新[预算法]实施过程中的难点与对策
新 《算法预实》施过程中的难点 对策与
口 刘浩
财政
为庶政 母之 预 ，算 乃 国之邦
基 。财 作为政国家 治 理的基 和础重 要
柱支 ，预算 法 往 往也 被称 为 “经 济 宪
系丁
带来挑作 战。
预算 年 从度１ １月日 开始 至１２ 月
１３止 ，但日全 人大会 冈 通 议在常 ３ 月
（
二 ）预算编制还不 够科 学 关于预算 编 制 ， 预算新法 未能从 质 上改实变 我闰 采用 数基 加增 的长方
召开 预 算，在 经 人 大未 批 的审 情况 下，就 经开已 执始行， 使 人得大 预的 算 批 在审 大程很度上 会 成为 形 式。人
法” 。 《新 预算 》法白２ ０ １５ 年 １月 日
１ 起施 行虽 然新 《 预算 。法》的 出 在 完 善台政府 算预体 系， 进 改算 控制 方
预式编
制 财预政 算 的法律依 据 。如果 个 单位一预 算 常 年维持 某在一规 模 即，
便 是 不合 理 基 ，数也 会 变 为 常数 ，预
大批 仍审 旧续延 综了合 审 批 方式 ，即
人 大一 次审 核性各 府 政部 所有 门预
的算 总 汇草案 ， 而 不是 分 审 项 核 各个具
式
规、 范 地 方政府债 管 务理、建立 跨 年度
预 平算 机制 等方 衡面得取 重了 大 破 ，突但 实在施过程 中仍然 存在 一些 不容 视 的忽题问 需 ，要 合实结际研 究
解决 。
算 编 的科制学 性 就 大会打 扣折。新 预
体预
算 事项，这 就使得 算预编 制 的 审批出现 问题 此外 。，大人代表 中财 经 专业 员人 欠 的缺和审核 时 过短 的 间
问算
法规定 ：“ 本 一 般公 级共预算支 出 ，按 功其能 类 分应当 编列 项到； 按其经
济 质 分 类性 ，基本 支 出 当应编 列到
题
仍 得 到解未 决，加 预算 编制Ｅ周
期很也短 ，不 可能 编得细 编 得实、 ， 审
得全面 。 政 府是 预 算 的 制 者 ， 编 是也 预 算 执的行 者 还 是， 预 算 信 的息提 供
一
新预算、法 实过 施程的中难点
款 。本级 政
府性 基金 预 算、国资有 本
经营 预 、社 会 算保 险 基金预算 支出 ， 按其功 能分 应 类编当到列 。项 编”制 到项 、 款 ，虽 然 比前 以化 了细 但还，是 比较粗， 公 开出来 ， 仍 不 够然透 ， 明
（ 一 预 ） 算管理 政 策仍 然 模 糊
新 预 法 虽 算 明然确 了 编制全 口径
预 的 要算求 ， 对但于 “ 一 公 共般预
者 。
人 大过通公开 渠 道 获得的预算 息信有 限 ，只 被 动是接 收 政 府 预算 息 ，信如果政 府有意 垄 断信 ，或 者有息
算
”以 外另的外 本三 账 ，
即 政“ 性府
基 金预 算” “、 国 有资 本经预 算 营”和 “ 社 会 险保金 预基算 ”，收支 范围 和编 制要
只求有 统 的表述 笼“ 按 ：照 律法 、
也
法无 有监效 。管 前 只 有目 般公一 共预 算的 制编相对成 熟 ， 他其三 本预 算的编 制
审核 在方式、使 用用 途 资、本 注 和入 回报平 机 制衡 ，同公上共 算 相 比差预别很大 。 会保 险基社金存 在 当 年收支 完不伞对 等的 题 问如， 当年果 的就业 人口多 、退 休人 口 少社 保基 金 ， 出 现会 当 收年入 多 、 出支少的 情 况 国有 。本资 营预经 算 中企业 是， 权责 发
生制 的 会 计 审 制 度核 ，而 预 是算
择选性地 提 供信 ，息 很在难审查 时 发现
和 监督 。加上 预新算法 对 “预算 收
行
政法 规 国务和的院规定行执 ，”规定
