浙江省无居民海岛综合开发保护研究

　　摘 要：无居民海岛是国家海洋领土的重要组成，在海域资源环境利用、监管和国家权益维护上具有重要的地位与作用。本文梳理了浙江无居民海岛开发利用现状与问题、国家与浙江对无居民海岛管理政策演进趋势，综合两者并从浙江海洋经济发展示范区建设视角，提出浙江省无居民海岛开发保护体系：①科学立法完善海岛综合开发保护法理准则；②科学规划规范海岛综合开发保护行动指南；③宣传推广引导海岛综合开发保护实践操作，以促进浙江无居民海岛可持续发展。　　关键词：无居民海岛；宁波-舟山；浙江海洋经济发展示范区；综合开发保护体系；规划指引　　中图分类号：K928.4 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2012.04.008　　《海洋学术语 海洋地质学（GB/T18190-2000）》将海岛定义为“散布于海洋中面积不小于500m2的小块陆地”；而1982年《联合国海洋法公约》第121条规定：“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”；《中华人民共和国海岛保护法》中海岛是指四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域，包括有居民海岛和无居民海岛。无居民海岛是指在中国管辖海域内不作为常住户口居住地的岛屿、岩礁和低潮高地等。随着工业化、城市化的快速发展，人类社会的资源环境压力与生存空间受陆域约束渐紧。海洋便成为人类为解决资源环境、空间等问题的焦点，全球沿海国家或地区从海洋立法、海洋管理和海洋开发等方面强化对海洋的控制，无居民海岛无疑是各国日益重视的核心海洋权益。　　无居民海岛是海洋国土的重要组成，在其周围有着丰富的海洋生物、港口、油气、矿产、海洋能、风能和海洋空间资源，这些资源是发展海洋经济的前提条件；无居民海岛是大陆的屏障，是捍卫国家海疆的门户和控制海上交通线及邻近海域的航空母舰；无居民海岛在《联合国海洋法公约》框架内领海海域面积约1550km2、专属经济区约43万km2，同时位于国境线上的一些无居民海岛或岛礁还是国家领海基线的基点。因此，无居民海岛不仅具有重要的海洋经济意义，也是国家间海域划界等维护国家海洋权益的标志[1]。　　国内外现有无居民海岛研究集中在：①海岛旅游与海岛可持续发展[2-7]，关注生态脆弱、淡水资源缺乏与渔业、港口、可再生能源、自然景观等综合作用下海岛发展旅游可持续发展路线、模式及管理；②全球变化对海岛（国家）影响，尤其关注太平洋岛国和新加坡的发展经验及可能转型模式[8，9]；③海岛政策及其与海岛价值评估[10-12]；④海岛开发的资源条件（土地）、政策等及特殊功用取向评价[13-16]；⑤沿海地区无居民海岛开发现状与问题诊断[17-22]。现有研究缺乏对无居民海岛的系统分析与整体发展规划指引的科学研究。目前正值海洋经济上升为国家战略诱发的沿海诸岛成为海洋经济规划实践的主阵地，迫切需要科学的开发—保护理念与规划指引，以促进无居民海岛资源可持续利用与海岛地区人地和谐发展。　　1 中国无居民海岛开发利用概况　　中国是一个多岛屿国家，《全国海岛资源综合调查报告》显示面积在500m2以上的海岛共有6900多个（不含海南岛本岛和台湾、香港、澳门所属海岛）；其中无居民海岛占海岛总数的94%，而其面积仅为海岛总面积的2%左右；且全国无居民海岛的数量又以浙江最多（表1）[23]。然而，浙江省无人岛开发在历史时期曾有辉煌业绩，如舟山双屿港（即今日舟山市六横岛）在1524-1548年曾是亚洲最繁华的自由贸易港，集聚了日本、葡萄牙等十多国家的商人[24]，受封建王朝和建国初期海禁与闭关海防政策左右，浙江沿海岛屿的开发直到1980年代才受各界关注。　　建国后我国海岛开发经历了三个阶段：建国至1970年代末囿于海岛成为国防建设前沿，海岛以渔业为主；80-90年代以渔业主导海岛建设，并辅以基础设施建设带动工农业快速发展；1993年至今为国家海洋政策诱导的海岛全面建设阶段[25]。总体而言，无居民海岛仍以粗放型增长为主流发展模式，直到2010年《海岛保护法》要求海岛开发与环境保护相协调，走生态开发路线，国内相关海岛综合开发保护规划才被实践重视。　　