基层司法所建设规范化之路探索

司法所是政法机关维护治安、服务群众的基层单位，担负着普法依法治理、人民调解、安置帮教、社区矫正、法律服务等职能。在维护社会稳定、构建和谐社会方面发挥着重要的作用。司法所是司法行政机关最基层的组织机构，是县（区、市）司法局在乡镇（街道）的派出机构，是直接为基层人民群众服务,直接面向基层、面向群众的窗口和服务平台。在推动基层民主与法制、维护公平正义、化解矛盾纠纷、实现社会和谐的过程中，发挥着基础性、预防性和超前性的作用。随着基层司法所规范化建设在构建和谐社会进程中的不断深入，司法所的社会价值也日益彰显。本文就基层司法所规范化建设中存在的问题和困难谈一点粗浅的看法。

一、基层司法所的机构性质和规范化建设的意义

1、基层司法所按照国家司法部《关于加强司法所建设的意见》（司法通［1996］081号）和《司法部关于加强司法所业务规范化建设的意见》（司发［1998］017号）明确为市、县司法行政机关的派出机构，基层司法所的职能系市县司法行政机关职能的延伸，司法所干部属于国家公务员序列，加强司法所建设有利于促进政府提高依法行政的能力，推动基层民主法治建设的进程。近年来，党政领导的法律意识和法制观念虽然不断提高，但实际工作当中对许多法律方面的具体问题并不十分熟悉，如果有一个精通法律的司法所作为助手，在一些重大决策和涉法问题上由司法所帮助把关，就可使领导如虎添翼，从而提高地方政府依法决策、依法行政的水平，进而协助基层政府依法管理经济，为经济发展保驾护航。

二、当前司法所建设中存在的主要问题及其干部队伍的现状

当前基层司法所规范化建设得到党和政府的高度重视，取得新的成绩，我县为例十个中心所都有自己的独立办公用房，两到三人。司法行政的基层基础工作正日益受到党中央﹑国务院的高度重视，基层司法所在规范化建设方面虽然取得了可喜的成绩，但也要看到，基层司法所的发展是曲折的。当前司法所建设中存在的主要问题有：

1、是基层司法所的管理体制尚无法可依,导致全国各地司法所建设发展很不平衡,其性质、地位和管理体制不尽相同。一是有的司法所作为县(区)司法局的派出机构,担负着乡镇人民政府的司法行政管理职能,在县(区)司法局和乡镇人民政府的领导下进行工作,实行以县(区)司法局管理为主,乡镇人民政府管理为辅的体制,但仍然存在着“双重身份”下的双重管理模式；有的实行由县(区)司法局与乡镇人民政府双重管理,以乡镇人民政府管理为主的体制,往往使司法所处于两难的境地,其日常工作受制于当地政府的安排,不能全面履行司法行政职能。

2、保障措施不符合形势发展需要。我县司法所自开展规范化创建以来，受到了各级党委、政府的高度重视，在软硬件建设上取得了明显的实效，但是10个派驻司法所尚在起步阶段，面临着诸多困难。司法所目前大都没有配备车辆也没有交通费用补贴，联系基层、上门调解主要依靠班车和步行。与公安派出所、人民法庭相比，在办公设施、职务晋升、福利待遇及办公经费等方面都有很大差距。司法所办公经费问题一直没有得到解决。购买办公用品、用具，正常业务开展所需的材料费、燃油费、水电费、各类制度、网络图板、宣传图板等开支，一般均由基层司法所干部垫付，这个问题一直影响着司法效能的发挥，困扰着司法所能否持续、稳定、深入、高效地开展基层司法行政工作。

如果以法律服务弥补司法所经费的不足，也不足取。因为这样必然涉及司法所人员兼职从事法律服务工作，这样容易影响法律服务业务和司法行政工作的深入开展，影响司法所对法律服务所的指导、管理、监督、阻碍法律服务所依法自主执业，且我县各个法律服务所业务开展不均衡，有的乡镇甚至于没有法律服务经费收入，用法律服务经费填补司法所办公经费只是权宜之计，不是长久之策。就我县而言，司法所和法律服务所基本上是两块牌子，表面上看，司法所干警开展法律服务业务可以弥补司法所办公经费无法落实的问题，又可以为乡镇经济发展和社会稳定提供法律服务保障，实际上这种做法有弊端，不利于司法所对法律服务所的业务指导、管理和监督，也不利于司法所和法律服务所业务的深入开展．司法所干警从事法律服务工作或司法所长兼职法律服务所主任，往往使司法所对法律服务所的指导、管理、监督流于形式，因为自己对自己的指导、管理和监督一般难以实现．带有长期性、持久性工作性质的人民调解、两劳帮教、法制宣传、依法治理等司法行政工作量大、任务繁重．如果司法所专注于法律服务业务，全面深入地开展司法行政工作只能是一句空话，也容易造成自己对自己指导、管理、监督放任，从而酿成不良的法律后果．

