探索符合中国国情的新型城镇化道路

来源：中国经济新闻网-中国经济时报社  日期：2014年03月26日 作者：赵海娟

——《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》报告诞生记

在“中国：推进高效、包容、可持续的城镇化”国际研讨会上，与会专家答记者问。 石岩 摄

本报记者 赵海娟

从2012年的初冬到2014年的初春，历经一年多的时间，一份凝聚着国务院发展研究中心和世界银行两大机构、100余位专家、学者心血的研究报告——《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》（下称“报告”）终于掀开扉页。3月25日，以该报告为主题的国际研讨会在北京召开，与会者对报告给予了高度评价。

50多万字的报告，分为1个主报告和7个专题报告，全面系统地阐述和分析了中国城镇化取得的成就与面临的挑战，并对城镇化进程中迫切需要的改革提出了具有可操作性的政策建议，提出中国要推进高效、包容、可持续的城镇化，同时描述了在改革情境下2030年的城镇化格局。

缘起：2012年的一次会面

国务院发展研究中心与世界银行此次合作研究中国的城镇化问题，始于2012年初冬的一次会面。2012年11月底，时任国务院副总理的李克强与首次访华的世界银行行长金墉在北京会面，就深化中国与世行合作等交换了意见。

李克强表示，13亿人的现代化和近10亿人的城镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，不仅造福中国人民，对世界也是贡献。中方愿与世行就城镇化开展联合研究，吸收大学、研究机构一起参与，做成双方合作的“旗舰”项目。

金墉十分赞同李克强的提议。几天后，世行在北京召开新闻发布会，金墉表示，世界银行将与中国政府有关部门就城镇化开展一项新的重要研究。

2013年1月份，在财政部的协调下，国务院发展研究中心与世界银行关于中国城镇化问题的合作研究正式启动。

本次课题的中方负责人之一、国务院发展研究中心副主任韩俊回忆起当时的情况仍记忆犹新。他说，对于这次合作研究，不论是中方还是世行，都高度重视。双方分别成立了指导委员会，国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长英卓华亲自挂帅，为该研究项目的总负责人。中方指导委员会成员还包括财政部部长楼继伟，财政部副部长王保安、史耀斌，原财政部部长谢旭人，原财政部部长助理郑晓松。国务院发展研究中心专门成立了有史以来最强的课题组，两位副主任刘世锦、韩俊作为中方执行负责人，与世界银行中国局局长KlausRohland（罗兰德）、东亚和太平洋地区首席经济学家BertHofman（霍夫曼）一起，领导联合课题组开展研究。

实际上，国务院发展研究中心与世界银行在相互沟通与合作方面早有基础，并积累了一定经验。2012年，双方曾联合编著《2030年的中国》报告，该报告取得了很大成功，在全世界的中等收入国家中引起了极大兴趣。

磨合：取长补短，集思广益

据中国经济时报记者了解，参与此次课题研究的100余位成员来自30多个国家，不仅存在语言障碍，还存在思维方式上的差异，无疑给合作研究带来了挑战。

但纵观整个研究过程，这些障碍并未成为研究工作中的“绊脚石”，反而在一定程度上促进了合作研究的深入和全面。

为何会产生相反的效果呢？本次课题的另一个中方负责人刘世锦对中国经济时报记者表示，这次开展中国城镇化研究的一个重要前提和基础就是联合研究团队之间因为之前的合作而建立的友谊和信任，即发挥双方优点、包容双方特点、取长补短、协调共赢的工作机制。这样的机制对我们合作的可持续性至关重要。

项目中方协调人、国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志告诉本报记者，这种“中西合璧”的合作研究，有利于课题组找到一条既符合一般规律又符合中国国情的城镇化道路，而这也是此次合作的最大意义。

“中国重大问题的研究，尤其是重大战略性问题，如果能够整合国际资源，有利于做出更高质量的报告。”国务院发展研究中心农村部副部长刘守英对本报记者说，中方专家的优势是对国内问题看得比较清楚，而国际机构的专家视野更开阔、有理论工具、分析更理性。

此外，侯永志表示，在研究方法和研究思维上，中方专家和世行专家确实存在差异性。中方专家更注重宏观，世行专家更注重具体。比如在城市规划这方面，中方专家更注重规划的原则、规划的法律等，而世行专家更关心城市怎样划块。

“他们能够看到我们看不到的东西，弥补我们的缺点。”侯永志认为，通过研究方法和研究思维上的不断磨合，会达到优势互补的效果，从而能够使研究成果既有宏观上的战略考虑，又不缺乏具体操作的细节。

