机关事业单位薪酬改革的下一步

原创 2015-02-06 瞭望 瞭望

■工资调整要实现“三步走”

■背后涉及多项改革的统筹协调

■边远地区津贴增长等机制将完善

岁末年初，“养老并轨”与机关事业单位工资改革方案两枚“重磅炸弹”引发的“震荡波”久久不散。

“调整基本工资绝不是单纯地‘涨工资’，它只是机关事业单位工资改革的第一步，即提高基本工资比重，调整、优化工资结构。”在接受《瞭望》新闻周刊（微信号：OutlookWeekly1981）采访时，中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长苏海南表示，作为一个复杂的系统工程，机关事业单位人员工资制度改革已经取得实质性进展。“迈出这一步很艰难，而接下来也还有很多问题需要解决。”

为什么要调工资

“养老并轨”是此番工资调整的最直接动因。

“‘养老并轨’前，机关事业单位工作人员退休后可获得相当于退休前工资80%~90%的养老金。如果在改革前涨薪，机关事业单位退休人员与企业退休人员之间的养老金差距将进一步拉大。而并轨后，工资与退休金之间的直接联动关系被减弱，此时调整工资更为合理。”苏海南说。

据苏海南介绍，按照国际通行做法，国家公职人员的工资水平大都稍高于社会平均工资，如加上福利待遇等其全部收入水平应处于社会平均收入水平“中等偏上”位置。

而我国自2011、2012年起，国家公职人员平均工资开始低于国有企业平均工资，且全部公职人员与全部企业员工平均工资的差距也由以往的10%以上缩小到5%~2.6%。

“可见，当前机关事业单位工作人员‘工资制度内’的工资水平低于‘中等偏上’这一定位。再结合2006年后国家一直没有调整公务员基本工资，加之通货膨胀等因素，适当提高这一群体的工资水平是有现实需求的。”苏海南说。而且养老并轨后，公务员、事业单位人员需要个人缴纳养老保险费，“为了保证拿到手的工资不降低，相应增加工资也是有必要的。”国家行政学院教授汪玉凯指出。

至于公众认知与此不符，受访专家认为主要是两个因素造成的。

其一，不透明的津补贴。由于基本工资常年不调，近些年一些地方自行安排增加公职人员的津补贴，个别机关仍分福利房，让公众产生公职人员收入水平高于企业同类人员的印象。

其二，引人遐想的“灰色收入”。“公众对机关事业单位涨工资的不满，不是针对工资制度本身，更多的是对某些官员滥用职权大肆敛财、搞权钱交易等行为的愤慨。”汪玉凯认为，“随着反腐的深入，公众也会越来越理性。”

当前，反腐正以前所未有的力度推进，公共部门不敢乱作为了，但也出现了“懒政”现象。“如果说八项规定‘关了偏门’，那调工资就是‘开了正门’”。中央党校教授刘春说，“公众的这些认知差异，将随着国家公职人员工资改革的深入推进、薪酬结构的优化完善、阳光工资的更加透明，逐步得到解决。”

工资应该怎么调

受访专家表示，从中央的一系列部署来看，机关事业单位薪酬结构调整是分步进行的。近期推出的多项改革都与这项改革互为配套，显现出“整体推进”的改革态势。

第一步，优化工资结构。

“国际上，公务员的薪酬结构中均包含养老部分。而过去我国公职人员薪酬中关于养老的项目并不统一，甚至没有明确的支出比例。这不符合国家治理能力现代化的要求。”刘春说。

按照现行工资制度，公务员工资分为三部分，基本工资、津贴补贴和奖金。事业单位人员工资也分三部分，基本工资、绩效工资和津贴补贴。按照工资不同组成部分的功能定位，合理的工资结构应该是基本工资占主体，其他工资项目为补充。

“据统计，目前全国公务员基本工资大约只占全部工资的30%，其余70%为各种津补贴。不合理的工资结构，不利于充分发挥基本工资的作用，也不利于加强中央对全国公务员以及事业单位工作人员工资分配关系的调控。”苏海南认为。

提高基本工资比重有两个途径：一是逐步提高基本工资的标准；二是将部分津贴补贴或者绩效工资纳入到基本工资中。

“本次工资调整将‘两手并施’，通过津补贴和基本工资的‘此消彼长’，实现工资结构的优化。这同时也是进一步清理整顿津补贴、规范分配秩序的过程。”苏海南说。

人力资源和社会保障部新闻发言人李忠也曾在新闻发布会上表示，在完善工资制度的同时，冻结规范津贴补贴工资增长，各地各部门不得自行提高津贴补贴水平和调整津贴补贴标准，要严格执行国家规定的改革性补贴政策和考核奖励政策。

