中国司法独立的障碍

中国司法独立的障碍 （3）

——兼论政法委体制对司法独立的危害及其对人权的侵害

撰写人：张辉 （维权网协助） 来源：维权网 2011年1月24日

引言

司法独立既是实现司法公正的前提，同时也是权力分立和政治民主的制度要求。但是，在中国，由于特殊的党权高于一切以及威权主义政治体制，司法不仅在政治制度上无法确立独立地位，而且在司法实践上也无法保障独立行使职能。 本文以推动中国司法独立为使命，首先在阐明司法独立的政治与法律含义基础上，对中国司法独立的体制障碍进行揭示；并通过个案案例，着重对党权通过政法委干预司法独立的机制、对司法公正的危害、以及对人权的侵犯状况进行剖析；进而对中国司法独立的路径进行展望。 在个案案例选择上，主要选取的是政法委的执法监督危害法治和司法独立的案例。同时，选取的案例，侧重比较轰动，公众比较关注，并且确实执法监督造成危害，并形成定论的案件。而事实上，很多以政府为一方，以民众为另一方的官民间的司法案例，既不会被媒体披露，更不会允许外人染指，这样的案例无从入手。这也造成了本文案例的局限性，也就是说单纯本文的案例，也并不能全方位揭示执法监督对法治和司法独立的侵蚀并造成人权侵犯的事实，只能揭示出冰山的一角。 在案件调查方法上，本文基本采取引用媒体报道的方式，并将相关报道出处附注。

政法委体制对法治和司法独立的危害

（1）公器私用，从制度上建立了党对司法部门的领导，党权大于法的局面 中共中央及各级地方党委不仅要向同级政府的公安、检察与法院三大机关派出“党组”，以实现在内部领导公检法以外，而且在同级地方党委内部设有“政法委员会”，以统管同级的公检法机关。这样就在原有根据宪法所设立的政治体制之外插入了附加的体制，将党的体制和宪政体制牢牢地复合在一起。政法委既是党委的重要职能部门，又成为实际意义上的政法部门。当对案件的处理，包括审讯，在公检法机关内部发生重大分歧时，由该委员会拍板定案；或由该委员会直接上报同级地方党委决处。 司法独立要求司法权独立，同时，司法部门与其他部门之间的权力平等。而由于政法委的存在，就产生了无论是权威还是人事上都高于

司法部门的部门。公安、检察、法院也就因此由国家权力机关变为中共一党的职能机关和办事机关，其作为宪政下的国家权力机关的应有独立功能，被削弱和抵消。

（2）确保了政治高于法，政策高于法的原则。 2007年12月“三个至上”提出，接着全国司法界展开了“大学习，大讨论”活动，核心内容就是贯彻“三个至上”学说，由此在政治上确立和确保了“党的事业至上”成为司法领域中的至高政治原则。“三个至上”——党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上的并立，一方面表明了三者并非一致，也并非同一，另一方面表明了当党的事业、人民利益以及宪法法律是具有不同内容、相互区别时，我们必须给出一个顺序，要对于三者的效力位阶作出安排。那么，法官处理案件时，也需要对于上述三者进行考察，当三者统一时，应依据宪法和法律作出判决；当三者有矛盾时，应将人民利益置于宪法法律之上，将党的事业置于人民利益和宪法法律之上。也就是说，在效力位阶上，党的事业最高，人民利益次之，宪法法律再次之。直接阻碍了司法独立中的法官政治中立原则。

（3）执法监督直接妨碍司法独立 司法独立的一个重要内容是裁判（审判）独立，即司法机构中的法官的判决必须根据法律及事实作出判断，不受任何外在干预和影响；在司法事务的实践方面，不受行政或其他部门的干预，以内部有效运作来实践制度上的独立。也就是说，司法依据自己的独特的逻辑、程序和理念而运行。但政法委的执法监督中最主要的形式——督办和协调案件，使政法委直接参与了具体的司法专业领域，既违反了司法专业化原则，又不符合程序法制原则。当某个案件被纳入协调范畴时，法官进行司法裁判的依据就不再局限于法律和事实，而是要同时听从党的政治判断和政治协调。

