不能分享产后增值部分的盈余(见表3 )。

(三)大部分合作社没有依法核算和返还可分配盈余

合作社的利益分配应该主要按成员提供服务和交易额返还盈余，才能实现公平与效率的统一。《合作社法》明确规定“合作社可分配盈余按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”。调研结果表明，除48个按照销售批次结算的合作社盈余分配核算和返还不合规以外，在139个年终进行盈余分配的样本合作社中，82. 7%的合作社只按照核心成员的股金分配盈余;全部按交易量(额)分配盈余的合作社占12.2%;依规按照交易量(额)和股金分配盈余的合作社只占5%。这说明大多数样本合作社可分配盈余的核算和返还都不符合法律法规的要求，其结果造成合作社盈余被少数核心成员独占，进而挫伤农民加入合作社的积极性(见表4) 。

(四)部分合作社国家财政补助未进行财务处理

近年来，基于合作社的重要作用和农业、农民的弱质性，为促进合作社的发展，国家从财政扶持、税收、信贷、人才培训等多方面对合作社给予大力扶持，其中财政扶持包括项目资金补助和直接财政补助两部分《合作社法》明确规定合作社的项目资金形成资产后应计入专项基金，直接财政补助资金必须运用于以下专门用途，主要扶持引导合作社发展，支持合作社开展信息、培训、农产品质量标准与论证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。调研结果显示，56个接受项目资金补助并形成资产的样本合作社中，有9个合作社未计入专项基金，而且多由其团体成员无偿使用，资产权属不明晰；在87个接受直接财政补助的样本合作社中，有58个合作社没有按照规定的项目进行开支，而是由核心成员私分。这不仅造成国家财政补助资金的流失，也导致大部分合作社普通成员对核心成员失去信任。

(五)合作社的公积金和专项基金都没有量化到成员

农民专业合作社某一年度的盈余公积来源于当年盈余，而其盈余主要是成员提供“专业”服务取得的盈余。因此，合作社本年度提取的盈余公积应量化到每个成员账户。同时，国家对合作社项目资金补助形成的专项基金，所有成员都享有使用权和收益权，所以这些专项基金也应被平均量化给每个成员。《合作社法》规定“每年提取的公积金按照章程规定量化为每个成员的份额”;同时《农民合作社财务会计制度》规定，“本社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额”.调研结果表明，提取盈余公积的86个样本合作社都没有把公积金量化到成员个人账户；56个接受项目资金补助的样本合作社也都没有把专项基金平均量化为每个成员。其结果不仅造成合作社公共积累部分的产权不明晰，老成员的公共积累经常被入社的新成员挤占，成员之间很容易产生矛盾，而且当成员退社时，合作社也没有依法退还其个人的公积金份额，成员的合法权益容易受到侵害。

三、样本合作社利益分配存在问题的原因

(一)成员不了解合作社方面的法律知识

目前，大部分合作社包括理事长在内的核心成员对合作社相关的法律法规不够了解，普通成员对合作社利益分配的相关内容几乎都不知晓，更谈不上维护自身合法权益。随机抽取327名成员(普通成员274名，核心成员53人)进行调查，结果显示，对合作社利益分配方面的法律法规完全不了解、有点了解、比较了解和非常了解所占的比例分别为65. 8% ,14% ,16. 2%和4%.由于大部分成员尤其是普通成员不了解合作社及其利益分配方面的法律法规，普通成员没有能力或者缺乏对合作社日常事务的监督，加上监督成本太高，就给一些理事会成员以可乘之机，进而导致利益分配过程中出现侵害普通成员权益问题。

