依法行政是依法治国的难点和关键

作者：宋才发

社会主义研究 2000年04期

　　【中图分类号】 D911.04【文献标识码】 A 【文章编号】 1001－4527（2000）01－0052－04

　　国家行政机关严格依法行政，是依法治国、建设社会主义法治国家的重要任务和关键所在。国家行政机关担负着直接的推行法治和繁重的行政执法任务，如果不奉行“依法治国”方略，就不可能有名符其实的依法行政。依法治国的突出特点之一，就是通过依法行政实现国家行政管理的统一性、连续性和稳定性。因此，在我国由计划经济体制向市场经济体制的转换时期，依法行政不只是依法治国的难点所在，而且是通过艰难地推进法治化进程，最终建成社会主义法治国家的必然切入点。

　　一

　　依法治国是社会主义民主政治发展的必然产物，社会主义民主的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。民主与法治同属于上层建筑，二者是相辅相成的关系。一方面民主是法治的基础和前提，法治是以民主政治为主要内容的，是民主及其发展的产物。另一方面法治又是民主的保障，发展社会主义民主政治的过程，从一定意义上说也就是依法治国。所以，江泽民在中共十五大报告中指出，要“继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”（注：《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，31页。）发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国是社会文明进步的重要标志，它标志着一个国家必须建立人民意志、反映社会发展规律的完备的法律体系，同时法律又具有极大的权威性，能够在国家和社会生活的各个方面得到普遍的、切实的遵守。其表现集中反映在三个方面：（1 ）国家生活、社会生活和公民生活的各个基本方面或绝大多数环节，都依法运行；国家一切权力的存在和行使都必须有法律依据；社会生活的众多方面都必须接受法律的调整；社会成员以公民身份进行活动都必须以法律为规范，享受法律所确认的权利，履行法律所规定的义务。（2 ）这种法律有利于社会进步，有利于维护社会安定，有利于保障人民的生存权、自由权、平等权、财产权和追求幸福的权利；只要不侵害国家、社会和公民利益，凡是法律未禁止的，任何个人和组织都可以按自己的意愿活动；任何个人和组织的合法权益不受任何方面的剥夺，一切公民不受任何个人和组织超出法律的范围所追求的义务的约束。（3）所制定的法律在国家生活、社会生活和公民生活中具有崇高的地位和权威，获得普遍的服从，任何个人和组织都不得凌驾其上，任何个人和组织违反法律都要受到应有的追究。

　　依法行政是依法治国的重要环节。大量的法律包括涉及国家经济、文化、科技的发展，以及与人民切身利益密切相关的诸多法律，大多数都要靠国家行政机关去实施，离开了行政机关，依法治国就失去了主要支柱。依法行政是一个涉及面极广的活动空间，从它与公民关系来说，对民事权益的保障和民事侵权行为的制止，通常首先是由行政机关采取措施的。如果不能依法行政，就无法维护正常的行政管理秩序，势必影响民事关系的正常发展。再从公民守法和行政机关执法方面看，行政机关如果不依法行政，就无法要求被管理者“守法”。在中国，公民守法并不难，难点在于行政机关的官员严于律己、依法行政。譬如，行政机关本身对效率的要求和首长负责制，常常有接近主观决定问题的倾向，与依法行政屡屡发生矛盾；行政活动中自由裁量权的广泛存在，加重了依法行政的难度，尤其政府部门各自为政、政出多门，更是依法行政的大忌。行政机关同行政行为相对人之间是一种直接的管理者与被管理者的关系，我国80%左右的法律法规是通过行政机关实施的，因而在中国，依法治国首先应当是“治官”。长期以来，把法律单纯看成是一种治理老百姓的手段，是许多政府官员的一种思维定势和行为准则。在一个法治国家里，人民群众固然要守法，但直接治理国家的不是“民”而是“官”，权力不受制约必然产生腐败，依法行政就要依法取权、依法用权，权力既要受法律的制约，同时也要以权利制约权力和以权力制约权力，防止权力滥用和“权力腐败”；依法行政绝对要求一切抽象与具体的行政行为都要遵循法律规范。