2 浙江无居民海岛开发利用现状与主要模式　　2.1 浙江无居民海岛分布及总体开发程度　　1995年出版的《浙江海岛资源综合调查与研究》显示：嘉兴市、宁波市、舟山市、台州市、温州市海域分布有岛屿29个、527个、1383个、687个、435个，相应海岛面积为0.7km2、254.1km2、1256.7km2、271.5km2、157.4km2，若论单个海岛面积分，5km2以上海岛共42个，不足0.01km2海岛占总量62.46%[25]。其中1990年至2007年全省共有583个无居民海岛得到了不同程度的开发，约占原有无居民海岛总数的20.2%，主要存在两类开发：一是因围填海工程、城镇建设与临港产业开发等需要，改变了无居民海岛属性的有294个岛屿；二是仅局部进行了基础设施工程、海洋旅游和海洋农业等开发，有289个岛屿。2008年浙江开展全省无居民海岛甄别调查，结果显示目前全省海岛总数为2878个，其中无居民海岛2639个，主要分布在宁波、舟山、温州三市海域。　　纳入《浙江省重要海岛开发利用与保护规划》的100个重要海岛之中有居民海岛92个、无居民海岛8个，约占全省海岛总数的3.5%，分布于大陆近岸海域，以宁波—舟山近岸海域和岱山—嵊泗海域为主，分别隶属于宁波、舟山、台州、温州、嘉兴市，涉及17个沿海县（市、区）。这批重要海岛总面积（含玉环岛）为1819km2，占全省海岛总面积的96%；岛屿滩涂总面积313km2，占全省滩涂总面积的78%；岛屿岸线总长2470km，占全省海岛岸线总长的53%。　　2.2 核心区无居民海岛开发利用现状　　宁波、舟山以其独特的区位优势、海洋资源环境竞争力和经济社会实力被规划为浙江海洋经济发展示范区核心区，因此，本文重点分析宁波、舟山无居民海岛开发利用现状。 　　2.2.1 宁波市无居民海岛开发利用现状　　2008年统计显示宁波市有面积大于等于500m2的无居民海岛503个，主要分布在东部海域，以北—南向排列展开。按其相对集中分布可分4片：穿山半岛两侧、象山港内、三门湾内和象山东部沿海（包括渔山列岛和韭山列岛），象山县拥有无居民海岛数408个，总面积为39.09km2，占宁波市无居民海岛总面积的73.67%；奉化市拥有无居民海岛18个，总面积7.51km2；穿山半岛两侧共有无居民海岛28个，占总量的5.56%；象山港内共有无居民海岛56个，占总量的11.13%；三门湾内共有无居民海岛123个，占总量的24.45%；象山东部沿海共有无居民海岛296个，占总量的58.86%。近20年来，由于围海造田等原因，无居民海岛消失了16个。现已开发无居民海岛100多个。宁波市无居民海岛的传统利用方式以林业开发、航标灯塔、零星海洋渔业为主。随着宁波市海洋经济的快速发展，大量资本进入无居民海岛临港产业开发和海岛旅游开发。据调查，目前已开发利用的无居民海岛有100多个，主要是水产养殖、狩猎、旅游度假、种植等（表2）。　　2.2.2 舟山市无居民海岛开发利用现状　　作为中国唯一以群岛组成的地级市，舟山市共有大小岛屿1390个。受围垦、养殖、岛陆联结工程等的影响，截止2008年底，舟山市域平均大潮高潮线面积在500m2以上的海岛为1300个，其中无居民海岛1160个，占全市海岛总数的89.22%，其中普陀区、岱山县分别占34.39%、30.17%（表3）。舟山无居民海岛空间分布，大体可分为：北部片区主要以位于长江入海口的嵊泗列岛、崎岖列岛、川湖列岛、马鞍列岛等为主，共有无居民海岛401个，面积普遍较小，且岛间距离远，呈分散状；中部片区主要以七姊八妹列岛、火山列岛、中街山列岛、岱山岛附近海岛及衢山岛附近海岛等为主，共有无居民海岛382个，面积较大、东西成列、岛间距较小；南部片区包括定海区的全部、普陀区的大部分海岛及岱山县的部分海岛，共有无居民海岛509个，面积较大，无居民海岛基本围绕大岛分布（梅山列岛除外），离大岛较近，呈东北一西南排列。　　舟山无居民海岛开发利用情况如下：一是离大陆和大岛较近的岛屿开发利用程度相对较高；二是远离大陆和大岛的小海岛则以设置灯塔、灯桩等为主。1990-2009年间共有90个海岛进行了围填连岛工程，其中2个为有居民海岛，其余因改变了无居民海岛的属性被转化为有居民海岛；4个无居民海岛用于船舶工业等整岛开发；156个无居民海岛仅局部进行设置航标、铁塔、桥墩等基础设施建设；49个无居民海岛用于海洋旅游和海洋渔农业等开发，其中大多数为原生态海岛旅游，未实施实质性的开发利用；有224个海岛上有各类权属证书，并有相应的开发利用活动。