三、对策与建议

1、依法确定司法所的建制和职能．基层司法所作为县、市（区）行政机关的派出机构，只依据司法部的规范性文件来确定基层司法所的建制和职能是远远不够的，应通过国家立法来依法赋予乡镇司法所的地位、性质及职责权限，才有利于基层司法所的规范化建设，也才更有利于规范其依法行政行为，促进基层司法所职能作用的有效发挥．

2、努力提高基层司法所干警的基本素质，逐步建立基本素质教育培训制度 干好任何工作，人的因素是第一位的，所以队伍建设是永恒的主题．从司法所的队伍建设的实践来看，搞好队伍建设，关键是把素质能力建设贯穿队伍建设的全过程，努力提高干部的综合素质和业务能力．认真贯彻司法行政队伍教育培训工作，培养一支有理想、有政治素质、有法律素养和文化底蕴的全面发展的高素质人才队伍，将基层司法所干警建设成一支高素质的终身学习型队伍．

笔者认为对我县司法所干警基本素质教育培训应采取多层次、多渠道、统一规划、分级负责、宁精芜杂的原则，鼓励自觉学习和上级组织学习相结合的方式，逐步建立健全以基本素质教育为中心的教育培训制度，为迎接未来司法行政工作的挑战，我县对司法干部的教育培训要有针对性，可以采取短期培训长期培训相结合、书面知识培训和系统知识培训相结合、司法机关内部培训和院校培训相结合、全员短训和长期轮训相结合的培训体制.根据培训目标和要求,培训费用采取自理、县司法局报销、乡镇分担等形式筹集,要绐终贯彻终身教育、终身学习的理念,鼓励基层司法所干警自觉参加各种形式的国民法律本科教育.应将学习培训与岗位职责和考核罚等制度结合起来,充分调动广大司法所工作人员的学习积极性,注重培训实效。要建立健全“严把入口、畅通出口，管理严格、充满生机”的人员管理机制，要建立健全有效的考核机制。基层司法所要结合实际，研究制定适合本单位的政治和业务学习制度、例会制度、岗位目标责任制度，以及业务公开公示制度等，确保各项工作规范有序。尽快造就一支适应形势需要的高素质的基层司法行政队伍，同时逐年招考一定数额的法律专业公务员充实司法所，加强基层司法所人员提拔交流工作，建立司法所长岗位交流机制。参照其他省、市、自治区的做法，尽快解决社区矫正队伍着装问题。.

3、从基层司法工作的客观实际出发，求真务实，认真落实和解决司法所行政管理体制不顺的现状，增加编制、添列人员、落实办公经费《司法部关于创建规范化司法所工作的意见》明确了司法所应当履行九大职能．这九个方面的工作任务繁重，需要常抓不懈，因此必须根据司法所机构独立、编制单列、职能强化、管理规范的要求，把基层司法行政工作作为强化社会治安综合治理、维护社会政治稳定的重要内容和手段，摆上重要位置，列入重要议事日程．要加强指导和督促检查，保障广大司法所和司法所干警能够依法、全面履行各项职责

从发展方向看，司法所应当向科学的分工协作方式发展，才能进一步提高工作交通和效率，这也是时代的要求。笔者认为，司法所内部管理应当采用任务分解、包片包干。司法所所长亲自全面“齐抓”，压力大，难免力不从心，同时也会忽视一些更重要的高层次决策作用，影响司法所工作的健康、有序发展。因而，必须配备一名分管副所长，把正所长从劳力型活动解放出来,走向智力型活动,承担更为重要的工作任务,并根据本乡镇区域特点,实行分片包干.从现实基层司法所工作量出发,要进一步关心支持乡镇司法所和司法所干警队伍建设,特别要注意充实和加强一线和基层的力量,加强司法所机构建设,配齐配强司法所干警,不断提高队伍素质.大所应当将单列行政编制增加至5名为宜,小所应增加至3名为宜,促进司法所人力资源合理配置.才能规范地\独立地接受上级司法行政机关的内部考核.突破基层司法工作的“瓶颈”求发展,实现司法所的“高质量运行”.

司法所的办公经费如何解决哪?笔者认为,各级司法行政机关要根据中央6号文件关于政法部门所需经费,一律由国家和地方财政支付的精神,积极主动地向当地政府和财政部门真实、全面地反映本部门的情况,将各项必须经费全部列入年度预算,全额保障.要采取有效措施,逐步改善各级司法行政机关及其司法所的交通工具、通讯设施、切实保障普法宣传、依法治理、社会矛盾纠纷排查、安置帮教等项工作所需经费，目前,只有上级司法机关与县政府协调,每年从县财政争取给每所两万元的办公经费,司法所与乡镇协调,每年从乡镇争行一万元的办公经费,以弥补避开法所无办公经费,司法所与乡镇协调,每年从乡镇争得一万元的办公经费,经弥补司法所无办公经费的尴尬.