这种磨合还体现在对研究报告基本框架、初稿不计其数的修改以及若干讨论会上的激烈交锋。

据“绿色城镇化”专题报告中方第二协调人陈健鹏介绍，该项目课题组织形式合理、严密。每个专题都由国务院发展研究中心和世行双方各指定一名专家进行协调。各专题下又细分为若干议题。比如“绿色城镇化”专题又细分为空气污染、水污染、工业节能、固体废弃物、绿色建筑、交通、规划等若干议题，而每一个议题双方都有1到3位专家共同参与。双方会通过邮件沟通，同时不定期会面讨论，在每个议题的讨论中，还会根据需要邀请国内知名专家参与讨论。

陈健鹏对本报记者表示，双方在合作研究过程中都很求真务实。“我们会在一些问题上有激励的争论、观点的碰撞，有时一次、两次不能达成共识，就多次讨论，最终的结果就是双方对某一问题的理解和认识都更加清晰。”陈健鹏说。

“这次合作研究给我留下最深印象的就是我们与项目的中方参与者之间这种非常公开和坦诚的对话方式。”世界银行中国局城市—农村综合处部门主任、首席城市专家彭勃告诉中国经济时报记者，在合作研究的过程中，双方进行了很坦诚的交谈和讨论，并没隐藏任何想法，而且也没有纠缠于一些政治方面的措辞，我们双方有非常牢固的、互信的基础。这或许得益于双方在《2030年的中国》报告的合作基础。

“当然，在讨论当中我们也有不同的意见，但都可以直接提出来。正是因为这样，双方合作非常愉快，使我们能够为中国政府提出很好也很平衡的一些政策建议。”彭勃说。

再讨论、再研究、再修改……在这反反复复的磨合中，双方共识度越来越高，研究报告也不断完善。

“绿色城镇化”专题报告中方第一协调人王金照给中国经济时报记者讲了一件事：他要为3月25日的报告研讨会准备一个PPT，同在此专题的世行专家怕他忙不过来，就准备了一份，但王金照也做好了一份。后来，他俩对照了一下，发现这两份PPT虽然是不同语言，但思路几乎一样。

“这说明通过一年左右的沟通、磨合，我们在绿色城镇化这一专题上已经达成了共识，对一些问题的认识更加深刻和清晰。”王金照说。

“课题组的人有不同文化背景，讲不同的语言，有不同的教育背景，大家坐在一起能够共同工作，能够达成很好的谅解，这是一种人与人之间和谐的合作关系，我觉得这种关系非常宝贵。”世界银行中国局局长罗兰德对中国经济时报记者说。

此外，在合作研究的过程中，课题组并非“闭门造车”，而是集思广益。通过座谈会以及地方实地调研，课题组充分吸收各方智慧。据韩俊介绍，课题组吸收了中外双方111名专家作为核心成员，有82位专家为该研究提供了背景分析和技术支持报告，先后有47位知名专家对报告的写作提供了咨询意见。中国国家发改委、教育部、公安部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、卫生和计划生育委员会等多个国家部委对研究报告的修改提出了书面意见。3月25日的研讨会后，课题组还将根据与会部门和专家的意见进一步完善报告。4月11日，在华盛顿世行春季年会召开期间，还将召开这项研究成果的发布会。

此外，这项研究还得到上海、天津、重庆、广东、浙江、陕西、湖北等14个省市发展研究中心提供的具体案例支持。课题组成员还奔赴辽宁、河南、四川等省市实地调研、考察，收集了大量一手资料。

通过双方的不断磨合、取长补短以及课题组的集思广益，为这项研究最终能够获得高质量的成果打下了坚实的基础。

成果：推进高效、包容、可持续的城镇化

尽管这一合作研究项目已得到双方机构的大力支持，但在项目实施的过程中面临的挑战依然巨大。

这是一项庞大而艰巨的工程。城镇化是一个大课题，涉及到经济社会发展的众多领域；城镇化又是一个老题目，大家都在谈，研究文献不计其数。

“课题组如何在这样的基础上有所超越是一个很大的挑战。我们当时的压力都很大。”刘世锦对中国经济时报记者说。

不过，经过一年多的不懈努力，课题组寻找到一条符合中国国情和一般规律的城镇化道路，即推进高效、包容、可持续的城镇化。据本报记者了解，这种提法目前在国内还未有过，由该报告首次提出。

“高效、包容、可持续”三个关键词贯穿于整个报告，是课题组的核心研究成果。

——高效的城镇化最优地使用中国的生产资源，包括人口、土地和资本。在同样的劳动投入、土地利用和资本积累条件下，高效率或高生产率可以实现更快地增长，增加中国人民的福利。改革将通过消除阻碍中国生产资源优化配置的因素来提高效率。