入 ”“、 预算支出 ” “、预算 赤 ”字等
业专术 的 严谨 语义定 和完 解整 释欠 缺，
并
不 具 体。无这 疑使得此 三 套算预的 编
制和 执行 政 在策 仍上 模糊 ，然不利
预
程 序算的运 作 定不界明 弱， 化了预 算 的监督 审查功能 。 在实 际操作 中 财
政收 入 户通专常根 据 算预 入收完成情
于 加强
管理 如。 ：社 会 保险 基预金算 收
入 是政 府 代只 管 社会的公 众 金 ， 资
而 且 部其 分预算 收 来 入 源于一 般 公共 预 算 收入的 出 安支排 ， 从严 格 意 义 上
况定
期 上 缴周 ，此 库 专户 类金 容 资 易
游 于离 国 库之外 ， 导致 财 政了 资金 的
讲， 不宜 其将 为通作 常 意上义的政
收府付 现 制 的审核实 报批 度 制这，者
两 体外循环 ， 成第 二形 库 ，而现 国段阶
财
政收 入 纳入，到预 算 体 系 。现中 有的
有国资 本预 只算是 一将部 国有 分企 业
收的 益纳 ，并入没 有 覆 盖 所 有 国
之 间的的 接衔 不还 细化。社 保金 预基
编 制算要需 分 充 虑参考 人 保 、缴费数 基 数、收 率 等增益减 变动情 况 科学，编
制度难较大 。 （ 三 ）预 监算 督审 还 须 查 进
改对
截留 、 用占、挪 或 用拖 欠者预算 收
情况入的管监方式 有。 限
有
业 企，像 行 银等国有 融金 构就机 不 包 在岔内 这种。 策政 糊 的模 给预算体
（ ）四有 国产资 管 理与 算预管脱理
节
一
８
一
目
，前政 行事 单业 位国 资产有管 理
及 核算的框 架一不 致直 接， 结的果 是 资就产实 账 物财与务 账核 对 接衔不 畅 在 ，现出差别 时 难 ，以较 快地找 出
比较了全 面 的规
定 ，但 从政府 公 财 共政 的 角度 看 却， 在存 着 缺陷 ：一对 是 地方 于监 债 规督定上力 量不 足 ，地 方 债 不仅 规模庞 大，结 构 杂 复，而且 涉 政及 与府 融金机 构 、间民组织 多等 方 问题面 一旦 ，金 链资条 裂 ，断府 政失
上
，强加中期 预算支 出额 限对年度 预
算 的约束 性 作用 ，实 现政 资 财在源年 度
间 进 合理行 配置，促 进 经 社 会 济发 展的健 康行 。运
原因 。对 资 产 产 权内容不 明 、 资产 产
权主 不清体、 资 产产权 管 不理 畅，
导
（二 加）大 预 算 公 开 力度
致
资产 入 收应 缴财上政 而未 缴上 的情 况 为较突 出 表 现， 单 位为 少报 、瞒报
资 收 产 入，租金收 入 不 入列预算 或 只 列 入 部预分 ，资产算收 入 按不 定规及 上 时缴 政财 ， 对外投 资不 按 定 上缴规 资 产用占 费资， 产益收 不 按规 实行 定 收“支两 条线 管 ”等理 现 普象 存在遍
。信 风险 大的 大加 增， 靠 仅财 部政 对门
其进 监行 督 疑是无 不 够 的而，未 将 审 计 部门这 现 一 行的监督 机构 入纳 规定 中之，显 存然 在缺失 二是 缺。乏 对 地 方政 府 度过依 赖 融资 平 台作 为 规
的
预 信 息公 开 ，算 仅不 有 于发利 扬民主
还， 倒可逼 财政管 理 改和革， 提
高预算 编制 的科 学 和预算性执行 的严 性 。要肃使 预公 开 算落到 实 处， 应当
从完善制 度方式 与 、任 入责 手一。是
制
， 致导融 资 平台变 演为 政府的 融资 工 ，具地方 政府 隐 性 债逐负步 转化为 显性 负 债 。 是 对 三 方 债地的 风险 评
、预估 警和 急应 处置机 的规定 尚制
处建
预算立公 制度 开。制度保障 预是算
开公 重 要最 的保障 ，须制必 定 切实可