第二步，推进与工资制度相关的其他制度建设。

在这方面，多项改革已有部署。

比如养老改革。“养老保险制度改革与完善工资制度同步推进”，是养老并轨“一个统一、五个同步”基本思路中最吸引眼球的一条。李忠表示，在推出养老保险制度改革时，适当提高基本工资标准，以尽可能使大部分机关事业单位人员个人缴费后的当期收入不降低，为顺利推进养老保险制度改革创造条件，是此轮工资调整的主要特点之一。

再如人事管理制度改革。2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，全国县以下机关将陆续实施这项改革。据本刊了解，这项改革2015年还将在地市一级展开试点。

按照公务员法，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度，职务、职级、工资三者相对应、相挂钩。“在实际情况中，职务在公务员工资中起着决定性作用。”汪玉凯指出，职务不仅影响职务工资和级别工资，同时各地规定的津补贴数额也往往与其挂钩，职级的功能被明显弱化。

“创造一个当官不当官都能按照相关程序和要求晋升的‘双通道’，让那些虽未当官但承担任务重、个人能力强、所做贡献多的一般公务员，能够领取与同职级当官者差不多的工资，是此轮工资改革的任务之一。”苏海南说。

事业单位亦是如此。

2011年3月，中共中央、国务院下发《关于分类推进事业单位分类改革的指导意见》；2014年7月1日，《事业单位人事管理条例》正式施行。“事业单位分类改革稳步推进，为其人员工资调整提供了有利契机和人事制度上的法制保障。二者可谓互为配套、互相促进。”汪玉凯表示。

又如，2014年底国务院常务会议部署在全国开展的机关事业单位“吃空饷”问题集中治理行动。李忠表示，没有完成这项治理不能进行养老保险制度改革和完善工资制度。“严格的编制和人事管理纪律是完善工资制度的基础。在涨工资前堵上蚕食财政资金的黑洞，能够避免国家花更多的钱养闲人。”国家行政学院教授丁元竹说。

第三步，建立健全工资正常调整机制，实现对工资的动态管理。

“多年来，机关事业单位没有形成严格的工资调整机制，近十年没有调整基本工资的做法在国际上是少有的。”汪玉凯指出。“建立健全工资正常调整机制，就是要改变工资调整无规律的现况，使公职人员工资水平根据国民经济发展、企业相当人员工资水平以及物价变动等因素及时调整。”苏海南表示。

“根据预算法和公务员法，我国对公职人员的薪酬待遇实行‘动态管理原则’。根据国家公共财政收入情况和生活成本变动情况，工资可能是涨，也可能是降。”刘春说，“所以这次‘涨工资’正是‘依法办事’。既然是动态管理，该调整的不调，是不守法；不该调的乱涨，也是违法。”

调整之后还有期待

每一项改革都不可能毕其功于一役。尤其是在全面深化改革的大背景下，硬骨头改革的攻坚，对于多项改革措施之间的统筹协调提出了更高要求。这也是本轮工资改革能否顺利推进的最大看点。

受访专家建议，结合政府职能转变，各级编制部门应抓紧研究进一步优化政府管理流程、机构数量及其职责权限的具体方案，明确全国各地区到底应该配置多少公务人员，同时建立起人员能进能出、职务能上能下的科学机制。

“这既是消除社会误解的必要措施，也可为工资改革夯实基础，还能起到精兵简政、提升队伍战斗力的作用。”苏海南说，今后还有多层次的配套改革需要陆续推进，“后续几步要跟上”。

比如，合理解决基层公务员待遇问题。此次工资调整向基层倾斜的取向明显。“这几年基层公职人员队伍不稳定，流动性大，薪酬不合理或者说预期薪酬不明确，是一个主要原因。”汪玉凯表示，此轮工资改革，调整了基本工资水平，配合职务职级并行的人事管理改革，在基层能够起到进一步凝聚人心、稳定队伍的作用。

据《瞭望》新闻周刊了解，2015年中央还将制定完善艰苦边远地区津贴增长机制以及地区附加津贴制度的相关文件及实施方案。

再如，机关事业单位人事制度需进一步改革。“过去提拔干部只能升职，有一套考核标准。职务和职级并行之后，这个标准能不能简单地套用到‘升级’中呢？对此，公务员法仅有原则性规定，还需细化。”刘春说，考核评估的标准和渠道也需要进一步创新和丰富。

此外在改革的落实过程中，既要理顺机关事业单位在职人员调工资与离退休人员调待遇的关系，也要协调处理好机关事业单位退休人员与企业退休人员待遇调整之间的关系，防止引发新的矛盾。同时，还要兼顾其他人员收入水平的调整，特别是劳动密集型中小企业如何建立工资正常调整机制，以及如何进一步保障好城乡贫困居民基本生活等收入分配制度改革领域中的诸多热点问题，确保在全社会形成公平公正、积极向上的收入分配格局。LW

记者/张程程 实习生/邵洋洋

《瞭望》2015年第5期