(二)合作社股权集中度过高

农民专业合作社与其他经济组织的一个重要区别是产权属成员联合所有，表现为成员加入合作社时，采取公平的方式交纳入社股金，从而体现对合作社产权拥有的平等性，以保证在合作社中，包括资金的筹集及使用、公共积累提取及使用、盈余分配的程序及方式在内的重大事项的最终决策权集中在全体成员手中，并真正实现成员的民主控制。目前，由于多数合作社股金制度不健全，设立登记管理不规范，再加上出于对核心成员的不信任，许多普通成员投资意愿不强，所以出资入股的普通成员数量非常少，大多只缴纳了50一100元的身份股，导致合作社股权集中度非常高。调查结果表明，在196个样本合作社中，最大股东对最小股东股金额倍数在5倍以下的仅占17. 4%而最大股东对最小股东股金额倍数在40倍以上的占39. 3 %,而且还有三分之二的样本合作社普通成员均未入股，仅有核心成员出资。由于大部分合作社股权集中在核心成员，这种产权拥有上的不平等，造成合作社决策机制不健全，利益分配等重要决策都由核心成员控制。对于出资多而交易额(量)少的决策者，往往逃避法律规定的把60%及以上的盈余按照交易额(量)进行分配，而选择按照股金返还盈余以获得更多或全部的盈余，最终导致出资少、交易额(量)多的普通成员难以享受到合作社的利益盈余。

(三)合作社“内部人控制”问题

突出成员民主控制原则是合作社的原则之一，要求合作社的重大事项都要提交成员(代表)大会讨论通过，成员通过“举手投票”的方式管理合作社。目前，我国多数合作社融资非常困难，加上这些牵头人或理事长的作用过于突出，此时出资多、作用大的发起人或核心成员顺理成章地成为理事会和监事会成员，而出资少的普通成员基本不能进入理事会和监事会。在合作社生产经营过程中，这些核心成员出资多，承担的风险大于普通成员，而且成员(代表)大会一般一年只召开一次，日常经营管理决策多由理事会成员决定，因此，合作社普遍存在“内部人控制”问题，表现为依赖牵头人“管事”的合作社多，真正实行民主决策、民主管理的合作社少，监事会也形同虚设，难以发挥监督作用。调查结果显示，196个样本合作社盈余分配方案等重大事项的决策一般集中在理事长(占43. 4%)或理事会(占39. 3 % )，而成员(代表)大会(占17. 4%)只是走走形式，举手表决通过而己。由于合作社“内部人控制”问题的普遍存在，使得核心成员进行利益分配时，往往故意违反相关法律法规以独占盈余、公积金及国家财政补助等。

(四)合作社财务管理不规范

1.部分合作社没有建账，也没有配备专职会计人员。利益分配是合作社财务管理和会计核算的重要环节，合作社必须严格遵守相关法律法规的程序和要求，在准确计算全年的收入和支出、清理财产和债权债务的基础上，完成利益分配工作。

调查表明，因为会计人员匿乏或盈利能力有限等原因，在196个样本合作社中，41个合作社(占20. 9 %)没有按照要求建账和配备专业会计人员，也没有委托农村经营管理机构或代理记账机构来记账及核算，平时只由理事长或个别核心成员登记大笔资金出入的流水账。由于部分合作社缺少专职会计人员，也没有建账，无法进行收入、支出、债权及债务等日常业务的核算，未完成利益分配的基础性核算工作，因此，这些合作社根本不可能依法进行盈余的核算和分配。

2.合作社没有按要求设置和完整登记成员账户。合作社在进行利益分配前应做好各项准备工作，清理有关财产，结清有关账目，以保证分配及时兑现和分配工作的顺利完成，而设置和完整登记成员账户是其中的一个重要保证，因为其登记内容就是合作社利益分配程序、依据和结果的全部体现。调查显示，在196个样本合作社中，建账的155个样本合作社都依法设立核心成员账户，但仅有35个合作社(占17. 9%)设立普通成员账户。在35个设置普通成员账户的样本合作社中，账户内容中都登记成员出资额和交易量(额)；在l55个设置核心成员账户的样本合作社中，账户内容中登记成员出资额、交易量(额)的分别为100%和66. 6%.由于这些合作社都没有把公积金和财政补助资金量化到成员个人，因此，它们都没有登记成员的公积金和财政补助资金量化份额。由于合作社成员账户设置和登记内容很不完善，一方面导致合作社利益分配没有分配标准，包括出资额、交易额、公积金份额和财政补助资金量化份额；另一方面，也无法通过成员账户反映利益分配的结果，包括公积金份额、返还给成员的盈余和剩余盈余金额。