——包容的城镇化为人们提供分享城镇化成果的均等机会，即在生产力最高的地方获得就业机会，积累财富和储蓄，以及在全国范围获得同质的公共服务。应通过改革促进农业转移人口融入城市，为他们提供与城市居民同等的社会服务，确保农村地区获得同质、同量的公共服务，促进包容性。

——可持续的城镇化是与中国的环境（土地、空气和水资源）和自然资源条件相适应的城镇化，能够提供和中国人民愿望相称的城市生活质量。改善城市环境，平衡用地、用水矛盾和最节约使用自然资源的改革将有助于实现可持续的城镇化。

合作项目的另一个中方协调人、国务院发展研究中心农村部副部长何宇鹏对中国经济时报记者表示，报告最有价值的地方，首先就是对城镇化转型提出的这三个关键词。它们互相支撑而不是得失权衡，不是牺牲一个来实现另外一个，而是三个目标可以齐头并进，同时推进高效、包容、可持续。

据了解，这三个关键词不仅在主报告中进行了详细阐述和分析，其内涵也蕴含于“城镇化和经济增长”、“空间设计和城市规划”、“包容性城镇化”、“土地制度”、“粮食安全”、“绿色城镇化”以及“城镇化融资”等七个专题报告中。

“我们提出的观点不是‘拍脑门’出来的，而是在深入分析的基础上提出的，经过严谨的测算，还有国内外经验的比较。”侯永志说。

对于这份报告的价值，彭勃表示，首先，报告是从多行业、多部门和多种方式的视角、维度来探讨中国城镇化问题；其次，每一个课题参与者都不带有任何个人的兴趣或偏见，是真正地去了解、去理解中国目前的发展状况，尽最大的努力，提供最好的、最平衡的、中立的、且具有技术含量的城镇化建议。

“报告最有价值的地方是可操作性，管用。”刘守英表示，报告中关于土地制度改革的建议是围绕新型城镇化可推进来设计，更多的是强调“如何”，而不是“应该”。侯永志认为，这份报告结合了一般规律、国际经验和中国国情，不仅对中国城镇化有意义，而且对其他国家的城镇化也有意义，尤其是对发展中国家的借鉴意义更大。

反响：报告受到中外专家高度评价

在3月25日于北京召开的 “中国：推进高效、包容、可持续的城镇化”国际研讨会上，来自国内外的专家、学者在进行深入探讨的同时，对报告做出高度评价。

“这是一份充分翔实的研究成果，提出了上百条的建议，许多建议是非常具体的，非常有建设性。”哈佛大学教授费尔德斯坦说。清华大学教授顾朝林、国家行政学院教授丁元竹、经合组织秘书长、中国事务顾问赫德、渣打银行首席经济学家葛霖等也从不同方面对报告给予高度评价。

“报告提出了中国推进新型城镇化的一揽子市场化改革方案，我认为非常系统、非常深入，对贯彻国家新型城镇化规划，推进新型城镇化发展具有重要的理论和实践指导意义。”北京大学教授杨开忠说。

杨开忠还表示，报告指出新型城镇化是高效的、包容的、可持续的，这种界定建立在发展一般规范性理论框架的基础上，又切合中国城镇化面临的问题和挑战的要害，因而对我们理解和把握中国新型城镇化的理论与实践具有重要的意义。

对于报告中提到的构建新型城镇化模式的六大优先改革领域，中国国土资源部副部长胡存智认为，报告在选择改革突破口和着手的方面选得非常好，而且考虑的路径和出发点也是很正确的，而且分析得比较详尽、具有可操作性，提出了很多可以直接付诸实践的途径。

“报告提出了很好的建议，相当于一本教科书指导我们的城镇化，而且指南是可实施的，不仅仅对中国有用，而且对其他国家，比如对新加坡也是有用的。”新加坡宜居城市中心主任邱鼎财表示，报告提出的“高效、包容、可持续”三个关键词完全可以用来形容新加坡的城市化。同时，对于城市化过程中的许多问题，报告都提到了解决办法，而且许多办法在新加坡已经得到成功证明。

中国农业部总农艺师孙中华尤为关注报告中关于粮食安全的表述。他认为，报告中关于提高粮食生产可持续发展能力，提升利用国际市场和海外资源能力的政策建议，切合了我国目前粮食供给面临的新变化，开阔了思路，很有新意。同时，报告中提到的关于改革粮食价格形成机制，提高粮食补贴政策效率，改革粮食储备和流通体系的政策建议，立足于既发挥市场机制作用，又重视政府调控作用，这对于全面深化粮食生产和流通体制的改革具有重要参考价值。

（本报记者谢光飞、练琴、段树军、陈婧、张倪、黄俊溢、江宜航、周子勋对本文亦有贡献）