总体而言，仅有370余个无居民海岛得到不同程度的开发，约占原有无居民海岛总数的26.62%，综合开发保护模式呈三种经典模式：（1）嵊泗县的白礁、蝴蝶岛、大指头岛、小青山和庄海岛，普陀区的乌贼山、金钵盂、岱山的小鱼山、菜花岛、治治山和西霍山等以海洋渔业开发为主；（2）嵊泗县的淡菜屿、浪岗西奎山岛、浪岗东奎山岛，岱山的蚊虫山岛、海横头岛、楠木桩岛、小西寨岛、南园山岛，普陀的黄胖山岛、北葡岛、石柱山岛、蛋山岛、北鸡笼山岛等以海钓休闲旅游开发为主；而普陀山及其周边岛屿和嵊泗的圣姑礁岛则以佛教资源旅游用岛为主，六横岛南边已经规划31个世界旅游度假用岛。（3）部分无居民海岛被用于设置航标、铁塔、桥墩等，如螺头水道（紫微半洋礁，鸭蛋山屿、洋螺山屿、大桶山、小团鸡山、干山等）、马岙港区进港航道（瓜连山岛、小瓜连山岛、干览凉帽山屿、粽子山屿、癞头礁、秀山青山岛、小长山、小团山屿）、金塘水道（捣杵山岛、大黄狗礁、小黄蟒屿、小菜花山屿）、虾峙门航道（大前门屿、黄豆礁、虾峙外长礁、小马足礁、夫人山、鲎尾礁等等）、洋山进港航道（白节山、外马廊山岛、小半边山岛、白节半洋礁、西马鞍岛、虎啸蛇岛、筲箕岛等）周边无居民岛用于航标建设；舟山岛南部的普陀、定海海域的无居民岛主要用于宁波至舟山高压输电的铁塔建设；而用于桥墩建设的无居民岛主要是西堠门大桥的老虎山岛、新城大桥的担峙岛、绿华大桥的栏门虎礁①。　　2.3 核心区无居民海岛开发利用现有模式　　宁波、舟山两市无居民海岛的开发程度和经济发达度相差悬殊，部分海岛已经变成临港工业、海洋旅游业和海洋渔业基地，但大多数无居民海岛基本上尚未利用、保持相对原始状态。现有靠近大陆和港湾内无居民海岛或毗邻有居民岛的小岛，开发利用程度相对比较高，但因保护不力，造成海岛资源和生态环境的破坏严重。如表4所示，浙江省无居民海岛的现有开发利用模式主要有六种类型：岛陆联结工程开发、渔业开发、旅游开发、公益开发、农业开发、采石开发，其中岛陆联结工程开发、旅游开发、采石开发对环境破坏较为严重。　　3 浙江省无居民海岛开发利用存在的问题　　3.1 开发的成本与风险高　　宁波、舟山无居民海岛数量多，然地处偏远、交通不便、面积较小、生态脆弱、淡水资源缺乏、无基础设施，开发利用成本较高。首先，无居民海岛的开发利用需编制单岛可利用无居民海岛保护与利用规划、无居民海岛项目论证报告、无居民海岛开发利用方案，后二项需有资质单位编制，并需经过国家级专家的评审。其次，单岛开发利用无居民海岛需要基础设施配套，在开展管线路由勘测、海域使用论证、海洋环评、通航安全论证等基础上，铺设海底输电电缆、海底输水管道、建造专用码头等基础设施建设资金成本非常高。第三，无居民海岛开发的风险非常大，对飓风、台风、海啸等的抵御能力较弱。我国无居民海岛使用金实行最低价制度，分为6等级，每个等级规定了15种收费标准。浙江最低的为6等农林用地，每年每公顷的价格仅为14元，而最贵的填海连岛开发每年每公顷则需要18万元。综合来说，用于土石开采、房屋建造等开发利用海岛使用金价格不菲。　　3.2 开发利用机制尚未完善 　　中央政府虽先后制定了《无居民海岛保护与利用管理规定》、《海岛保护法》、《无居民海岛使用金征收使用管理办法》等法律法规，但是在审批环节众多，程序复杂，如国家海洋局《无居民海岛使用申请审批试行办法》规定凡涉及无居民海岛围海造地、筑堤连岛、开山采石等项目用岛及在特殊用途海岛上进行开发利用活动的，都需按规定报国家海洋局审核、国务院审批。申报项目层层上报，审批环节太多、报批项目的时间长，这给无居民海岛的开发利用和社会经济的发展造成了制约。宁波、舟山也曾出台相关地方规章，如宁波2005年出台了《宁波市无居民海岛管理条例》、2011年成立的象山县海洋产权交易中心等。但囿于省、市/县各级政府职责模糊，无法形成系统政策，相关配套政策一直未能完善，宁波、舟山乃至浙江全省无居民海岛开发至今仍没有取得实质性突破。　　