对修订[住房公积金管理条例]修改意见和建议

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海南住房公积金管理局 对修订《住房公积金管理条例》的意见和建议

省住建厅： 根据《关于开展修订调研工作的 通知》 （建办金函[2012]184 号)的有关调研内容，我局结合 自身情况，对修订《住房公积金管理条例》提出如下意见和 建议： 一、现行住房公积金制度的主要问题。 1.住房公积金管理机构定位模糊。海南住房公积金系统 实行垂直管理模式，实现管办分离。海南住房公积金管委会 作为决策机构，各管委会成员单位组织召开会议都比较困 难，履行行政管理职能更是相对弱化；海南住房公积金管理 局作为具体业务的实际管理部门，行政管理权限非常有限， 由于既隶属省政府又归口住建厅管理，界限的模糊可能导致 多头管理。同时作为“不以营利为目的的独立的”自收自支 的事业单位，执行工资标准是行政一类，使得职工实际收入 偏低，对工作积极性产生很大影响。 2.住房公积金监管体制亟待改进。从外部监管来看，除 了政府纪检、审计部门监管外，住建部住房公积金监管司或 住建厅住房公积金监管处作为直接监管部门，受管理体制或 级别所限，实际履行监管职能不强。从内部监管来看，法规

稽核处机构设置不到位，工作人员配备不足，相应制度规范 不完善，导致监管效果不理想。建议设置框架为“公积金监 管司（处）负责行业指导，公积金管理局（中心）负责具体 业务，应设置专门独立于监督司（处）和公积金管理局（中 心）的监管机构，与政府审计监督，行业内部监督构成科学 的监督体系。 3.住房公积金增值收益的产权界定和分配方式不合理。 住房公积金管理机构作为受托单位为职工管理住房公积金， 一方面，理论上运营产生的住房公积金增值收益的主要产权 应归属职工，而非地方政府。另一方面，分配过程中应确保 缴存职工受益，而不是大部分上缴政府财政部门对收益进行 再分配或者作为其他用途。 4.住房公积金使用效率低下和运营风险高企并存。住房 公积金管理部门与金融机构性质不同，管理庞大住房公积金 资金， 在运营管理方式选择上， 购买国债和银行存款风险小， 收益低；个人住房公积金贷款比例不高，周期长，风险大。 投资渠道的限制使得住房公积金贬值压力巨大。 5.住房公积金行政执法职能缺位。住房公积金虽然位列 “三险一金” ，但却并没有“强制缴存”的“待遇” 。根据《社 会保险法》规定，城镇居民养老保险、医疗保险、失业保险 为强制缴存，地方社会保险部门对于未按规定缴存“三险” 的有权做出严厉处罚。而住房公积金由于法律法规的不完

善，制度设计的权限，没有行政执法能力和手段。建议强化 一定行政职能，促进扩大住房公积金的缴存覆盖面，解决广 大住房困难职工实际需求。 二、如何适应当前强化住房保障制度的要求，明确住房 公积金制度定位。 住房公积金制度是一种社会性、互助性、政策性的住房 社会保障制度，为广大职工在住房市场体制下实现住有所 居，发挥重要的政策性住房融资作用。因此，在界定住房公 积金使用范围时应该主要考虑住房保障的主体功能。但是当 前的现状是，缴存额度低的困难职工受收入水平所限，很难 享受住房公积金制度优惠。反而越是收入较高的群体购买力 越强，可以利用住房公积金贷款买房、提取住房公积金装修 等等，显然与住房公积金互助性目的是背道而驰的。 建议：从住房公积金的长远发展要求看，全民缴存住房 公积金是一种趋势。由于不同行业、不同企业的收入差距较 大，各地执行的住房公积金缴存比例占职工工资收入的 5% 到 20%不等，造成新的不公平。应实行灵活的住房公积金缴 交比例调控机制，单位和个人缴交比例各自浮动，包括单位 和个人缴交比例整体浮动、单位和个人缴交比例各自浮动以 及个人缴交比例随年龄阶段不同浮动。 三、现行住房公积金属地化管理体制的主要问题，城市 属管理、全国集中管理和部分结余资金全国集中管理的各自

利弊分析。 住房公积金属地化管理体制建立，是综合考虑各地建立 住房公积金制度时间不同、地区经济规模大小和城镇居民收 入差异的结果， 有利于差异化管理。 随着经济社会不断发展， 诸如地方政府存在挪用部分资金、住房公积金流动性不足导 致运营风险无法分散、住房公积金互助性弱以及不同地区之 间住房公积金使用率不平衡的问题日益显现。 第一，城市属地管理的优势是管理幅度小，层级不多， 缺点是地方政府干预、流动性差等；第二，全国集中管理可 以实现统筹管理，在地区间实现余缺调剂，住房公积金的借 贷功能可得到更进一步的发挥，但不利于发挥地区优势，网 络系统没有对接，监督管理成本高；第三，部分结余资金全 国集中管理可以提高沉淀资金使用效率，降低运营分散风 险。对于地方管理机构激励效果差。 建议：实行各省垂直管理，确保决策社会化、管理专业 化以及监管多元化， 统一业务规范， 同一网络系统运营管理。 资金以省为单位进行管理，充分发挥资金集中的优势。 四、是否需要放宽住房公积金提取条件，允许租赁自住 住房和生活严重困难的缴存职工提取住房公积金。 海南住房公积金管理局考虑缴存职工实际困难和需求， 针对一些情况，试行放宽住房公积金提取条件。比如允许破 产、改制企业的农村户口职工提取、允许城镇低保困难家庭