而
新预算法 没有明确 提 出 规范 要加和
强国有 资产监督 管理， 不利于 护维
行 的操国 作度制指 导 算 预开 公具 的操体
作 预。算 公开 的制度 体 系，应该 覆盖
有 资 产的 安 全完 和 整，利不于 合理配 置和
效有利用 有 资国。产
于 空状白 态 ，加 之地 方各级 府政 的 经 济 水平 差 甚 相 远不， 同 的 方地 债发 行 ， 由务 院国制 定 一统的 风 险评 估 、
预 算 编制 、 查 审批、 、执 行准 、
调 、整督监、决 全算过 的程一 列系 原则 与 制 度，对公 众 参与 的方式 、 时 间
予，以披露 的预 算信 息 的类别 、体作载 明确出 规 定形成 切， 可实 行预 的公算
（
五 ）算预支 出约 束够硬不化
警 预和 应急
处置机是制为极困 难 。的
预新算 规法定一 般 性转移支付 下
达 的时 间 是 人 批 大复预 算 后 三 天 内十 一， 般性 移转 付支 下达 的时间 ： 中 是央九 十 Ｅ 内ｌ 省级， 三是十日 ，级 县是六 十
Ｅ ｔ 。 这就 造 成 拿 着钱去 找 项
一二
、 实施 新预算 法 的 对 策建 议
开制度 ， 证 保预算公 开在 制 上度的全 面 。性 是细 化公 二 开的式 方。政府 预 决 算 细化 到 出支功 能 分 类 的 项 科 级
（
一 ）建 立跨 度预年 算衡机平
制
一 是行 中期 实财政规 划 理管。 对
些 重大 项 目，从 长远考虑 通，过
实目
，专 项移 转支 预付 决细算 到化 具 体 项。目 大加 对 生民 政策 、 “三公 经 ”费 、资 分配金 程 、过资使金 用 效等绩 信 息 的 公开力度 ， 于 公对布 的渠道 ，
可 以采 取站网 公 、报示 刊刊 载 、新闻 道 报听、 会证 以及 民便 阅等查方 式， 行 政 机关也 创要造 件公条开 预 决 算信 息 ，方 公便 获民 取相 关 的 政 信 财 ， 息
目 ，
不利 于算预的有 效执 行。 财政在 退 出 争性 资竞 金分配后 ，公 分款配 的权力
过被 分散 度职于能部 门， 容易 造
行中 期财 政 规划 管 理强化，对年 预度 算 约 束的 增， 强 财政政策 的 瞻前和性
政可财 持续 性。二是建 跨 立度 预算 年 平 机衡 制。 根 经据济 和社 会发展 水 平 ，尊 重经 济 发 展 观客 律规和 政财政 策 周 逆调 节期 的要需 研， 究 编制 三 年 动滚财政规 。设划立预算 稳 调 节定基 金， 从 年 超当 收入 和 收以前 年度结 转
成 资 金 管理 上 碎 的片 。财政 化 门部 与
职能部 的门政 财边 ，界 也不利 于提高
资
使用金效 率 随。着 会社 的发 ，有 展 些 专 转项 移 支付 早已 与市 场机 制 脱
节， 为因有没 时 间 限 ，却不 能制及时
真 正 实 信现 共息 享 ， 止 防偏以概 全 ， 除消信 误 解 。三是 明息 确关相主 体 的 责 任 。公在民 预信 息算 的知 情权得不
到 满 足 ，时 须必 要 有完 的善考 核 机 制 ， 确明 部 门各预 算 开 公的任 责，只
取消
。 年近来 中，央 政财专项 资金投 入的大幅增 加，多 部 立项 门请 ，申套 取 项资 专 金； 过雁 拔毛，挪 用 专项资
金制；造“ 豆 腐 渣” 程工，浪 费专项
结
等 资余金 进中 行补 ，充在预 算执行
如中 现超 收出 ， 超收用于冲 减赤 字 化 解政 府 债 务用 或于补充预 稳算 调节 基金 ；定如出 现 短 ，通收 调入过预 稳算
资金 等 象也 逐 步现增 多 ， 使得 算 支预
出约束 不够 硬 化 。
定
