拆除"先照后证"改革中的"玻璃门"(PDFX页)

业务 究研　

拆除 “

先 照后 证 ”革改 中的 “璃玻 ”门

文　 江／省苏无锡工商市局 盛小 伟魏磊　

本 届

政府成 以来 立把， 简放政 、权化深 政　 审行批制 度 改革作为 促发展 的 重 “戏 头和”“ 行先

　并不符定合 市 经济场公 平争竞的法 则 不。 同的 　组织 形式 是只 明 表投 资者了 愿用意何种 方对 式业企

棋　” 。在整 行 政个 审 批制度 改革 总体的 架体框系　 ，中工 商 部 承门、实施担 的从 “先证后 照到” 先　 “照证 ”改革后是 其重中 要一的 环。从“ 先 证照后 ”　到 “ 先后照 证” 就，先是 赋予市主场 体格 资，而后 　申 相请 的经 营资关 格具有，逻 上 的合辑 理 性但。　是

， 先照后 证 “” 保留来 下的 “证 后”由 于准 标不 变 、程　序 简不，不成为 少一道道 玻璃 “门 ”， 导　 企致真业进正入 时，则轻退了回 去重，则破血头 ， 　

债 流务担 承责 ，任与企 业 际实 经营 力没有能 然 必　

联 系 的。 ２（ ）投资 人 的视 性 规定 。歧 如比： 娱场　

所 审乐部批 门规定股 东投 或资不人 有刑事得犯 罪　记 录。 种规这定更 是混 了投 资淆者尤其是股 东 与经

　营管层 的理 系。现关 公 司代企制业中， 股东交付 　

资后 出，际实上 公与司 就适 分离度 ，公 司了理　

治

结 中，构董事会经理、等对层公 司经活动营负责 ，　 股 并不 一东定 与经 参营动 活更为 重要 。的是 ，　刑事

罪接犯 受惩 戒后 重新 走社向会 就，公 是 民公　，

碍 阻了创业投资 。 拆 除不玻 门璃 就，能停只留 在“愿

景　 而非”现上 实 。

　民有就业 创

业 的自 由 与 权，利限 他们创 业 ，不　

制符 合宪 规法定和 的党政 策。 ３ ）（最低 注册资 限本 　制。 相当 的多 可许部 门仍然， 注册把资本 作为许 　可证发放 的 要重指 标 或设，最定低注册本资定 ，规　 或 提需交 资验报告， 仍然把注 册 本等 同资 于业　 企资 产和 用担保信 国务，院 注 资册改革本的 效 果因　 此 打了 很大 扣折。 玻“璃门”变 成 了 “簧 门”弹， 　 申人 请刚刚脚挤把进去，又 被弹 了去出。 　 ３ ． 证” 、““照”功能定 位模 。“ 照 ”是确立糊

了 申请　人的主体 资格和 无需获得 定许特可 的 经营 　

“

玻璃门 ＂面观　面１

新．制 度设 计本 身 的 始“ 未料及 。”目前 ，　

“证” 从照 前到 照 ，后 是一仅 种移位 标， 、准　条

件

程序、 没，变 请 的申难 度 旧，原依本 希 就获　望得

主体 资格后更 为便 利地 取许 得可 经资营 格的希　 望落 ， 空呈现出 “ 门大敞 ，开二

门是璃 门”玻的“ 　 进欲 不、欲 罢不能忍 ” 的状 态，个 中有 操层作 的　

面原

，但因更 是制 度设多计 时少 缺前超 量 、同考　步推

进 。

资格 　 ；“证 是”确 立 体主 经需 定特 许 可 经的 资　营 格主 体。格 资确 立后， 是否营许 可项 经有目 种　几可能 ： 一是 获得许可后开 展 经 营；二是 暂时不 符　 合 条 ，暂件 不 经营 三；经是营 需无可 的经 营许项

