中心城市交通管理体制改革

中心城市交通管理体制改革

蒋 涛,马洪生,刘 娟

(深圳市综合交通设计研究院,广东深圳518033)

摘 要:分析现阶段中心城市交通系统发展特征、交通运输的服务需求特征,探讨我国中心城市交通管理体制面临的主要问题,并通过对国际先进城市交通管理体制的经验借鉴,提出我国中心城市交通管理体制改革方案。关键词:中心城市;交通管理;管理体制;交通一体化

中图分类号:U111 文献标识码:A 文章编号:1008 5696(2010)05 0011 05

ThePropsalsforTransportationNabagenebtStsten

SystmReformofCentralCities

JIANGTao,MAHong Sheng,LIUJuan

(ShenzhenCommunicationsDesign&ResearchInstitute,Shenzhen518033,China)

Abstract:Byanalyzingthecharactersoftransportationsystems、transportationserviceandmanagementsystematcentralcities.Afterthis,thepaperdicusstheproblemsoftransportationsystemofcentralcitiesinchina,throughtheexperienceandreferenceforadvancedcitiesofinternational,giveoutthesuggestoftransportationmanagementsystemsystemreformofcentralcitiesofchina.

Keywords:centralcities;transportationmanagement;managementsystem;integratedtransportation 据统计,中心城市约占2%的国土面积和12%的人口,创造的GDP价值占我国的42.8%[1]。因此,中心城市是我国经济发展的主要力量,是区域中产业门类最为齐全、商业最为繁荣、社会文化事业最为发达的城市。

同时,中心城市也是全国综合运输的枢纽,具有地区最大的空港、海港、铁路枢纽和相对完善的高速公路网络。中心城市综合交通系统的复杂性决定了其交通管理的复杂性,目前我国中心城市交通管理体制不完善,严重制约了综合交通运输效率的提高。

比重呈现先降后升的趋势,总体保持在40%~50%;第三产业占GDP的比重从改革开放初期的24.2%上升到2008年的40%

[2]

。到2005年,中国的工业

化水平综合指数达到50[3],若将整个工业化进程按照工业化初期、中期和后期3个阶段划分,中国已进入工业化中期的后半阶段。

2)城市化进程加速。城市化进程加速,城市群快速扩张与农村城镇化的发展并存,城乡边界日趋模糊。据统计[4],中国的城镇化进程继续保持高速增长势头。到2007年末,全国的城市总数为656个。全国有地级及以上城市287个,县级城市369个,建制镇1.9万个。全国共有城镇人口5.94亿,城镇化水平为44.9%。

3)综合交通运输量逐年增长,交通系统复杂化。经济增长带来的客货运输需求的增长,从1990-2008年,我国客货运输量分别年均增长6.5%和5 2%,见图1。同时,中心城市具有多种多样的产业功能和城市结构,城市经济结构的复杂化导致交通运输系统的复杂化。

4)交通运输多样化推动交通一体化。交通运输1 中心城市发展形势

1)经济增长迅速。以中心城市为主体的现代服务业快速推进,工业化进入关键转变期。据统计,从

1980-2008年,我国经济年均9.5%的速度增长。在经济总量增长的同时,产业结构也不断优化:第一产业比重呈下降的趋势。从改革开放初期的30%下降到2008年的11%;第二产业在GDP中所占的

收稿日期:2010 02 20

基金项目:广东省交通厅科技项目(2008-30)

作者简介:蒋 涛(1981-),男,硕士,工程师,研究方向:交通规划、

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能重叠、业务重心不明晰的情况下,多个部门都在考虑同一件事,各部门之间目标取向不一、协调难度大,往往很多一般性的、技术性的工作都需要市级领导层面协调,形成 单边工作、过程不沟通、最终成果市级协调 的方式,影响了决策的科学性和有效性。具体表现在:一是交通规划不协调,各类规划很难衔接;二是交通建设不协调,交通部门负责的公路与建

图1 我国客货运输量变化趋势

设部门负责的城市道路在技术标准、建设时序上不协调,导致出入城市道路衔接不顺;三是交通部门与交警部门在交通秩序、停车管理和安全管理之间的矛盾。结果是上下得不到有效地沟通,参与决策的各主体之间相互分立,各自之间做出的决策不能相互支撑,甚至矛盾。

2.3 综合部门与专业部门权责不对等

规划、发改等部门是综合部门,应负责综合统筹性事务;交通属于专业部门,应参与专业事务的规划、建设与管理实施。例如,许多城市规划部门制定的规划由交通部门负责落实,往往由于缺少前期参与,交通部门落实不到位或者最终规划落实后效果不佳,却要交通部门来承担责任。

的运输需求 适用于大宗低附加值货物的重载低速运输系统、适用于高附加值货物的快速运输系统、适用于通勤客流的公共交通系统、适用于商务客流

的快速运输系统、适用于特种货物运输的运输系统等。交通需求的多样化促使不同运输方式可以用来实现联合供给,于是综合运输成为中心城市运输系统的主要特点,交通一体化也就成为现代中心城市综合运输发展的必然阶段。