3.3 无居民海岛开发利用缺乏综合评估与规划指引体系　　2003年国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布《无居民海岛保护与利用管理规定》之前，国家和浙江省开发、保护海岛资源基本无法可依，普遍存在着粗放开发、单纯利用、综合效益普遍低下等问题，海岛自然环境遭受严重破坏，一些无居民海岛甚至消失，这不仅严重破坏了海岛生态，甚至影响到了我国领海、专属经济区等的主权和安全。2003年发布《无居民海岛保护与利用管理规定》后，各地和个人纷纷申请开发海岛，然缺乏统一规划和多头管理，海岛的使用权和承包权的审批混乱，出现较多问题。目前，各级管理部门对海岛的生态功能和国防功能认识仍然不足、保护意识薄弱，导致海岛开发层次不高、经济效益低下。这既因缺乏规章制度和科学规划的宏观指导，又因在海岛开发前大多未进行生态环境、社会影响等评估，缺乏科学研究与开发保护总体规划、规划实施监管等。　　4 国家海岛政策演进与浙江海岛政策实践创新空间　　4.1 国家有关无居民海岛开发利用政策演进　　1949-1970年末，受周边地缘政治影响，我国无居民海岛的开发重点一直以海防军事利用为主[25]，在浙江如舟山群岛的某些无居民海岛便成为海军基地等，该阶段无居民海岛处于“谁占有、谁开发、谁使用”的混乱状态。直到1986年10月14日国务院同意国家经委《关于进一步开发建设海岛的意见》（国办发〔1986〕82号）才将海岛经济建设、调查研究与规划等工作在部委层面形成第一个国家政策。随后在1988年、1999年、2003年、2008年、2010年由国家海洋局等部委出台了涉及无居民海岛的相关国家法规（表5）。表5表明中国中央政府对无居民海岛的开发与保护，已经形成四点基本共识：一是海岛事关国家主权，必须通过行政许可和有偿开发使用，且应以保护为主；二是海岛开发与保护必须遵循国防安全、周边海域一体化、省域统筹和可持续发展；三是海岛开发保护主要模式包括自然遗产保护与领海权益维护、公共服务设施设置、海洋生态旅游利用、岛屿工业与仓储利用、海洋渔业与渔民休憩利用等；四是省域无居民海岛开发应基于科学研究与规划实施，形成有序时空路径与特色。然而中央政府对无居民海岛的管理政策尚留下了许多供地方政府因地制宜创新的空间，如对于无居民海岛使用金、开发保护模式选择、省域海岛规划与单个海岛开发保护利用方案编制、审批体制与产权交易等。　　4.2浙江无居民海岛先行先试的创新空间　　浙江无居民海岛开发在历史时期或新中国成立后都曾是全国领先的省份，如建国初期在温州市200多名垦荒队员组成的“大陈岛温州青年志愿垦荒队”，来到大陈岛重建家园，并开发了周围羊歧岛、竹屿岛等[27]。1950-1960年代围绕国家海洋渔业任务率先进行海岛渔业资源管理工作[28]；2003年浙江省在全国率先完成省、市、县三级海洋功能区划和建立三级海洋行政管理、执法监察和监测预报体系；建立“陆海统筹、以海定陆”的海洋环保管理新机制；2004年11月11日浙江省第十届人大常委会第十四次会议批准了《宁波市无居民海岛管理条例》；2007年9月浙江省政府下发《关于进一步加强无居民海岛管理工作的通知》要求在沿海各市、县（市）无居民海岛的保护与利用规划制定、批准实施前，暂停无居民海岛开发利用项目的审批。2010年3月1日旦门山获得全国首本无居民海岛使用权证书；2011年11月4日象山海洋产权交易中心成立，在全国属于首创；2011年11月11日象山海洋产权交易中心完成第一笔交易“浙江宁波大羊屿岛进行公开拍卖”，这是我国启动首批无居民海岛开发使用以来首个被公开拍卖的海岛。　　综上所述，随着《浙江海洋经济发展示范区》实施和舟山群岛新区建设的进程，浙江省无居民海岛先行先试的政策创新，可以开拓：（1）探索以无居民岛屿为核心的海域使用权二级市场，推动浙江海岛、海域与海底矿产资源市场化配置机制；（2）探索当前海岛利用15种模式②之外的海岛综合开发保护模式，创造海岛增值空间以化解其投资风险；（3）探索无居民海岛生态环境、经济社会发展的综合监测与管理机制，创新浙江海岛管治体制。　　5 双重约束下的浙江无居民海岛开发保护战略　　浙江省无居民海岛受开发保护利用受海洋资源环境与开发现状低效、国家海洋管制及地方创新等的双重约束，解决路径在于寻求科学的无居民海岛综合开发保护机制，形成适宜性无居民海岛规划体系。　　