　　依法行政又称“行政法治”，它是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们以其活动进行评判的标准。我国依法行政的内涵具有如下五个法律特征：（1 ）依法行政是对行政主体即政府行政机关及其工作人员的要求，而不是对行政相对人公民的要求，是治“官”而非治“民”的。（2）依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政， 指国家行政或公共行政。（3）依法行政中的“法”， 首先是体现国家和人民的整体意志，反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人独裁、少数利益集团意志的反映。（4）依法行政中“行政”与“法”的关系是， 法大于行政，法优先于行政，法制大于行政，无法律即无行政，行政必须服从于法。（5 ）依法行政是一种有效行政和消极防范（防止滥用行政权力）的有机结合，依法行政包含了行政管理的全过程，依法行政的基本内涵也就是国家行政管理的基本内涵。即是说法，依法行政的主体是行政机关及其工作人员，行政机关、公务员的产生和活动，必须依据行政组织法；行政机关行使行政权力，必须依据法定程序进行，要按照决策科学化、民主化的要求，建立新型的行政决策程序；行政机关的运行机制，必须按照公平、效率、便民的要求，建立科学的行政运作制度，按照廉洁、高效的要求健全公共资源的分配程序；行政系统的监督机制，必须按照权力制衡的要求，建立规范的行政许可制度，按照发展社会主义民主的要求，建立政务公开制度、审计与行政监察制度，以及行政执法责任制度，以形成行政机关对行政行为的纠错机制。

　　依法行政的基本原则反映了行政法治的基本精神和基本观念，是作为依法行政的准则、要求和评判政府行政行为是否合法的标准、尺度而存在的。我国依法行政的基本原则可归纳为行政合法性原则、行政合理性原则、行政公平性原则、行政效率性原则和行政责任性原则。在已有法律规定的情况下，任何其他行政法规、地方性法规和规章，都不得与法律相抵触，必须以法律为准绳，法律优于任何其他法规和规章；凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，要么只能依法律规定，要么只能在法律授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定。政府机关实行职权与职责相统一，这也是行政机关行使职权的一项重要原则；任何公务员放弃职权（不作为），或不依法行使职权，实质上就是不履行行政义务，就是失职，必须受到政纪处分直至追究法律责任。

　　大力推进执政党执政方式和手段的法制化。中国共产党是国家的领导者，宪法和党章都已明确了党与法的关系。“依法治国”的主张是由中国共产党首先提出来后写入宪法的，这就从客观上要求党的各级组织和政府机关中的党员干部，要带头依法办事，明确党规党法必须服从于《中华人民共和国宪法》和法律，妥善地处理好政策与法律的关系。从理论上讲，执政党的政策只代表执政党的主张，仅对党员具有约束力，只有国家法律才对全体公民具有普遍的约束力。党的政策要变成国家法律，必须经过严格的、完备的立法和修改法律的程序，即使是党的代表大会和中央全会通过的事关国家和人民的重要决议，都要进一步提交人民代表大会审议批准。改革开放20多年来，我们党逐步规范自己的行为，努力在宪法和法律允许的范围内活动，在国家的政治体制中，行政机关居于重要地位，各级领导人通常大多又是各级政府的主要负责人，因而依法治国的关键在于依法行政。各级领导干部依法决策、依法行政是依法治国的重要基础。法律的制定和执行是以国家权力为后盾的，依法治国首先就要求将党对国事的领导权、政府机关立法权、执法权的运行，纳入法制化的轨道，规范和监督权力的运用。总之，依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党执政方式的重大发展，也是社会主义国家治理方式的重大发展，把依法治国作为治国方略，标志着执政党的执政方式将从主要依靠政策手段，转变到主要依靠法律手段，把国家和社会的管理工作都纳入法制化的范围，以形成完整、统一、和谐的管理机制。