（4）形成公安大于检察院和法院的权力关系。 无论是从法治出发，还是从司法独立出发，中国司法体制都规定了公安机关、检察院、法院各自独立行使职权，相互配合、相互制约的制衡关系。从理论上讲，这三个机关在权力上应该是平等独立、相互平衡和制约性的。但在实际当中，在三个权力机关之外又设置了属于高一级位阶的党的政法委，对三个职能机关进行统括，同时又基本是由公安局长兼任政法委书记，就变相形成了公安局指导检察院、法院的扭曲和错位的关系。 本来从机构和职能设置来讲，公安局是检察院的监督对象，同时，在整个司法流

程中，检察院、法院对公安局都将起着制衡作用，但是如果政法委书记兼公安局长的体制，就使得本来作为被监督对象和被制衡机构的公安局，与监督和制衡机构——检察院、法院之间不再是平等的平衡机构，反而成为后者的领导。由于公检法三家占有的社会资源不同,资源之相对多寡直接影响他们的相对权力,资源较多者权力较大。从民间一直流传一句顺口溜“大公安,小法院,可有可无检察院”中也不难看出,在公检法三家关系中,公安向来是处于强势地位,掌握更多的社会资源。由于这种权力的不平衡,使得很多案件不可能完全依靠法律来解决；既然通过法律制度框架不能解决问题,当冲突发生时,通过制度外的政治途径解决就成为可能。

（5）形成了公、检、法三家联合办案的流水线式方式，阻断了公、检、法相互独立和相互制衡 我国《刑事诉讼法》规定了公检法三机关互相配合、互相制约的原则。但由于政法委制度以及公安权力大于检察院、法院的体制的存在，公检法三家“兄弟机关”在绝大多数刑事案件的实际操作上，只有配合，丧失了制约。业内有一个通俗的比喻：公安机关是做饭的，检察院是送饭的、人民法院是吃饭的。做饭——送饭——吃饭，这一流水线作业形象地说明了中国公检法三家的配合关系。而当办案机关遇到疑难、或敏感、或重大的案件，当公检法三家意见不一致时，就要交由党的政法委来“定夺”。政法委在重大刑事案件办理过程中的协调在公检法三家只有配合、丧失制约方面产生了决定性作用。在政法委的领导和牵头之下，公检法三家就集体协商案件，根本没有了互相之间的监督。 司法独立和控审职能的分散，其制度意义除了防止出错之外，更在于出错之后有更大的可能得到纠正。而政法委对于司法独立的干扰所造成的流水线式办案体制，最重要的还不在于造就冤案，因为冤案是任何司法制度都无法彻底规避的。最恶劣的后果在于因为一种不受制约和分割的整体性权力的存在，使冤案一旦造成，就几乎彻底失去了昭雪的可能。

（6）确保了利用公检法分立的形式建立党的专制统治 无论是党权大于法、党对司法的绝对领导，还是政治至上、政治高于法，都在于确保整个司法体制的政治倾向，即一切以党的利益和事业为重的中心。法制体制所追求的司法公正，都不能妨碍到党的利益和权力。在党国体制中，党处在国家之中心地带，国家要围绕党权的需要运行。 现代政治运行的一个重心却是如何通过法治和宪政限制和