的子女上大学交学费提取、允许城镇职工大病医疗提取以及 租房提取等，许多政策走在全国前列。 建议：进一步放宽住房公积金提取条件。租赁自住住房 职工允许按照一定标准提取住房公积金。生活困难职工，主 要包括领取失业保险金的职工以及职工本人、配偶、子女、 夫妻双方的父母因重大伤病和其他突发事件造成家庭生活 特别困难的，可按规定提取住房公积金，为让更多中低收入 职工从公积金制度中受益。 五、是否需要拓宽住房公积金使用渠道，允许发放保障 性住房建设贷款。 住房公积金贬值风险是客观存在的，要提高公积金沉淀 资金的效益，尽量通过地区间的资金互融提高其收益能力， 要控制低利率水平的储蓄余额。因此，住房公积金拓宽住房 公积金使用渠道， 允许发放保障房贷款很有必要。 根据规定， 项目贷款利率按照 5 年期以上个人住房公积金贷款利率上浮 10%执行。海南省儋州试点项目作为全国第一批试点项目之 一，运营和管理顺畅，效益明显。 建议：进一步拓宽住房公积金使用渠道，明确允许住房 公积金支持发放保障房建设贷款。前提是要明确公积金管理 机构的定位及其法律责任， 确实加强全过程监管， 控制风险。 六、如何解决住房公积金贬值问题和流动性风险问题。 从经济社会发展和通货膨胀来看，房地产价格的快速上

涨,住房公积金贬值是一种必然趋势； 从住房公积金的流动性 来看，除了要满足缴纳职工个人住房公积金贷款需求外，缴 纳职工还有权提取个人住房公积金账户的余额用于个人房 屋的购买、建造、大修、翻修、租赁等其他与住房有关的用 途。而一旦离休、退休、因劳动能力丧失等完全离职、移居 到其他城市和出境等所谓销户性提取，都是可以将账户余额 做全部提取的。随着人口老龄化和城市人口流动加快，支付 压力将持续增大。各地政府/住房公积金中心对本地住房公 积金政策调整都带有一定的随意性，较少考虑住房公积金作 为一个独立资金运作体系本来内在应有的风险管理要求，在 信贷风险、利率风险、流动性风险等方面都没有形成科学的 机制设计，风险防范管理比较简单粗糙。 建议：公积金管理机构应设置专业化住房公积金理财管 理部门，在制度允许的范围内创造更高的增值收益。主要是 扩大公积金投资渠道，比如，将部分结余公积金购买国家住 宅债券，用于保障性住房试点建设项目，或是有条件进入开 放性投资基金市场，选择业绩稳定、费用低、诚信程度高的 专业性基金投资公司，委托其负责运作，并给予公积金投资 优惠政策，对住房公积金的投资收益、佣金等减税或免税。 另外，资金上要实施全国统一集中调度，以强化整体的抗风 险能力。 七、住房公积金增值收益分配政策是否需要调整，应如

何调整。 住房公积金是一种强制存储的长期住房保障资金，由国 家、单位和个人三方共同负担，既不是入股分红资金，也不 是保值增值范畴的资金，更不是自负盈亏资金，而且管理部 门按规定给住房公积金缴存账号支付利息，既属保值范围， 也属增值部分。住房公积金增值收益分配主要是应用于提取 风险准备金、管理部门的管理费用和廉租房建设补充资金三 个部分。目前享受廉租房的对象大多数不属于住房公积金缴 存对象，即使是缴存住房公积金，属于特困户或享受低保阶 层，其住房保障应由政府负责，资金也应由政府投入，而不 应平调住房公积金增值收益。 建议：调整住房公积金增值收益分配政策。风险准备金 提取要结合经济发展指标，适当调整提取比例。部门管理费 用提取应该明确管理费用的确定标准，具体可由管委会根据 本地区的银行、基金及事业机构的费用标准，从有利于住房 公积金管理机构的长远发展角度确定比例，增设事业发展基 金，并建立合适的激励约束机制，与管理机构的业绩考核相 挂钩。当事业发展基金超过一定限额时，也可以适当的比例 划作风险准备金或其他用途。廉租住房补充资金提取应根据 当地政府建设所需廉租房建设资金需求。利用公积金增值收 益建设的廉租房公积金管理机构应有相应的产权份额，主要 使用增值收益建设的廉租房应由公积金管理机构委托专业

机构经营（类似酒店管理模式） 。全部使用增值收益建设的 廉租住房，其产权应100%归属公积金管理机构，其租户职能 为缴存住房公积金到达一定年限的职工。 八、现行监管工作是否适应确保住房公积金安全和有 效使用的要求，如何强化住房公积金监督管理。 现行监管工作已经不适应住房公积金安全和有效使用 的要求。应成立专门的独立监管机构，加上政府审计监督， 管理机构内部审计监督，构成科学的监督体系。 建议：重新定位公积金管理中心的法律地位，厘清与地 方政府、公积金管理委员会、地方财政和建设主管部门的行 政关系。其法律地位拟界定为设区城市专职住房公积金管理 的法定事业机构，按照城市住房公积金管委会的年度运作计 划及相关决策事项，具体从事住房公积金的行政管理、存贷 款审批和管理、风险管控、资产保值增值、保障性住房的投 资和管理等业务。应建立代表公积金缴纳人的机构，作为第 三方参与到公积金运行中。