美国养老金制度及其对中国的启示

　　摘要：美国是世界上养老保险最发达的国家之一，经过两百多年的发展，已逐步形成了完善的多支柱养老保险体系，并且这个体系还在随着经济与社会生活的变化而变革。系统阐述美国养老金制度的结构内容，积极探索其改革的最新思路和路径，客观总结对于中国养老保险制度改革的借鉴与启示，这无论是在理论还是实践方面都将具有重要意义。 　　关键词：美国；养老金制度；中国；养老政策 　　中图分类号：F841　文献标志码：A　文章编号：1673-291X(2009)16-0074-02 　　 　　一、美国养老金制度的结构内容 　　 　　美国养老金制度有200多年的历史，经过长期发展，现行的退休金体系由三大支柱组成。政府强制执行的社会保障计划(SocialSecurityProgram)面向全社会提供基本的退休生活保障，覆盖了全国96％的就业人口，是这个多层次体系中的基石。由政府或者雇主出资，带有福利的退休金计划构成了养老保障体系中的第二支柱，前者公共部门养老金计划(PublicSectorPlans)是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划，后者雇主养老金计划(Employer-BasedPensionPlans)则是指企业及～些非营利组织和机构为其雇员提供的养老金计划，通常也被称作私人养老金计划(PrivatePensionPlans)。第三支柱是个人自行管理的个人退休账户(IndividualRetirementAccounts)，是一种由联邦政府通过提供税收优惠而发起、个人自愿参与的补充养老金计划。 　　 　　二、小布什任期内美国养老金制度的概况 　　 　　早在2000年总统竞选中，布什就提出了改革社会保障制度的主张。在2004年大选中，布什宣称将把改革社会保障制度放在第二任期国内日程的首要地位。2005年2月2日，布什在连任后发表的首次国情咨文中介绍了社会保障制度改革的具体措施，其基本思路是建立私人投资账户，即把工薪税(payrolltax)的一部分转移到个人投资账户上，以期金融市场能给比现存的社会保障制度更高的回报，解决因“婴儿潮”一代进入退休而带来的迅速增长的老年退休金不足问题。 　　在2004年总统选举期间，布什为获得选民对其连任的支持，在竞选演说中反复阐述了其在国内重要议题上的立场，大致勾画了第二任期的施政蓝图。2004年8月30日召开的共和党全国代表大会通过的布什竞选纲领，坚决反对堕胎、同性婚姻合法化和其他形式的对同性婚姻的合法承认，倡议使布什的减税计划永久化，呼吁设立私人投资账户作为社会保障制度改革的主要措施和建立“业主社会”的一部分，首次全面提出了布什第二任期国内政策议程。2004年11月3日，布什在庆祝选举胜利的一次选民集会上承诺，他“将继续推动经济增长，改革落后的税制，为下一代加强社会保障，还公立学校本来面目，遵循家庭价值观和信仰。” 　　社会保障长期以来一直被视为“美国政治的第三条高压线”，也就是说，对社会保障制度作任何实质性的改变而不付出政治上的代价几乎是不可能的。这不仅是因为社会保障是“新政”的基石和“最持续的遗产”，更重要是因为，从选举政治的角度看，两党在社会保障制度改革问题上的斗争实质上是一场争夺老年选民的斗争。 　　美国社会保障制度的改革不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。共和、民主两党都自称是社会保障制度的“保护神”，希望借此扩大政治影响。因此，社会保障改革越来越成为历届总统争取选民的“诱饵”。早在大选初期，小布什就提及其工作重点将放在社会保障，教育、减税和刺激经济增长等方面。近年来，由于社会老龄化的加剧和人口出生率的下降，美国社会保障资金短缺的难题日益突出。小布什入主白宫后，将改革社会保障制度列为政府工作的一项重点内容，并于2001年5月下令专门成立了一个南16人组成的“强化社会保障总统委员会”，负责研究以允许部分社会保障税投资金融市场从而获得较高回报率为核心的改革计划。 　　美国养老社会保险的原则是“每一代人都为前一代人支付退休金，而从下一代人那里领取退休金。”然而，随着社会和经济的发展，由于人均寿命延长和人口出生率下降，美国依靠社会保障制度生活的老年人会越来越多。 　　 　　三、美国养老金制度对中国的重要启示 　　 　　目前，中国正处于建设有中国特色的社会保障制度的关键时期，养老金制度作为社会保障制度的重要组成部分，必将成为中国社会保障制度建设的重要内容。研究和解决这些问题需要我们认真总结过去改革的经验和教训，也需要在重视国情的前提下，客观借鉴、吸取国外的经验和教训。 　　第一，科学协调养老基金的安全性与收益性。在美国三支柱养老体系中，除社会保障计划为现收现付制外，另两支柱都是积累制。