　目 四；是获得 可 许证后 不经也 营 ； 五是未经许 　 从事可 营活 经动 。显然的 ，有最后只一种 需才许　要

． ２制旧度的歧视 政 得到策 显凸。“先 后证 照 　 改 ”革 ，后商 部工 门 只按需 法律 、照行政法 和规 国　

务 院决定 规 定主的 体设立 的条 件 ，进 行 审查 并　发放

照 ，执不再 要需 握掌 相关许 可 部 门发 放 许 可

证　的资格 条 件。因 此 原 ，先 许的 部 可门 先审 查 　 ，工商部 门后 登记模 下式的一 些歧 性视政 反策 而 凸

显 　 （ １：）组织 形式的歧视 性规 定 。比如 ： 第 一批　

部 门可 立开即展 监活 动管并，通 关报 联 部 ；门对　 第二 第三种 情、况 ，不并必 导然 办致理 许 可。 证　也就是 说， 管 的监标志是从 事须 经可许 经的营 活　

照 后先证改 革 清单 中 出的 国留学中 介项目，许 可 　 部就规 定门 了须必 要独 法立 人资 要求 格。就这 意　

味着申 领了 个 体工 户商业 执营照和个 人 独资企业

　动，而

不是 获得许 可 。证而当 前， 、 各 地 后先出台

　的一了系 列续后 管措施监 ，约 而 同强调 “ 不无缝 　接 ” 的思路对 ，“把 照”和 “证 ” 了必做 的然 系，联 　强化 了 “依 管理 证”理念 ，的没 有 向 “行为管监 ”　

业营执 照 的请申 无 法获人得 该 可证许 。这而种规 　

ｌ

ｉ 　舔

瑚　

业 硝 务究　

转变

， 也就不 了免会 现监管 出 “ 的盲” 。 区　４ ．

监责任管的设 置不适 应革 改的需要 。 网以　吧 监管职 责例为： 先照 后改证革 已 经确 明了工商 　发先执 ，照 目但无前照网吧 的 缔取 责仍在职 工商，　

合取格证 有的 １ １ 件 领，率 证１５ ． ７％。 而 “垃清运圾” 　

办

证 过率 通为零 再。 以娱乐行 为例业 ，先原 是消 防、环　 保、化文 、卫 四个生 部门 前置 审批 ，现在　 文化部

门的 《娱乐 业行 经许营可 》证 卫 生、 部门的　

造成

了两 情况 种：一是 对于 已领 业 执照营 办 未　

理可 证开 许经展营 活动 的， 拟设定 发照机 关强由 制 变　 的制更 度置 设但 没有不法 层律面 的 依，据更违　 反 行了政许可法中 “依

申请” 变更 注销 的原则 或 　 ；二是工 商 发照，了许 但可部 门认 不为符合 许 可证　 发放 条 件而 发证 ，不要求 工部商 门缔 ，不取仅加

　

《共公 所场卫生 许可 证改为》后 置消防，、 环保

仍保　留 置 。前 按但照 办 程申序， 启动要 文 化审批　

，后 才能进 消入 、防环 审保 ，批 导这致 前了 后　 置互为条置件 造，成质上的实照后先证法落实无 。“ 玻　

璃 ” 门 进了，又 进入 部 了门审批 间之的 “ 旋 转”门， 　

被来 推推，转去头得晕胀脑，从也无无落法实。 　

３． 对 改 预革期 不的乐 观推进。 “先照后 证 ” 　革改 ， 一项是 要 的重事商登记 改革举 措 ， 的是目　为 了放释改红革利 ，推 进“大众创 业” 。实在 践， 中

　

一 了取缔难度大， 更严为 的是重有违 信保赖护原 则， 　 损 害了众公对 工商 门部发照 的信赖已。 因此， 在

网 　吧量数控制 没有 正真放 弃前 工商， 关机宁 观愿　望 也， 不、不 愿发 敢放 网吧营业 执 ，照以致 “先　 后证照 成” 为 水“ 中 ”月 、“镜 中 花 ”，这而切一都　 源 自于为 避免 了“ 自找烦麻” 。　

