浅析工程项目代建制模式

①代建制是近年出现的一种新兴工程管理方式，目前还没有明确的概念。2004年7月根据国家发改委起草、国务院原则通过的《关于投资体制改革方案的决定》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。同时该决定中明确指出推行“代建制”的项目是政府投资的非经营性项目。

②为什么要推行“代建制”？

长期以来，我国政府在基本建设领域，对非经营性公益性建设项目，我国政府一直实行的是政府出资、建设单位负责建设实施、对形成的资产拥有使用权和所有权的体制。在这种政府投资管理体制下，便出现了政府投资项目投资失控、建设周期和质量难以保证。比如项目使用单位经常为了使用功能的增加而随意更改设计，再向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破。在现行政府投资项目管理体制下，“投资、建设、管理、使用”四位一体，政府在整个项目实施过程中缺乏很好的过程控制，在法律层次上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者，政府对投资项目的监管实际上处于失控状态。这些问题的出现，原因是多方面的，但归集到一点，就是出资人与产权使用人的异体化矛盾造成的。政府作为项目投资管理中的出资者和审批者，由于其对最终形成资产不具有所有权；而建设单位作为项目投资的最终获益者，便利用工程建设项目投资的不可逆性、项目使用的决定性以及建设资金的外来性，谋求建设单位自身利益的最大化，千方百计争取政府投资资金为我所用，其利益关注点与出资方形成倒置。这也是长期以来政府在投资项目管理中不得不面对的现实。

③“代建制”突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约”的模式。

“代建制”的推行，关键在于采用公开竞争的方式选择具有专业素质的代建单位，用合

同来约束代建单位的代建义务。政府与代建单位的关系也是合同关系，政府选择具有相应能力和经验的项目代建单位，负责项目建设的全程组织和管理，政府通过合同来约束代建单位的行为，政府与代建单位的权利、义务均通过合同予以确认，代建单位必须严格履行合同，一旦工程造价超出预算、或工期发生延误、或质量不符合要求，代建单位均须承担相应的违约责任。

优势 1.加快了政府职能转变，实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。

2.有助于遏制腐败。代建人在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作。

3.提高了投资效益。由于实施代建制，建设者将对建设资金精打细算，提高了投资效益。

4.抑制了“三超”（超投资、超规模、超标准）问题。

三种模式

在此，对我国代建制推行较早的一些城市的政府投资项目的代建制发展情况做以简介， ④1.“委托代理合同”模式 ，是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

⑤2.“指定代理合同”模式 ，是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

⑥3.“三方代建合同”模式，是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式。政府投资管

理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。 “三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

⑦但在实际运行中，也暴露出一些普遍性问题：

1.代建单位的法律地位尚未明确，代建单位处于弱势地位，责任、权利、义务不对等。当前，代建人履行职责的法律环境尚不健全。因此，客观上无法得到各级政府和建设相关管理部门的认可，实际操作过程中遇到很多困难，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可。

2.业主的观念没有完全转变，“建设”和“运营”没有真正分离。实行代建制的目标之一就是要解决“建设、监管、使用”多位一体的矛盾，但有些使用单位为了部门的利益，对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，而是在代建过程中或是不积极主动配合，不履行应承担的责任，进而影响到项目的顺利实施。

3.代建取费标准过低，损害了代建单位的积极性。绝大多数地方在实施代建制的相关文件中没有明确设置代建费的标准，因此费率偏低。有的项目代建费只占项目总投资的0.7%。同时，相关文件中也没有明确设置代建费的取费下限，导致各代建单位在投标中出现无序竞争的现象，使代建管理费用一降再降，不利于吸引优秀企业参与代建。影响了代建制项目管理公司的发展。

4.代建单位的项目管理水平及从业人员素质有待提高，代建范围尚需进一步拓宽。 首先，从代建公司内部看，一是大部分代建公司人员配备不足。二是即使是配足了人员，其组织结构也不尽合理，人员的素质和能力不能满足要求。其次，能承担各种行业的综合代建工程管理的公司比较少，服务范围比较狭窄，在一定程度上制约了代建制的发展。

⑧解决方法

代建制的形式是一个新生事物，在实践中还需要不断地完善和改进。针对上述分析的种种问题，提出了几点看法。

1.公开竞争机制选择具有专业素质的项目代建单位。用经济合同来约束项目代建单位，执行合同代建任务，享受应有的权利，同时也承担相应的义务。

2.代建制应以政府委托独立中介机构和实行全程代建管理为终极目标。代建单位可以从项目设计阶段入手对投资人负责，防止项目使用单位在初始设计上提高标准和建设规模。

3.加强代建的行业管理。 比如政府可成立专门的代建资格审查委员会，委员会对代建单位进行审查，审定后给予政府投资项目代建资格及相应等级。获得代建资格的单位每年还应接受一次年检，不能通过年检的单位必须整改，整改后仍不能通过的应取消代理资格。或者有关部门建立代建单位的信用体系，对代建单位的代理业绩保存记录，对管理水平低下、徇私舞弊的代建单位，要及时清除出代建队伍。

4.健全代建的法律法规。代建制项目都属于《政府采购法》所规范的范围，属于现行法律效力范围。诚然，若能尽快制定一项专属法律来对其有所规范，定能有所改善。

⑨结束语

应当说“代建制”为政府投资项目管理工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。相信通过不断的探索和实践，一定能使这个模式更趋完善，更具可操作性，真正显示出“代建制”在政府和市场之间的桥梁作用。

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