随着养老金资产规模的不断扩大，养老金参与资本市场程度的不断加深，养老金、共同基金和保险基金已经成为美国资本市场上的三大主要机构投资者。20世纪80年代以来，扣除通货膨胀因素后的养老金投资收益率都在10％以上，投资者(雇员)从中可获得丰厚的回报。虽然自2000年，华尔街股市持续下滑，集中投资股票的雇员养老金收入受到重创。人们不得不重新考虑，如何理智地设计投资组合，巧妙地分散投资风险，以确保投资安全，但充分运用市场竞争机制对养老金基金投资管理的方向不会改变。 　　中国养老基金的保值增值前景十分令人担忧。从辽宁省做实个人账户的实践看，养老保险基金不能投资于资本市场，主要的投资渠道为银行协议存款和国债，但两者的投资回报率不到2．5％。而在过去的十年里，中国社会工资平均增长率高达8．1％。投资回报率远远低于社会平均工资增长率，即低于生活水平增长率，养老基金的低运营收益难以实现保值增值的目标，基金的支撑能力脆弱可想而知。在中国未来养老保险制度改革中，美国的经验值得借鉴。尽管中国还不具备发达的资本市场，民众投资理财的意识也较弱，但是以积累制为特征的养老金制度决定了养老基金与资本市场对接是必然之路。尽管养老金投资安全取决于资本市场的发展，但这并不意味要坐等资本市场完善后才发展积累制的养老金制度。从美国的经验可以看出，二者之间是相互促进、良性互动的关系。 　　第二，正确处理制度安排的统一性与特殊性。自1920年美国公务员退休金制度建立起来，联邦政府雇员的养老金制度一直是在第一支柱――社会保障计划之外，作为独立的系统运行。1983年，为了应对社会保障计划的财务危机，进一步扩大计划的覆盖面，联邦政府修改了相关法律。经修订的社会保障法案规定联邦政府新雇员全部参加社会保障计划，新的联邦雇员退休金制度应运而生，至此联邦政府雇员退休金制度与联邦社会保障计划实现了并轨。除了全国统一的社会保障计划之外，新制度还包括基本津贴计划和节俭储蓄计划两大层次，而且对于消防员、执法工作者另有退休规定。在不同养老保险制度有机衔接的同时，联邦政府雇员退休金制度

仍然保持了一定程度的特殊性。 　　与美国情况类似，中国机关事业单位与城镇企业职工的养老保险制度设计差异明显，两种制度并行的格局至今存在。20世纪90年代，城镇企业职工养老保险制度改革拉开序幕，并取得了一定进展，初步建立了统账结合模式下的多支柱养老保险体系。而机关事业单位养老保险改革的步伐则相对滞后，仍保持着传统现收现付制模式。制度不统一，造成同类人员参保义务和待遇水平不平衡，引发了社会矛盾，制约了人员在机关和企事业之间的合理流动。因此，对两种制度进行有机衔接、并轨是十分迫切和必要的，美国的经验值得认真思索和借鉴。2001年，原劳动和社会保障部部长张左己指出，已有28个省、市、自治区不同范围地进行了统一制度的试点。各地经过试点所形成的共识恰与美国的改革思路相似，在机关事业单位和企业实行统一的基本养老保险制度后，针对公务员和不同事业单位的工作人员再灵活建立职业年金或是补充养老保险，充分体现了制度安排的统一性与特殊性的结合。 　　第三，高度重视关键技术的细节设计。美国养老金制度建立和发展的过程中，对关键技术问题非常重视，如明确的税收制度设计、严格的投资管理规定等。特别是关于退休年龄、领取养老金的年龄的严格限制尤其值得中国学习和借鉴。根据美国公务员退休制度，如果未满足退休年龄、服务年限的规定而离职，必须等到62岁以后才能享受退休待遇。再如，美国法律规定，最低退休年龄是62岁，正常退休年龄是67岁。只有达到最低退休年龄，才具备申领一定比例第一支柱社保退休金的资格。如果达到正常退休年龄后申领，退休金数额会增加。如果推迟退休到70岁，退休金数额会更高。 　　中国在20世纪50年代初曾规定，男性年满60岁。女性年满55岁，即可办理退休，领取养老金，这一规定一直沿用至今。在当时全国人口的平均预期寿命不足40岁的情况下，这样的退休年龄规定当然无可厚非。但目前中国人口平均寿命已上升到70岁，传统的退休年龄规定明显脱离了人口年龄结构的实际。“低龄养老”造成了养老保险费用上涨，政府财政负担沉重，企业劳动力成本提高，中国经济国际竞争力下降等诸多负面影响。适当延长法定退休年龄，推迟领取养老金的年龄，是养老金制度可持续性发展的重要保证。可喜的是，2004年底，劳动和社会保障部有关负责人表示，他们已开始考虑重新设定合理退休年龄的问胚。总之，养老保险制度改革既要明确目标，选择符合国情的制度模式，也必须重视关键技术问题的处理。在某种意义上，后者甚至具有决定性的作用。 　　 　　四、结语 　　 　　目前，中国正处于改革与建设有中国特色的社会保障制度的关键时期，养老金制度作为社会保障制度的重要组成部分，必将成为中国社会保障制度建设的重要内容。在重视国情的前提下客观借鉴、吸取美国的经验和教训，对我们有非常重要的意义。