5.1 科学立法完善浙江省无居民海岛综合开发保护法理准则　　法律是行动的指南和依据，加快浙江无居民海岛保护的立法工作，并制订配套的管理实施办法，可以使无居民海岛环境保护和管理工作事半功倍。首先应制定《海岛保护法》配套的省级行政法规，建立健全海洋资源法律制度，理顺海洋各行业主管部门与国家海洋管理部门间关系，协调相关法律间关系，改变管理职责交叉、条块分割以及权责不清的问题，以更好地保护开发无居民海岛。　　浙江省无居民海岛，既涉及中日争议区域，又事关大陆与台湾岛海洋权益，因此浙江省无居民海岛地方立法需要涵盖的主要内容是：（1）开发保护无居民海岛的基本原则——合理开发、有效保护，因岛制宜、分类引导，岛陆联动、岛群统筹，市场规范、社会参与，时空有序、重点推进；（2）开发保护无居民海岛的地方立法核心——明确政府权限、规范海岛管理，规划引导、规范各方行为，分级管理、区分措施，优化体制、重组海岛管理机构。 　　5.2 科学规划规范浙江省无居民海岛综合开发保护行动指南　　无居民海岛的开发与保护，是一项长期、复杂的系统工程，是从陆地向海洋延伸的一个新的工作。鉴于无居民海岛存在的生态环境破坏、开发利用体制机制不畅、投资风险过高等问题，开发保护一定要遵循科学的规划指引，严格实施海洋环境监测。　　根据海岛保护法规定，无居民海岛开发保护利用规划内容应涵盖指导思想、功能定位、保护对象、开发利用方向、保护措施等。对于浙江省无居民海岛规划而言，还须突出海岛开发现状与综合价值评估、明确海岛开发保护利用分类（严格保护类、保护利用类、适度利用类）及相应模式与管制措施。此外，对于部分无居民海岛的历史遗留问题和投资风险规避问题，可进行地方实践探索，修正浙江海岛使用金管理办法。　　5.3 宣传推广引导浙江省无居民海岛综合开发保护实践操作　　宣传海岛保护法和浙江省无居民海岛保护利用规划，引导投资者理性投资，鼓励各类法人组织有效参与浙江省无居民海岛开发利用，逐渐形成海岛开发保护BOT模式（build-operate-transfer）、自然保护区模式等，塑造浙江无居民海岛开发保护的品牌效应，这既可有效避免多头管理的现象，又使开发责任更为明确、连贯。　　6 结论与讨论　　通过系统梳理现有海岛开发保护典型模式、浙江无居民海岛开发利用现状与问题，辨析国家与浙江省对无居民海岛管理政策演进趋势，综合两者探索性提出浙江省无居民海岛开发保护体系，认为无居民海岛综合开发保护首要任务是科学立法，以建立健全海岛综合开发保护法理准则；其次是科学规划，以省、县（区）两级海岛开发保护利用规划规范海岛综合开发保护行动指南；最后是强化宣传推广，引导各类利用群体遵守法规、科学实践海岛综合开发保护规划，以促进浙江无居民海岛可持续发展。当然，本文构建的无居民海岛综合开发保护体系，尚待通过实践进行完善和修正，而这也正是浙江省海洋经济示范区规划实施的难点与重点之一，因此，持续、深入地探索浙江省无居民海岛综合开发保护体系既是国家海洋经济战略实施的迫切需求，又是完善我国海洋经济地理学和海洋管治的学科发展要求。　　*致谢：感谢宁波大学庄佩君教授、舟山市普陀区发展和改革局孙艳峰助理研究员分别在文献翻译、岛屿资料搜集方面给予的帮助。　　参考文献：　　[1] 张耀光. 中国海岛开发与保护：地理学视角[M]. 北京：海洋出版社，2012.　　[2] Lockhart D. 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They are important parts of a nation’s territory， significant for sea environment supervision and nation’s welfare. Exploitation suitability is a basic work and precondition of reasonable development and utilization for NInIs.After the promulgation and implementation of the "Island Protection Law"， island protection will get more attention. This paper analyses the conservation status and