节调基 、金 削 减 出或 支增 列 赤字 ，
用 于 决解 年 度 间预算 平 不 的衡问 题。 是三 注意处理 好年度预 算 衡平 跨与年
有这样才 真能正促 成 算预公 工 开作的 规 范 开
展 ，达到 算 预公 开 应 有的 效果 。
（ 六）
地 方监债督 制机待有 完 善新 算法 首 预从 次律 层法面上 ，将 地方 纳入债 算预 体系 并， 地方 对债做
度预 平算 衡的关 系 。 跨年度预 平 算衡
（
三 ） 强预加算编 管制 理一
不并是取 年 度 代算预平衡 应 ，在该 对
重 大 支出项 目进 行 学 科预测 的 基 础
完是 善共公财 预 政编算制 。推
以 进 收“入 一 笼个子 预 、 算 一 盘 个
一
９
一
子
、 支 一个出 口 ” 子主为 内要 容综的
度 。制加 大算 预 执行 情况 的 研 判 力 度，准 把 握 财确政 支出趋 势及，时掌
真 读正懂 预算 做， 好监 ，督时同要 立建反馈 落 实机 ，制充分应 用社 会 监 督成 果二是。加 强 预算内部 监督 。财 监政 是 财督 内政部 制 体控 的系要重组 成 分 部是， “ 规 范府政收支 为 行 ”第的 一
合
算改 预 革进，一 完步 善 政府预 算体 系 ，化 预算细的 编 制，做 预算好指标
分 解工 ，将作资 金落 实到 具 项 体目， 减 少算 追 加预的弹 和性算预支 的出随 意 加 大。社会保 险基金 预算 、政 府 性
握
算预 执行 动 态， 析分重 点 出 情支
况 特， 别是 要加强 预对算收 支 执行 、
结
转结余 、暂 暂付 存 款和政财专 户 资
金 的 分析， 统 分 系析 预 算 执行 中存
在
道关 口 。要 财将 政 部门 内部 制控 贯
基
预算 金国有 资、经本 营预算 与一般
共 公预 算统筹的 度 力使， 政 预府算 真
正 做 到 向纵 底 到横 、 到 向 边， 面全完
问题的 不足 ，与 结合 当 财地 工作政 实 际，提 切实 出 可行 的操 管 作 办理法 。 三 加是强 预 算执行 的动态 监控。在 加 强日 常监控 的 基 础上， 突 出 控 监 重点 深，入 推进会议 、差 旅 费管费理 和 公 务 接待 度制 改革 加 大对 ，算预单位
穿于预算编 制、行执 和 决 的各 算 环 节个 ，现 实对 财政 资金 运 行 的 全口 、径 全过 程监 。事督前 强对加 预算编制 工 的 作 效有 审核 ， 及时 发 现 纠并正 问 题 ；事 中 对预算 行进 行执 有 效控制 ， 依 法 纠 正 违反预 算的 行 为 ； 立足 事 前、事中 监督 发中
现 重 大 的题问 ， 有针
对 性 地 开 展 事 后 查 ，并检 提 规 出范
地 反整 映政府 收支情况 。二是建 健
立全 预
编算 制与余 结转 资结金 理 管衔相 接
的约 束 制机一 上 年 预一算的 结转 资
金 ， 当应在 下一 用 于 结 转年 项 的目 支
算预外 支出 、 大额支 等出 相关 款支 项付 用使 的态 监控 。 四动 明是预确算 执
行 任 。 责加大 对 违 规 为行 的查 处 力
出
； 连续 两年 用未完 的结转 资 金应 ， 作 当结 为 资金余管 理， 其 一中 公共般
理 管、 善 完 策政的 理 合 意 见 化和建 议 ， 发好 财政挥监作 用督
预。 的结算余 资 金应，当 补 预充算稳 定
节 基调 。金三加是大结 转金 统资筹使
用 度 力 对， 不需 按原用 使途用 的资
度，强 化 门 部单、 位 预的算支 出 主体
任 ，完 善责 支出 进度 通 和报考 机
制 评开展 ，预算绩效 价评 扩 大， 评范 围价， 高提 算 预执 行效 益确 ， 保央 中和 方政府的一系地规定真列正落到实处。