制约强大的公权力，而保障私权利。中国的公权力的强大，更多体现为党权的强大。无论是党还是政府的一种运行重心都是为了加强和维护党的权力。这样，公权力与私权利之间的制衡，实际上就更多表现为党权力和私权利之间的制衡关系。而上述司法体制方面的政治性，则确保了党权力针对私权利的绝对优势。也就是说，司法体制就成为维护和加强党权的工具。 落实到具体司法案件中，当案件双方中一方为党，甚至可以扩大到一方为政府，另一方为私人（公民）时，司法就不再具有公正的，而只会成为保护党，打压私人（公民）的工具。党或公权力对私人（公民）权力的侵犯失去了制衡，（私人）公民权利失去了法律的保护。如现今的颠覆国家政权罪、泄露国家机密罪、诽谤罪等，经常被用于对公权力（党权）的保护和对私权利的打压。 从理论上讲，司法独立的宪法原则其目的应该是在于确立制衡国家权力的宪政秩序。其最重要的价值，不是保障法院在两个普通公民之间充当一个公正的裁判者，而是保障法院能够在公民和国家（政党）之间，也能够充当一个公正的裁判者，充当个人自由的保护神。然而在一套表面的公检法分工协助、独立执法的体制背后，政法委凌驾于宪法之上的不受制约的权力如同釜底抽薪，使通过法治对国家权力进行限制这一方向从根本上落空。

中国司法独立的实现路径展望

司法独立，它包含了宪政和民主意义上的司法独立和法治意义上的司法独立，前者指通过司法权与立法权、行政权的制衡以保障自由，后者指以法律为最高治理原则和准绳。因此，实现司法独立，不能仅仅靠司法界内部来解决，要想真正确立司法独立，还要靠建立三权分立的宪政制度。只有真正实现宪政意义上的三权制衡下的司法权独立，司法才能实现外部独立，真正摒弃来自司法外部，包括行政权和立法权，以及党国体制下的党权的干预，建立司法领域独有是秩序和逻辑。

对中共政府的建议

（1）重新定位权力关系，逐渐实现宪政意义上的司法独立 首先，确立立法、行政、司法三权分立并相互制衡的政治体制，保证司法机构的政治中立性。进而，以司法独立为前提，使司法权力成为限制立法权力、行政权力的制度基石，成为保障私人权利和制衡国家权力的工具。 其次，重新确立党权与司法权之间的关

系，改革政法委体制。 关于政法委制度的改革，有三种主张，一是通过人大立法，解决政法委的尴尬地位，明确中共对司法工作的领导形式和领导机构，确保政法委的活动有法可依、名正言顺；二是弱化政法委实权，强化政法委的虚权。从司法工作中将政法委解脱出来，脱离政法委与政法部门的业务联系，加强政法委与政法部门内党组的横向联系，通过开展政法部门党员的工作来确保党对政法工作的思想领导。三是保留中央政法委作为党中央在政法方面的智囊机构，取消地方政法委员会，建立法律内的机制确保公检法司各部门有效运行并互相监督

[54]。 从本质上讲，政法委是要通过党政合一的方式，实现党对司法的领导和对司法权的控制，实现本党的政治利益。解决问题的唯一出路，就是采取接近于上述第三条途径的方式，取消实质上是作为国家机关的政法委，将其真正地变为党的内部机构，实现真正的党政分开，实现司法独立。

（2）针对司法独立的司法体制建设 以司法领域的内部司法独立为目标，进行内部司法独立的建设。以法官独立为中心，实现司法领域的去行政化，重新确立司法系统内部的运作机制，实现司法领域的专业化建设及确立相应的保障制度，是司法内部独立的课题重心。

民主制衡与公民运动

司法独立是一个系统的工程，如同中国民主制度的建设一样，牵一发而动全身；同样，反过来说，要想建立中国的民主制度，同样离不开司法独立的实现，司法独立是实现民主和宪政的条件和保证。抛离其他而单独推进任何一方，都不可能彻底实现其任务。司法独立如同中国民主课题一样，课题庞大而任重道远。期望权势集团及其依附于其上的利益集团放弃手中掌握的司法权力资源，绝不仅仅是精密的学术分析以及纸上谈兵可以应对的。出路取决于民间力量与权贵精英集团的博弈，取决于民间社会能否强大到足以让权贵精英集团妥协退让，普世价值和理念能否普及强大到让权贵集团做出牺牲。

（1）公民不服从，将成为中国法治进步的民间道路。 司法独立和司法公正的问题表面上是政法委的问题，但事实并不如此简单。如果中国不能通过民主转型建设一个公民社会，那么无论有没有政法委司法独立和司法公正都是水中月和镜中花。1988年5月中央一级取消了政法委员会，1990年4月中共中央发出“关于维护社会稳定加强政法工作的通知”，决定恢复中央政法委员会，这期间中国没有