the effects of various forms of protection for the NInIs in Zhejiang Province. It shows utilization for NInIs in Zhejiang remains at a fairly low level. （1） The level of exploitation for NInIs closer to the mainland or big islands， like Zhoushan Island， for example， is relatively higher than small and distant islands. Islands far away from the continent and larger islands are only used for building lighthouse beacon and lighthouse or other relatively simple utilization. Most distant islands still maintain their original status. According to the survey， 300 NInIs are exploited at different levels in Zhoushan and Ningbo. It accounts for 11.37% of the total number （2639） of all NInIs. Currently， five marine protected areas have been established in Zhoushan and Ningbo； （2） NInIs may be used for bridges construction for land connecting， aquiculturing， sheltering from the wind， tourism， lighthouse or beacon， animal husbandry， forestry， and quarry mining； （3） Presently， the comprehensive exploitation and integrated protection （CEIP） of Zhejiang NInIs are facing higher risk than those of continental land. Governments， as the owner and manager of NInIs fail to pay enough attention to resources environment and nation’s marine rights and benefits concerning island development. Before their development， most NInIs do not get evaluation for affects on ecological and social environment， with insufficient scientific research and reasonable master plan for development and protection. The suggestions for NinIs’ sustainable development in Zhejiang include improving legislation of islands’ CEIP， regulating guidelines for islands’ CEIP ， and promoting islands’ CEIP’s practice.　　Key words： uninhabited island； Ningbo-Zhoushan； demonstration area for Zhejiang marine economy development； planning guidance