一
（ 六 完）善地 方 债监 督 机 制 加是 快 地方政 府 债务 管 理立
金
，可按 定规筹 统用 经 济于会社 发展 需资金 持 的领域 支建， 立结 结转余资 金
定期 清 理机 制 ；统 使 筹用 各类 财 政
法 ，
在新 算法 预的基础上，制 定 《地 方 政府 债 管 务法 理》 类等 似法 律 文的
资金
对 ，按 权照 责发生 制核 算列 的 转支 暂 资存金 盘 活，存 量 提高， 金资 使 用率 。效
（五）发 挥 监 审督查 作 用
件， 规 范 地方政 府 债 务管 理 ，科 学评 定各级 方地 政 府 的债务 规模 偿 还、 期
促 进为 《 预新 算 法 的》顺 利 实 施 ， 实切有效 的 监必督 不 可 。少一 是加 强 算 预外的 部 督监。 建 市 议县一级
及 限资 用金途等 ， 及时 补 新 预算弥 法
关 于中地 方债 务 管 监的缺 ，严 空 控 债务风 险 。是 建二立 有效 的地 方 务债监 督体 制 将地 方政。府 融资 引 导 到阳 光 下， 切 监 密 管方 债 务 地资金 的 动向 ， 并
促使地 方 政 府 据 当根地 的 经济发 展
四 ）（ 强化 预 执算行 理 管
一部
门预算在 上 年七 度 月 份开始启 动 ， 为人 审大查提 供 足充的 时间 ， 保 人 确大会 召 开 完 前相成 关程 序 ；全国人 大会
时间可 考 虑 在 每 年 的 月 召１开 ， 部分 在 预 算 没中 有来 得 及 考虑 的 事项 可 在 人 大会 召开 调前整 或 纳入 年中 调 整预
是
化 硬算预 支约出束。转 支移
实付 动态现 衔接， 建 议可 以 定转 规 移支 在付 大 人预算 批 后复 半， 内完年成 支付 ７ ０，％ 下部余分 在 年 度下达内 即 ，可避 免过短 的下达时 间 ，造 成 拿着
平 构建 水理 、科学 合地 方偿 的 债备 准金
制 度 ， 属 地于方 政 府的 务债纳 入 预
钱找 去 目。项要 格严按 预算 、照用款 计 划 、 项进度目、 关合有同和规 定程
序 时及 理办资 金 支付 年， 度预算执 行 一中般 出 台增 加不当 年 出支的 政 ，策 特 殊情况下 些 必一须 出台的 策政，通 过
以 后年 度预算 安 排 资 金。 要 全 面 清
算 ，提 人 大高 督审监查绩 效。要 确 明
算
管 理 提，高 地 方 债 务 监 督 的有 效 性 三 。 是构建 地 方 债务风 险预警 机
制 。 实行 信息 管 理化，建 规立 范合 理
不同 督 监体主分 ，加 强工沟 通衔 接 ， 形 成
监 督 合 力。要 利 用 各 好 级人 大 及 其 常委 会的 审 查 职 ，增 强能人 大 的 问
的融资 机 制， 成 风 险 形预警 标指 体 系 ， 根 据 地方 会经社 发 展济状 况 设
计戒 警间区 准确 监测，并 及 防时地 范方
责 审 查 度 力实， 现 人监大督 的有力 约
束 。 要发挥 审计 督 的 监 作用，坚 持
客
整 理 财 政顿专 户 规 ，范国 库 资 管金
观
、独 地对立预 算 报编 预、 算执 行 、
债 风务险 。 作单位 ：者北省湖 孝市感政 财局
责任 编 ：赵 妹 辑
理 ，提
高国 资库 收支 金运 行效 ，率实 现
金资直 达国 库实时 ，掌 并握 时反及 馈 金 资支付 信 息提， 高资 金使 用 效 。二 益 规是范 预 执行算情 况分 析报告
预
算 出 支中在 存的题进 行问监督 及 ，
时公 对开预 执行算和 政 收 支审财 报
计告
，保证 计审监督 的独 立 。要 性一
进步细化 算 编预制 ， 保证媒体 群和众 能
一
１０ 一