　　二

　　依法行政就要切实加强社会主义人权保障。中国10年“文化大革命”期间，亿万人民群众和干部的人权遭到了肆意践踏。在现实生活中，人权保护的法律意识仍然十分薄弱，人权得不到足够重视的情况仍时有发生。譬如，1997年11月中旬的一天，22岁的女大学毕业生黄某到重庆市武隆县政府大楼里的县人才交流中心求职，结果被该中心主任罗永生在人民政府办公大楼的办公室里强奸了。小黄及家属报案后，公安部门认为罗永生一案除党内处理外，还必须进入司法程序解决。可是武隆县政法委却牵头开了一个由常务副县长、纪检、监察和县安、检、法部门的第一把手参加的办公会，最后“协调”出一个意见：罗永生犯生活腐化错误，是利用职权与女性发生性行为，不是强奸。按“少数服从多数”的“原则”，办公会议的结论公检法机关必须贯彻执行（注：案例见《杂文报》1998年9月1日。）。这种由“组织”定案的作法，是对公民人权保护的亵渎和对司法公正的对抗；以办公会形式按“少数服从多数”原则做决议的方式，是以所谓“民主”反对法治和对司法独立的破坏。这种公然蔑视公民权利的“官官相护”的状况，与依法治国是背道而驰的。江泽民在中共十五大报告中指出：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实行社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”（注：《中国共产党第十五次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1997年版，31—32页。）这段话不仅科学地揭示了依法治国的内涵，解决了依法治国的主体、客体、标准和方式问题，而且规定了依法治国的人民性，使它具有较强的操作性。一切政府机关都必须按依法治国的要求依法行政，自觉维护宪法和法律尊严，切实保障公民权利。

　　依法行政就要力戒“权权交易”和“权钱交易”。“权钱交易”在中国既可以一本万利，还可以无本万利。尽管在社会主义条件下权权交易、权钱交易的产生具有复杂的原因，但从权力运行的视角看，要害在于未能很好地建立起对权力的制约机制，从而为它们开了方便之门。权力是一种起控制作用或强制作用的支配力量，如果行政官员的权力没有受到制约，就不可避免地产生专断，并最终导致权权交易和权钱交易。遏制权权交易和权钱交易的根本措施，就是要建立起一套强有力的权力制约和监督机制，使行政权力的运行、监督和制约规范化、制度化，实现政府和行政官员从只监督他人到自己也接受监督，对行政权力的控制从只注重实体制约到同时注重程序制约，从人治到法治的转变。为了遏制权钱交易的滋生和蔓延，中共中央、国务院在推出行政机关不允许经商办企业的举措后，又于1998年底作出军队、武警部队、政法机关与所办经营性企业彻底脱钩的决定。与此同时，政法系统还从两个方面着手整顿，深入开展反腐败斗争。一是通过整顿解决公、检、法、工商行政部门的“收支两条线”问题，不允许这些部门再搞“创收”；二是通过整顿解决有法不依、执法不严、违法办案、权钱交易、刑讯逼供、官官相护、徇私舞弊、贪赃枉法、欺压百姓等突出问题。中央政法委员会还对政法系统下了“四条禁令”，绝对禁止政法干警接受案件当事人请吃喝、送钱物；绝对禁止对告诉求助群众采取冷漠、生硬、蛮横、推诿等官老爷态度；绝对禁止政法干警打人、骂人、刑讯逼供等违法乱纪行为；绝对禁止政法干警参与经营娱乐场所或为非法经营活动提供保护。

　　依法行政就要进一步规范行政处罚行为。行政处罚是主管行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织予以惩罚、制裁的行政执法行为。它的目的在于制裁违法，以维护良好的经济和社会秩序。《中华人民共和国行政处罚法》将行政处罚规范为六种，即警告、罚款、没收非法所得和没收非法财物、责令停产停业、吊销或暂扣许可证和执照、行政拘留。行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方政府的有行政处罚权的行政机关实施。在行政处罚的同时，凡属应予制止和纠正违法行为的，应予纠正且不得以罚代管。行政处罚必须依法行事，行政机关在作出行政处罚决定之前，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及根据，并告知当事人依法享有的权利。当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对其提出的事实、理由和证据，应当进行复核，凡属成立的应予采纳。要加强政府对实施行政处罚的监督，实行执法人员持证上岗的制度，督促部门建立健全的罚款决定与罚款收缴分离制度，建立与健全行政处罚责任制度等。政府在对行政处罚中发现的问题，要及时采取有力措施，坚决予以纠正，取信于民；对滥施罚没的情节严重者，要责成有关部门依法追究刑事责任。