中共政法委这样的机构，司法独立了吗？司法公正了吗？没有。所以，推动中国的司法独立和司法公正就是推动中国实现社会转型的一个重要部分，需要把它放在中国民主转型的大战略中去考虑。 怎么推动中国的司法独立和司法公正呢？这就需要中国特色的公民不服从。面对不合理的社会制度，人们只有认清它，反对它，才能寻找一种方式去改变它。公民不服从就是“为了改变法律和政策”其中一种方式。当然，“为了改变法律和政策”的方式有很多，包括暴力革命，也包括政变和军变，但是政变和军变不是民间社会的事情，它虽然能够改变社会，但也未必能达到民间力量的目的，而暴力革命在热兵器时代通常不能运用于社会变革，于是，对广大人民来说，公民不服从其实就是一条最塌实可靠的道路。任何一种败坏的制度，只要人民不服从它，它就无处着力。甘地说：“当人民开始不合作时，非法和不公正的政权就要垮台了”。人民可以全体服从统治者一个时期，也可以部分永远服从统治者，但是，如果要全体人民永远服从统治者，那是不可能的。即便最专制的制度里，也有公民不服从的种子在酝酿着成长，即便最保守的文化里也有公民不服从的精神在孕育，专制统治者想要万岁、万岁、万万岁，这是不可能的。

（2）实施公民不服从的可能性和中国特色 “邓式改革”在互联网背景下为中国的统治者带来了一道大难题，甚至有中共的省委书记说：互联网是中国共产党建党以来的头等大敌。但是对中国的民间社会来说，互联网不仅部分解决了信息来源和信息公布的问题，而且也部分解决了相互联络和相互动员的问题，它事实上已经成了国内公民运动展现自己力量的一个舞台。互联网使中国公民运动的成功经验以前所未有的方式迅速扩大影响，并得以复制。奥威尔说，只有在英国统治下，有新闻自由，甘地才有机会变成一个传奇般的人物。在其它国家，类似的人只会秘密消失。是的，越封闭的国家公民不服从的成本和代价就越高，甘地式的人物出现的几率就越小。如果没有新闻自由，对于互联网出现以前的专制国家来说，奥威尔说的一点都没有错。而互联网推广以后，奥威尔的话就值得重新思索，虽然像中国这样的专制国家还是没有新闻自由，但是互联网使得新闻自由在一定程度上完成了自我实现，并且可以肯定地说，这种新闻自由的自我实现将在更高的程度上发挥出来。 “邓式改革”在全球化背景下不仅为中国人带来了一种新的生活，而且把一系列国际标准引进到中国人的视野中。这里所讲的国际标