2 中心城市交通管理体制存在问题

2.1 交通管理职能分散

中心城市并没有实现由交通部门对全市交通事务的统一管理和规划,交通规划、建设、管理等领域内的部分事权仍然分散在城市的发改、规划、建委、城管等多个政府职能部门,导致一体化交通体系的效能受到影响。以深圳市为例:深圳市实现大交通统筹管理、综合协调的同时,陆路交通仍然多头管理,见表1。

表1 深圳市交通管理业务分布

业务领域空港海港物流公交

常规公交轨道

道路设施智能交通

多部门

规划、城管、建工、交通规划、交警、交通深圳市交通局

深圳市

3 国际城市交通管理体制特征分析

3.1 新加坡交通管理体制

新加坡实行一体化的交通管理体制,新加坡交通部主管全国的陆路交通、航空运输和海港运输,由陆路交通管理局、民航管理局、海事及港务管理局和公共交通理事会4个下属机构组成,见图2。

陆路交通方面,新加坡经历了从分散到集中的发展历程。1995年前,新加坡陆路交通系统建设和管理分属地铁集团、公共工程局、车辆注册局和陆路交通署等多个部门。随着城市的快速发展,多头建设、多头管理、各部门目标不一、效率不高等问题对交通发展的制约日益显现。1995年,新加坡对政府适应交通发展的需要,对职能进行大规模重组,合并上述机构成立新加坡陆路交通管理局,对陆路交通实施统一管理。

新加坡的交通管理体制按照交通发展的内在运行规律管理,通过对交通系统从政策、规划、设计、投资、建设、管理、服务等各个方面的职责进行一体化纵向整合,即纵向职能 一条线 运行模式,使交通体系的职能配置和系统运行相辅相成、有机统一、协调发展。保证交通行业纵向运行规律的专业性、完整性及交通决策、管理、运行的持续性、科学性。为确保各部门协调运作,新加坡建立一套自下而上、动;;城乡管理职能分散。随着城镇化的快速发展,

城市和郊区在不断扩张,城乡边界模糊,城市周边的公路开始承担城市道路的功能,城市公交与城乡客运开始融合,然而中心城市公路与城市道路在规划、建设与设施资产管理上分属不同的部门,这就使得二者在政策、规划、建设和运营等方面存在协调上的滞后和差异,城乡之间资源难以整合。2.2 协调机制不完善

沟通协调机制,确保决策的高效化、专业化、

科学化。

图2 新加坡陆路交通局组织结构

可以看到,新加坡的一体化交通管理体制实现了综合部门与专业部门各定其位、职能错开、各司其职、衔接顺畅,为打造世界级一体化绿色交通体系提供制度保障。

3.2 中国香港交通管理体制

中国香港的交通管理依然采用大部制的模式,建立综合交通管理架构,见图3。交通运输的最高管理机构运输及房屋局是中国香港交通运输政策制

定与决策的最高机构,专责中国香港对外对内的海、陆、空交通,以及物流和房屋政策。在交通运输的职能设置方面,运输及房屋局主要统筹负责以下内容:制定道路规划、公共交通、交通服务、铁路、地铁等方面的政策和规划;指导和统筹所有香港内部的交通运输事务;扩展和改善香港交通运输基础设施和网络;

重大交通建设项目的交通影响评估等。

图3 中国香港交通管理体制现状框架

在机构设置方面,中国香港遵循 决策 执行 相分离的原则。设有一个决策机构和五个执行机构。运输及房屋局是决策结构,运输署、路政署、民航处、海事处及房屋署都属于执行管理部门,分别执行政府的运输政策、道路(公路)管理和工程设计、规划、建设、维修及路面执法等工作。专业咨询机构是政府的高层专责谘询组织,讨论各业务范围内的规划、计划、意见及建议等事宜。

中国香港交通管理体制按照宽口径、大职能的原则实行统一集中的机构设置,由一个决策局集中处理公共交通和房屋发展,可以更整合地加强香港作为亚洲首选运输及物流枢纽和国际航运中心的地执行层则按照专业化分工设置,如运输署职责是陆路运输规划管理的政府部门。运输署负责管理道路交通、监管公共交通机构、签发驾驶执照及车辆牌照、提高道路安全,以及制订长远规划以配合交通设施和服务上的需求增长。路政署职责是路桥隧建设维护管理的政府部门。负责中国香港公共道路系统工程的规划、设计及保养,并统筹新道路及铁路的建造。

中国香港建立一体化的交通管理体制,实现交通管理机构及决策体制一体化,交通发展与需求管理一体化,交通规划、建设、管理、运营等各功能单元一体化,交通各系统间衔接和配套一体化,交通规划

3.3 特征总结

先进城市的交通管理体制特点主要表现在以下方面:

1)由分散管理向一体化集中管理转变是交通运输管理体制发展的必然趋势。从国际和国内目前发展状态看,除了铁路、公路、水运、民航和管道5种现代交通方式的主管部门整合为一,还把城市交通纳入综合交通管理体制范围。在此基础上,将与交通运输联系紧密的业务统一纳入交通主管部门管理,如英国伦敦将环境与交通统筹协调管理、中国香港将房屋管理与交通运输整合成立运输及房屋局等。