　　依法行政就要进一步完善行政诉讼制度。《中华人民共和国行政诉讼法》自1989年4月4日颁布实施的10年来，行政诉讼法在我国政治、经济、社会生活中发挥了极其重要的、不可替代的作用。依法治国的核心是依法行政，而保证行政机关依法行政的最有效手段就是健全和完善行政诉讼制度。然而，目前的行政诉讼仍存在许多不尽人意的地方：（1）从法院角度看，一是群众告状难，有相当多的行政案件法院应立案而拒不受理，原因是一些法院怕得罪行政机关；二是在办案中对应公开审理的案件而未能公开，往往是先入为主的先定后审；三是对行政案件的执行不力，主要是由于行政机关的干扰无法执行。（2 ）从行政机关的视角看，由于受“官贵民贱”封建意识的影响，有的行政机关自己违法行政，却以当被告为耻，或干扰审判、或拒不履行诉讼义务，对人民法院的传唤置若罔闻，有的公然藐视法庭，当庭抓走诉讼当事人，有的拒不执行法院判决或裁定。（3）法律本身还存在不周之处。为此， 人民法院就要坚决消除关于行政案件受理上的不正常状况，尽快解决民告官难的问题。凡是被公民、法人或其他组织认为侵犯其人身权、财产权等合法权益的具体行政行为，都在行政诉讼受案范围之内。行政机关应该欢迎法院通过行政诉讼程序，帮助行政机关化解矛盾、解除纠纷，维护社会稳定。

　　依法行政就要坚决落实国家行政赔偿制度。长期以来，我国对于政府和行政机关违法或不当行为侵害，造成其人身或财产损害的公民，一直实行一种称为“落实政策”的制度。这种制度在不同的历史时期对于受害人的确也起了一定的救济作用。但是，这种制度没有统一的救济标准，实行起来有失公正，还极易导致执行政策的机关和工作人员的腐败。随着市场经济的发展和“民告官”制度的推动，我国于1994年5 月通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿两种国家赔偿。国家赔偿制度的确立，是我国在保护公民合法权益、维护人权方面的又一个重大进步，无疑体现了现代法治的精神。国家赔偿法采取的是违法原则。其中的行政赔偿主要是指行政机关在行使行政职权时违法，侵害公民、法人的合法权益，造成损害所进行的赔偿。行政赔偿责任构成中的“侵犯人身权”事项包括：（1 ）违法拘留或违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的情形；（2 ）非法拘禁或以其他方式非法剥夺公民人身自由的情形；（3 ）以殴打等暴力行为或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的情形；（4 ）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的情形；（5 ）造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。“侵犯财产权”的事项包括：（1 ）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的情形；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的情形；（3）违反国家规定征收财物，摊派费用的情形；（4）造成财产损害的其他违法行为。我国的行政赔偿实行“行政先行处理”原则，即在行政赔偿请求人向法院提起行政赔偿诉讼之前，应当先向行政赔偿义务机关要求赔偿，由该行政机关依法进行处理。如果行政赔偿义务机关不接受、不理睬，或当事人对处理结果有异议的，请求人才可以向法院提起诉讼程序，国家赔偿后，赔偿义务机关应当责令有故意或重大过失的工作人员或者受委托的组织或个人承担部分或全部赔偿费用；对有故意或重大过失的责任人员、有关机关应当给予行政处分，构成犯罪的，还应当依法追究刑事责任。

　　【收稿日期】 1999－06－23

作者介绍：宋才发（1953—），男，华中师范大学科学社会主义研究所教授，博士生导师，从事科学社会主义、法学研究。华中师范大学 科学社会主义研究所，湖北 武汉 430079