(五)政府部门监管不力

大多数农民专业合作社是在政府引导下发展起来的，而且处于发展初期，其数量虽然增长很快，但质量却并不乐观，表现为规模小、产品增值水平低及运行机制不规范等方面，此时政府相关部门的外部监管不可或缺。政府部门不仅要通过制定相关的法律来规范合作社的利益分配机制，而且还应通过审计部门或者要求审计行业协会对合作社会计信息进行审计，以保证其利益分配的合法性。农民专业合作社的监督和管理部门包括财政部门、农村经营管理部门和税务部门等，但调查表明，这些部门对合作社的外部监管力度不够。 如，评选各级示范合作社的上报材料中利益分配程序和分配结果弄虚作假；国家财政补助审批、验收和审计把关不严；年度财务报告上报走形式等。由于各地主管部门对合作社外部监管流于形式，合作社的部分或全部盈余、财政补助被少数人侵占，导致许多普通成员对核心成员意见非常大，甚至要求退出合作社。

四、规范农民专业合作社利益分配的建议

(一)健全合作社产权结构

目前，我国农民专业合作社的产权结构具有复合产权制度特征，少数核心成员以资本合作为主，多数普通成员以劳动合作为主，同时他们都是劳动者。为健全合作社产权结构，首先，应建立健全合作社成员股权制度。考虑到资本的稀缺性，在合作社股权设置过程中，不能否认成员之间的资源享赋差别，既要体现广泛性以及生产者的主体性，又要充分考虑股权对合作社核心成员的激励作用。因此，在鼓励所有成员必须入股并持有股权的同时，应科学设置股权结构。其次，应明晰产权边界。目前，我国许多农民专业合作社的产权主体和投资主体具有多元化特征，因此合作社应对各部分资产的权利进行合理界定，明晰产权归属，尤其是盈余公积和专项基金等合作社的公共产权，必须按照相关法律法规要求，将其量化到成员个人账户。

(二)完善合作社内部治理机制

完善合作社的治理机制，是防止合作社“内部人控制”问题的有效措施。为此，第一，应明确规定成员(代表)大会是合作社最高权力机构，由全体成员组成，可以投票表决重大事项。成员(代表)大会的选举和表决应该实行一人一票制，在此基础上，可以根据成员的出资额或交易额(量)依法进行适度加权。第二，健全成员民主选举和民主决策制度，按照民主程序选举产生理事会。理事会是成员(代表)大会的执行机构，代表前者处理合作社日常事务，同时应防止理事会权利的过度膨胀。第三，完善合作社内部监督机制。

根据组织规模设立监事会或选举监事，监事会主要履行对理事会的监督职能，使其行动不危害成员利益。同时，通过完善合作社内部管理制度，实行社务公开、财务公开等。

(三)规范合作社财务管理

提高合作社财务管理规范化水平，是完善合作社利益分配机制和维护成员权益的重要条件。

首先，相关部门应对农民专业合作社理事长、经营管理人员、辅导员和财务会计人员进行财务管理方面的培训，让他们认识到规范合作社财务管理的重要性，促进合作社财会管理工作走向正规化、合理化、合法化。其次，财政部门加强对合作社会计人员的培训和继续教育，坚持会计人员持证上岗，以促进合作社财务管理的规范化运行。

(四)加强宣传教育和外部监管

首先，政府相关部门应拿出专项经费，采取聘请专家、办培训班、远程教育等多种形式进行普法宣传工作，确保《合作社法》和《农民专业合作社财务会计制度》宣传到基层，提高广大农民对合作社相关法律法规的了解程度，增强合作社成员的维权意识。其次，政府相关部门应加大对合作社的监管力度，包括财政部门、农业部门、税务部门、审计机关等应加强对合作社日常经营管理的指导、监督和审计。如果监督审计中发现有影响合作社发展的重大问题，应立即通知合作社理事会，并督促理事会解决问题，而理事会要将审计结果通告成员，保证监督审计信息公开。