2)实现交通行业内部纵向整合,保障交通管理决策、管理、运行的持续性和科学性。为了确保交通行业纵向运行规律的专业性、完整性,一体化的交通管理体制还需要对交通系统从政策、规划、设计、投资、建设、管理、服务等各个纵向环节的职责进行一体化整合,实现交通决策、管理、运行的持续性、科学性。3)实现交通行业横向综合,理顺综合部门与专业部门之间的关系,保障综合部门与专业部门各定其位、各司其职、职能错开、权责对等。交通部门的职能只要包括政策、规划、设计、投资、建设、运营、管理、服务,提出解决方案提供交通公共服务产品,城市综合部门主要是负责资源横向统筹职能,分别从土地、空间、资金、环境等方面对公共资源进行统筹配置,确保各行业间、各专业与城市发展协调一致,统筹发展。

4)实现决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制。实行大部制,分设不同机构,分别行使决策权、执行权、监督权,有利于规范权力运行、防止权力滥用,促进政府职能的转变,决策层科学进行决策,执行层按照专业尽心行业管理,监督层对决策及执行层进行相应的监督,有利于保证交通行政管理的公平和效率。

4 我国中心城市交通管理体制改革方案

4.1 建立一体化交通管理体制

生产关系要为生产力发展服务,体制要为市场需要服务。适应运输化阶段发展特征,借鉴国际先进城市建立一体化交通管理体制,是我国中心城市交通管理体制的必然选择。按照 精简统一效能 的原则和 决策、执行、监督 职能既相互制约又相互协调的要求,建立一体化交通管理体制,通过体制改革、机制创新、流程再造的方式,实现4个转变:从分散管理向专业化集中管理转变;纵向分割管理向一体化纵向整合管理转变;从职能界定模糊向横向、纵向职能边界清晰转变;城乡二元化管理向城乡一体化管理转变。

4.2 理顺综合部门和专业部门的关系

按照国际国内惯例,城市交通规划是城市交通部门的业务核心,而空间资源配置则属于规划部门的工作核心,因此,规划部门应只能对交通基础设施利用空间资源的方式进行管理,而涉及到城市交通发展业务(如公共交通规划、道路网络规划等),必须以交通管理部门为依据,不能自作一套进行空间资源划分与安排。

根据国家大部制改革精神,按照国内外先进城市交通管理体制和我国交通部三定方案的职能,建议理顺我国中心城市规划部门和交通部门的关系配置:规划部门负责城市总体规划,统筹、平衡、审批、固化城市空间;交通部门负责所有交通专项规划编制,在规划部门统筹、平衡、审批、固化的交通空间内,负责交通专项规划的设计和组织实施等。从而确保综合交通体系在政策、规划、投资、建设、运行、管理、服务、应急等各个环节上的完整性,使交通部门纵向职能贯通。交通部门与规划部门间形成 各定其位、职能错开、权责一致 的分工协作机制,形成闭环责任链条,见图4

。

4.3 建立决策、监督、执行相互分离又互相协调的

政体结构

实行决策、执行和监督相分离的纵向机构格局,形成既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,减少管理层次、提高管理效率、降低管理成本。构建政府决策权、执行权、监督权 三权 分立是建立 三权制约 机制的需要,有利于规范权力运行。根据实际情况,交通主管部门直接面对公众服务是其日常业务中的重要组成部分,为了强调建立服务型政府,将服务与执行相分离,形成决策、执行、服务及监督 三权分立、四位一体 的政体结构,见图5

。

5 结束语

从综合交通发展的阶段性来看,交通管理体制改革的要求日益迫切,国内外城市综合交通管理体

制为我国中心城市的交通管理体制改革提供了很好的借鉴,深圳市在全国率先进行了综合交通管理体制改革,之后的北京市、上海市、成都市等城市对综合交通管理体制改革进行了有益的尝试并取得了初步的成果。党的十七届二中全会通过了 关于深化行政管理体制改革的意见 ,指出 今后5年,要加快政府职能转变,深化政府机构改革,加强依法行政和制度建设,为实现深化行政管理体制改革的总体目标打下坚实基础。 这为我国的政府行政管理体制改革指明了方向。在这种背景下,各个中心城市应抓住这一有利时机,积极推进交通管理体制改革,加快推进综合交通管理体制改革。

参考文献

图5 三权分立、四位一体的组织结构模式

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[7]深圳市综合交通设计研究院.深圳市交通管理体制改革研究[R].2009.

按照宽口径、大职能及专业化分工原则,交通主管部门的机构设置建议使用 1+4+N 的模式,其中1:交通委员会(局);4:交通设施管理机构、综合执法机构、陆上运输管理机构、港航管理机构;N:按

照需求设置的N个综合服务窗口办事处)的组织结构,见图6

。

[责任编辑:李铭娜]

图6 交通部门机构设置方案