最高法院案例:批示行为是否具有可诉性?

【裁判要点】

批示行为在性质上属于行政机关之间的内部指令，并不直接对外发生法律效果，不属于可诉的行政行为。即使批示内容向公民、法人或者其他组织进行了送达，对外直接发生法律效果的行为也是后续的行政行为。

【裁判文书】最高人民法院（2017）最高法行申4732号行政裁定

【案由】城建行政管理

【当事人】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）洛阳远方置业有限公司，住所地河南省洛阳市高新技术开发区芙蓉路1号13幢。

法定代表人王同相，该公司董事长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）洛阳高新技术产业开发区管理委员会，住所地河南省洛阳高新技术产业开发区滨河北路20号。

法定代表人马志强，该管理委员会主任。

【诉讼由来】

再审申请人洛阳远方置业有限公司（以下简称洛阳远方公司）因诉洛阳高新技术产业开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）城建行政管理一案，不服河南省高级人民法院（2016）豫行终2036号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员刘雪梅参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

【一审】

河南省洛阳市中级人民法院一审查明：2015年8月26日，开发区管委会副主任田辰在洛阳高新技术产业开发区土地规划和建设服务局呈报的《关于洛阳远方置业有限公司在遇驾花园住宅小区违法建设的查处请示》上作出“请孙旗屯乡迅速组织拆除”的批示，洛阳远方公司对此行为不服于2015年9月7日向洛阳市人民政府（以下简称洛阳市政府）申请行政复议。2015年9月15日，洛阳远方公司又对此行为向该院提起行政诉讼。2015年11月4日，洛阳市政府作出洛政复决字〔2015〕第182号行政复议决定书，维持了开发区管委会的行为。洛阳远方公司在2015年9月15日提起的行政诉讼中请求依法撤销开发区管委会2015年8月26日作出的在遇驾花园住宅小区违法建设的查处请示上让孙旗屯乡迅速组织拆除其合法建筑的违法行政行为。

河南省洛阳市中级人民法院一审认为：《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十四条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖；同时受理的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理。”2015年9月7日，洛阳远方公司对开发区管委会的批示行为不服向洛阳市政府申请行政复议，2015年9月15日，洛阳远方公司又对开发区管委会的批示行为向该院提起行政诉讼，此时正处在法定的复议期间，因此，对洛阳远方公司的起诉该院依法应不予受理。洛阳远方公司称，2015年9月7日，其去洛阳市政府申请行政复议，洛阳市政府没有受理，在洛阳市中级人民法院向开发区管委会送达起诉状一两个月后，洛阳市政府才受理其复议申请，行政复议立案时洛阳远方公司有签字，以签字时间为准。针对此说法，洛阳远方公司并没有提交相关证据证明。综上，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第三十四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第十项的规定，作出（2015）洛行初字第200号行政裁定，驳回洛阳远方公司的起诉。

【二审】

洛阳远方公司不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明的事实与一审查明的事实一致，另查明：2015年开发区管委会土地规划部门以遇驾花园开发商洛阳远方公司违法建设为由进行查处，先后下达《责令改正违法违规行为告知书》（洛高土规监字〔2015〕1号）、《履行义务告知书》及强拆《公告》，2015年8月26日，下发《责令改正违法违规行为告知书》（洛高土规监字〔2015〕2号），当日，开发区管委会副主任在洛阳高新技术产业开发区土地规划和建设服务局呈报的《关于洛阳远方置业有限公司在遇驾花园住宅小区违法建设的查处请示》上作出“请孙旗屯乡迅速组织拆除”的批示。9月2日开发区管委会组织对部分建筑进行强制拆除。洛阳远方公司认为该批示行政行为违法，提起行政诉讼，请求撤销该批示行为；洛阳远方公司因同一事项提起行政复议，请求确定该批示决定及洛高土规监字〔2015〕2号告知书违法并要求撤销。二审庭审时，洛阳远方公司提供洛阳市政府行政复议文书送达回证复印件一份主张其被受理行政复议的时间，但该送达回证上显示案号为“洛政复送〔2015〕110号”与洛阳市政府作出的洛阳复决字〔2015〕第182号不同，对该送达回证复印件开发区管委会不予认可。

河南省高级人民法院二审认为：洛阳远方公司提起本案行政诉讼请求撤销开发区管委会于2015年8月26日作出的《关于洛阳远方置业有限公司在遇驾花园住宅小区违法建设的查处请示》上的批示属于内部行为，不是行政行为且并未对外产生法律效力。洛阳远方公司的诉讼请求不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审法院裁定驳回起诉的理由虽然不当，但裁定结果正确，应予以维持。据此作出（2016）豫行终2036号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

【再审理由和请求】

洛阳远方公司向本院申请再审称:一审和二审裁定认定事实错误，适用法律错误。再审被申请人向再审申请人送达了《关于洛阳远方置业有限公司在遇驾花园住宅小区违法建设的查处请示》复印件一份，标题处有开发区管委会副主任的批示内容，故该行为不是内部行为；且该文书是决定性的行为，也进行了强制拆除，该行为已对外产生法律效力。故请求：1.依法撤销一、二审裁定，并裁定一审法院受理本案，支持再审申请人的诉讼请求；2.本案诉讼费由再审被申请人承担。

【再审裁判理由和结果】

本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的事项应当属于人民法院的受案范围。本案中，再审申请人对再审被申请人在《关于洛阳远方置业有限公司在遇驾花园住宅小区违法建设的查处请示》上作出的“请孙旗屯乡迅速组织拆除”的批示行为不服，提起本案诉讼。上述批示行为在性质上属于行政机关之间的内部指令，并不直接对外发生法律效果，不属于可诉的行政行为。即使该批示内容向再审申请人进行了送达，对外直接发生法律效果的行为也是后续的拆除行为。再审申请人如持有异议，应直接针对拆除行为提起诉讼。一审裁定驳回再审申请人的起诉，结果正确；二审裁定驳回上诉，亦无不妥。

综上，再审申请人洛阳远方公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人洛阳远方置业有限公司的再审申请。

【合议庭成员】 李广宇  阎巍  刘雪梅

【裁判日期】  2017年9月30日

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