些手

握批 审重权的行政 门部 将置 改后置前作为　

以退为进的

策选略 择， 以 后证“” 形的取得式“ 　

合

法份 身”，将 先“证照 ”后作 为种保 一并留续继　

加以批审“ 的书 背”行 为， 大极地弭消了 革 改的效成 。

　

璃玻门的影 响　１

． “丽 美误 导的” 伤挫 积极性 。 务国院 先 　后

使

申请 人 得 “便利进 入” 的 标无 目实法现， 请　 人或申 望观、 或豫犹 、转 或向或、放 弃对 改革， 的

　期预很不观乐。 　

布 发 ３批了 ｌ ５２项 前置 后改项 目置保， 留了３ ４　 项置前 审批，社 各界 形会 了成低降 门 、鼓励创 槛业　的 共识 但 由于。许可证 的颁 发 条件没 有 变 ，化 申

　请 “人 看可 以进 去着，实际 进去 ；不 破头血 流　进

玻璃

门 啥有为

　 璃玻门 并是 不改革的 产 ，只物是革改 他们使

更为　凸 显。其在存的理 由恰， 也恰就是 革改下一　

去了

，却发现代价 太、无大法存续” ，创 热业受情　

严 到打重 击 。以《 承装 （修 、 试） 电力 施设 许可　

步对象的与内容 　：１ ．许可 的证发在 很大放 度保程留 了权 力赐恩　的特

。在点计划 济体 经制下， 许可部 门通过许 可　

证》 为例 ，该

许可 共分证五 级其 ，中申条请 最件　宽松

《 五的级承 试类 承装 力 电设施许可 证》要　仍求市 主体 满 足场注 资册本不低 于 ４ ００ 万净、 产资　 ４ 在８０万元

以上、 有具少不 于１ 人 的０技及经济　 专业 术员人 、 技术 责负 人备相具 工应 作历 经专业　和技术任 职 格资 １等３个条件 试，想 ，如一果家新　办企 业， 怎要样能满足才此如取领许可证 条件 的？呢 ２ ． “　似 无 有 还 ”的 审批 影响 准 入。２０ １ 年　 １ ２月，４江苏 省 对曾 １ｌ ９１ 家“ 先照” 需 领 取 后　

证“ ， 以可对这 个行 业资的源配 、发展规置 划掌握 　

主导权 ， 力异 权成化 可交以 易的商 品。 向市在　 经济转场 变过程 中 ，多许 很部门推可 改进不彻底革 ，　不 自觉 还保地留 这 方式 与种思 维惯习，对 “ 许可 　

证

”要 么废欲还 ，要么留 无还 似， 有自然成形 了

一　

道道 的 “玻璃 门” 。 ２ ．　 事 商 登记 改 革 对 不部同 门的触 动是 不 　

同

”征 １的 ２２ ６件的本进样 行调查分析 了在，１ 个 月　内 利 申办并 领取顺许 可证 仅 的 ５４９件 ，总占 的数

３ 　 ７． ％。４多 达７６ ７ 件、占６ ２． ％ ６的后 置可 ，许于由　

的。长 以期 来的 先“证后照 ” 使营业执 上 照带　

的功 能越附来越 多， 甚至背离 了营业 执 照主 体的设 　立 本的含来义 。很部 多门 “搭便车 ”，通过 与营　

业种种原 未因能 办成。其 中涉及 “ 食 品生产 许可 ８ ”８ 件　， 已经领 取许可 证仅 的 ４１ ，领 证率 １ ５ ．件 ９ ％ 　；涉 “及 物防动条件 疫合证格 ”有 的 ０７件 ， 已经 　

执领照挂钩 的式方让 工 商部门 把 ，关 成形 了很 多固　化 管的理理念 管和 方式 理工。部商 率 门先革改 ， 　很多部 门 一时 适不 、慢适 应 ，等应待 观望甚，至　

融

　 蠹 ． 　 蕉垂

　