上级司法行政机关应通过协调组织、人事、财政等相关部门的支持和配合,争取政策,努力提高司法所干警的政治待遇和福利待遇,不断改善乡镇司法所的硬件设施,切实稳定和发展司法所干警队伍,解除其后顾之忧,充分调动其工作积极性,使广大的司法所干警在协调处理各类社会矛盾,维护社会稳定,促进当地经济发展,构建和谐社会的基础性工作中,充分发挥职能作用,真正做到依法行政、服务人民调解工作新飞跃,更好地发挥“第一道防线”作用.人民调解应紧紧围绕“调防结合,以防为主”的方针,建立健全社会利益协调机制,引导群众以理性合法的形式表达利益要求,自觉维护安定团结.

4、加强业务建设，发挥职能作用。基层司法所建设，业务工作是根本，只有认真抓好业务工作，充分发挥职能作用，才能得到党委政府的重视和支持，才能为基层司法行政工作的发展开辟更加广阔的前景。基层司法所要一手抓队伍建设，一手抓业务工作，大力拓展工作领域，努力把基层司法行政工作提高到一个新水平，确保各项工作任务的顺利完成。把司法行政工作与党委、政府的中心工作紧密结合起来，充分发挥职能优势，以实实在在的工作成果赢得党委、政府和老百姓的信赖。突出抓好法制宣传教育和普法依法治理，增强宣教

效果，努力提高广大基层干部依法行政和广大人民群众学法、懂法、护法的意识和能力；积极参与法律六进、“民主法治村”等普法依法治理活动，积极营造健康和谐的社会环境；全面加强人民调解工作，及时排查和化解各类矛盾纠纷，尽量把工作做在前头，把矛盾消灭在萌芽状态；积极参与社会治安综合治理和基层平安创建活动，充分发挥参谋助手作用和示范引导作用。

5、立足社会实际，改革基层法律服务所。我县司法所与法律服务所是“两块牌子、一套人马”。近年来，由于种种原因，我县各乡镇法律服务的业务工作开展存在良莠不齐的现象。从服务我县大局出发，应改革法律服务所制度，进一步规范、完善法律服务业务。一是创新法律服务所体制，由于法律服务所的性质是“不定编制、不定级别、自收自支、自负盈亏、自我发展、独立执业、独立承担民事责任”的事业法人单位。基于以上原因，笔者认为，法律服务所主任应由县司法局聘任或从基层优秀的法律工作者中考核任用，执业人员由法律服务所面向社会择优聘用。进一步对法律服务所进行整改，条件成熟后进行脱钩改制为自我发展、自我管理的事业法人管理模式。为提高司法行政效能和效率，防止司法所对法律服务监督不力造成不良后果，应杜绝司法所长兼职法律服务所主任，逐步克服司法所干警兼职法律工作者的现象。在法律服务所的布局上，原则上实行一个乡镇设立一个所，但对业务开展不好的所，年终考核无法注册时，可以考虑人员的重组或裁撤，兼并到其他乡镇的法律服务所。同时对法律工作也就实行严格的管理、考核和业务培训。确保司法所对法律服务所的指导、管理、监督发挥实效，全面提高法律工作的素质，努力树立基层法律工作者的形象。

综上，司法所规范化建设的兴衰成败需要建立起一支高素质的基层司法所干警队伍。但影响司法所规范化建设的管理体制不顺、没有办公经费、等问题得不到彻底解决，基层司法所干警势必很难依法深入履行工作职责，更难以全面完成司法行政工作任务。当前，队伍建设、是司法行政工作跨越是发展关键。司法所规范化建设任重道远，不仅要克服制约司法所发展的外部环境，更要全面提高司法所干警、人民调解员和普法宣传员的整体素质。始终确保司法所干警的综合素质的提高走在工作前，走在时代前。笔者相信，随着我国民主与法制建设的不断深化，司法行政职能将不断拓展，承担着更加繁重的工作任务。作为面向社会，面向基层，面向群众的乡镇司法所，通过广大司法所干警的不懈努力，将为依法治国、建设社会主义法治国家做出应有的贡献。

参考文献：

⑴、最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见 ⑵、吴爱英部长关于司法行政机关为构建社会主义和谐社会提供强有力的法律保障的讲话

⑶、吴爱英同志在全国司法所建设工作座谈会上的讲话，2005年5月14日 ⑷、司法部基层工作指导司编：[司法行政基层工作手册]

⑸、司法部关于印发《基层法律服务机构脱钩改制工作座谈会以及要》的通知，司法通[2001]069号

⑹、国务院常务会议审议并原则通过的《中西部地区基层派出所、乡镇司法所、人民法庭建设规划》