准不仅包括技术标准和市场标准，也包括人权标准和国际法。从此，中国人就知道了一个重要概念：公民。特别值得一提的是，在引进市场经济之前，中国人所面对的各种契约大部分都是人们与政府的契约，当然，这些契约主要是人们怎样服从政府的契约，而在引进市场经济之后，人们所面对的各种契约主要成了人们相互之间的契约。这样一个重大转变不仅在无形中强化了人们的公民意识，而且强化了人们的规则意识。有了不断强化的公民意识和规则意识，人们也就逐渐对自己 “老百姓”的身份产生了质疑，于是，在悄无声息中，人们就要求还原自己的宪法身份——公民，他们逐渐对自己提出了一个社会要求——做一个合格公民；于是，在共产党的防范之外，人们对“人人平等”有了更高的理解——在法律面前人人平等，同时人们对“人人平等”也有了更深的理解——平等公民权利。 这是一个全球化和互联网的时代，中国的前进正好一脚踏进了这样的时代。所以考量中国问题，一方面要认定中国是一个专制社会，它具有其他专制社会所共有的特征，虽经改头换面也能找到这些特征；另一方面也要认定这个专制社会所处的时代特征，它必须与世界交流，它难以抵抗互联网新技术的进攻。我们的全球化是有特殊保留的全球化，我们的互联网是被阉割了的互联网，但这并不妨碍用新的眼光考量中国问题。罗尔斯认为：公民不服从的概念要素还要建立在一个坚强的基础上，这个基础就是“公民”和“公民”所生活的制度环境。中国大陆没有完整意义上的公民，只有“中华人民共和国居民身份证 ”持有者兼资深“不明真相”群众。但是中国大陆有了公民意识，有了“做一个合格公民”的诉求，有了“平等公民权利”的诉求，这就为公民不服从奠定了一个特殊的身份环境和社会环境，公民不服从也就因此有了中国特色的基础。这个基础与罗尔斯讲的基础在表面上略有不同，但实质上是一样的。也就是说，从前的公民不服从是建立在“公民”和“公民”所生活的制度环境这些基础之上的，是在公民身份和社会环境已然确立的前提下开始进行的公民不服从，而中国式的公民不服从则是从要求确立公民身份和要求建立公民社会这样一个诉求下开始的公民不服从。前者是从“公民”开始，后者是从“要求做公民”开始；前者是从“民主社会”开始的，后者是从“要求建设公民社会”开始的。 结合中国公民运动发展的实际情况，我们可以发现，公民不服从在中国实际上是有中国特色的。公民不服从在一个法治国家里是是一种为了改变法律和政策的、甘愿承担违法后果的、非暴力

的和公开的政治违法行为。

而在中国，公民不服从却成了公民以守法的面貌出现，其行为时捍卫现行法律中的那些合理成分。这种公民不服从似乎是和传统意义上的公民不服从完全相反的东西，但相反的只是一种表面现象，其核心内容依然是不与当局者合作。你们贪污腐败，我用你们的法律反对你们的贪污腐败，这就是不合作，这就是一种中国式的公民不服从。中国人民为了反抗专制制度，要求中国政府遵守国际法，尊重联合国文献，并以此表达自己对某些现行恶法不服从的态度。这是中国公民不服从的另一个重要特色，其核心内容依然是不与当局者合作。你们贪污腐败，你们欺压人民，现行法律管不了你们，我们就用国际法和联合国文献来说话，这就是不合作，这就是另一种中国式的公民不服从。人们依据现行法律中那些合理的部分拒绝与统治者的贪污腐败行为合作，同时，人们又以维护普世价值的方式拒绝与统治者专权独断合作，这就是中国特色的公民不服从。

（3）通过公民不服从推动中国的司法独立和民主转型 人们依据现行法律中那些合理的部分拒绝与统治者的贪污腐败行为合作，同时，人们又以维护普世价值的方式拒绝与统治者专权独断合作，这就是中国特色的公民不服从。这样的公民不服从将会以各种方式改变中国的法律体系，改变中国司法不独立和不公正的状况，也将改变中国社会不民主的状况。 努力做一个合格公民；努力走向公民社会，这是中国人民践行公民不服从的两个基础，这两个基础上衍生出来的政治和社会诉求就是：平等公民权利。这样一来，公民不服从就与中国的公民运动实现了接轨，就必然与中国中国人民的司法独立和司法公正的诉求实现了接轨。从努力做一个合格公民开始，努力走向公民社会，以不同的方式积极维护自身合法权益并积极参与公民运动，从而达到平等公民权利的社会目标，这个事情本身就是在推动中国的司法独立和司法公正，这就等于是在中国践行公民不服从的精神。 公民社会是以公民权利平等为基础，以自治和开放为特点的多元社会，而公民才是这个世界上最有尊严的人。在公民社会里，多元的政治、经济和文化共同构成多元的社会生活，其中的基本单元是公民的个人生活。公民社会或许没有绝对的平等，也没有绝对的自由，但它可以依靠公民自己的人性的力量使这个社会的秩序更趋向公正，也更符合人性，从而使人类获得更多的自由，从而实现每个人的自身可能实现的最大价值。