务 业研 　究

进行利 博弈 ，还是 益按照“ 搭便 车 的方” 式 展开　 工 ，作原先顺 畅 “ 路的”也就 变成了 不走通 的“门 ”。

　 ． ３各自为 的 战管监 惯 习不易 改 。变 先 “ 后　 证 ”改革提照出 了“宽 进 严 ”的思管 ，路线 条 监　管 必须 要综合监管向变 。转部各门 间 的监管壁之 垒 ，

　

盾凸显 。此因 ，务之当 是急要 随“ 先照 ”步同 降

　 低“ 证后”门 槛。 对适不 、应不 合符公 公平正原 则 　的限制规性定 ，要 照商 按事登 改革记确 的定原　则 修订， 许证 发放 可标准、 序程 等规 定，最以　

大度地程 进和促 护维 “先照” 的效有 性 ； 要设重　监

管措举 ，点修重订无 照 营经查处 缔取法办， 依　 许从可监 证管走向确 立 为行 管 的监原则，凸显 业行

　

尤其是 “ 证发 就监是 ” 、“ 发证后管监管 才” 、“发 证

　后不监 ”管、“ 不发证不也监管 等种种”维方式和思

　行 模为式通过，设 定 “高 槛门” 、 量控制数等 式方 　 来低监管降度难， 便方自 监管身 、推卸自身 监管责　任 等种种现 象然就自形成 了道一道的 玻璃 门“ 。 　

”管 部 门主覆全 、盖疏无 漏的监管职责 。（ ２ ）继 续 　

“以取 消为” 主 清许理 证可。公 民、人法或 者　 他组其 能够 自织决主 定的 市场、 竞机制 争够有 能效

调　节的 、行 业织组 或者中介构机能 够 自律理管 、的　

玻璃 门怎么拆

１　． 通过 “ 顶 设层 ” 计的统 兼 筹顾，从 根子 上

　 决解。只有 控 制 和减少 行了政许 事项 ，才可能有 　 效减 少从先 的原“ 铁 门”演 成 变 玻“璃门 ” 。我　而们 道知设，置政行可 属许中 事权 央故，上从往下， 　

行政

关机用采 后 监督等事其他 行 管政方理 能够　式解决 的，政不府 坚但 决得 发证不，更 应 点重取消 　方政地府 设 置的非行政 许事项可、具有行 许可政　性 质的强制案各 数量、 管理 、 项目 论等证 实， 现 政　“府

退 出” 。 要明确“ 证”的设置发和 放能是 基于只 公　共利益 考的 量， 紧紧即集 在中保 “ 国家安全证 　”

不

但 乎合 逻辑也，更 取得实易 。坚效持控 增制量　 与

减削 量 并重 存在，确 国保 安家全和人 生民命财　

和

“人 民 命 财产 生全安 ”个两 原上则 以，有减效　 作为 “ 少璃玻 ”主体构门成许可的证数量。的 ３ ）（　

要努力做 好信 平用 台建设。 拆除 “ 玻璃门”还 　 有须一个 反向 的思 ，即通 过路变 监改方管 式、 别特　

产安全

的前 下提设， 必置需的、少 量的政行许可， 　

并以此 为 标 准大 ， 削减 幅已 有的 政行许 可。 坚　持

社

共会治， 以效 有 部 的门协 同、各尽 其、政责府

　治理 的方 ，厘清 式权 的边 界力职 、能 的界 ，边以 　政 、市场府、 会社作用 的法 合合理发挥 与 平衡， 　

是管监切的点来实入，现在 当前市场 准 “ 入进 宽” 的　 情下 ，严 管的况 择必 选要努 须力现 由实 照监证 　 管信向用 束转约变 建，立信息共 享平台，破 各除 　部 监门管息各信体系 成 封、 闭使用、 互不 流交、 “老　 死 不相往 来

的壁”垒 以采，集 、完 善披、 露信 　息

上企加业 自治的 自 ，律现动实态 的社 会共治来 替　 代 静 的态许 可 管模 式理 所。 有这 ，不但些需 要 通

过　 “ 层顶 计 设”来加 宏观以把 控、 微 观导 向 ；更

的　 方式，引导社会 各 界 运信用信用息 企对业进 行