基于救助的社会保障体系

作者：王君南

山东大学学报：哲社版 2004年01期

　　从发展史中观察社会保障，就会发现，它经历了以化解生存危机为目的的社会救助、以保障基本生活为目的的社会保险、以使生活更加美好为目的的社会福利三个阶段。我国古代的社会保障属于社会救助类型。在这个体系中，不但救助项目与今天的社会保障存在着一贯性，而且其化解生存危机、维护社会稳定的功能与目的与现在的社会保障制度也是一脉相承的。考察我国古代的社会保障体系，对于全面而准确地解释中国古代社会长期稳定的原因，总结历史经验，以史为鉴地补充当今社会救助体系的不足，都将具有十分重要的意义。

　　一、思想基础的复杂性

　　影响社会保障制度产生和发展的，有经济、思想、社会、政治四大因素。其中的经济因素无疑是最为重要的。因为没有财富的富余，就不可能有用于提供保障给付的物质元素。然而，事实上，在社会保障产生的初期阶段，特别是社会救助阶段，思想基础却显得异常重要。这是我们在考察我国古代社会保障体系特别应该关注的一点；另外，我们还发现，与西方单纯的慈善思想基础不同的是，我国古代社会保障的思想基础是十分复杂的。

　　关于中国古代社会保障的思想基础，著名的社会保障专家郑功成先生在他的《社会保障学》中认为，大同社会论、社会互助论、后备仓储论和社会救济论构成了中国社会保障的思想基础。（注：详见郑功成《社会保障学》第56-65页，商务印书馆2000年版。）在我国古代，由于慈善事业与社会保障几乎是等同的，因此慈善的概念实际上等同于社会保障。苏州大学的王卫平先生对我国古代慈善事业的思想基础作过很好的研究。他认为，中国古代的慈善事业思想基础，不仅可以从宗教教义中寻找，还应该列中国传统文化的思想宝库中去寻找。这一研究指向无疑是正确的。他将中国古代慈善事业的思想基础归纳为西周以来的民本思想、儒家的仁义学说、佛家的慈悲观念与因果报应思想、民间善书所宣扬的道教思想四个方面。[1] 这一归纳也是正确的。但我认为尚不全面。我认为，除了郑功成先生和王卫平博士的归纳之外，还有一些更重要的关键的思想基础没有被提到。

　　（一）调均思想。调均思想在先秦儒家那里便提了出来。孔子表述过，“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安”。[2]（《季氏篇》）他认为，只有调均，才能维护社会稳定。这一思想，汉代的董仲舒作了更为直白的阐述。他认为，西汉中叶官僚地主对百姓的疯狂掠夺造成了贫富悬殊和民不乐生，这是当时社会“难治”的根本原因。要使社会“易治”，就必须实行调均。“使富者足以示贵而不致于骄，贫者足以养生而不致于忧。以此为度而调均之，是以财不匮而上下相安，故易治也。”[3]（《度制》）孔子与董仲舒的这一思想，深刻揭示出社会保障通过再分配而调节收入的功能和使贫困者解除生存之忧、缩小收入差距以维护社会稳定的政治功利性，成为中国古代社会保障的思想基础是无庸质疑的。

　　（二）天人感应思想。天人感应思想是汉代思想家董仲舒提出的一种关于解释天人关系的神秘学说。他认为，天和人是相通的，上天能干预人事，灾害是上天对人的警告，而人也能通过一定的方式来消除灾害。“国家之失乃萌芽，而天出灾害以谴告之；谴告之而不知变，乃见怪异以惊骇之；惊骇之而不知畏惧，其殃咎乃至。”[3]（《必仁且知》）这一思想，使得历代统治者把天灾看成是上天对自己的警示，成为其启动社会保障制度或措施的内驱力，于是才十分积极地采取灾前预防和灾后救助措施，以防出现更大的殃咎。这实际上是中国古代官方社会保障措施的前提。董仲舒的天人感应思想同时认为，人的行为也能感化上天，人可以通过某些宗教仪式使上天改变现状。这实际也是历代迷信救灾的思想源泉。

　　（三）责任意识。在我国，政府之所以将自己作为社会保障的主体，是基于一种责任意识。这种意识实际上来源于天道观念和天人感应思想，统治者既然有了替上天掌管臣民的权利，那么也就天然地应该承担相应的义务。在统治者看来，灾害的发生并不是纯自然的结果，而是在极大的程度上来源于自身，因此自己有责任解除臣民的生存危机。“天下有溺之者，由己溺之，天下有饥之者，由己饥之”[4]（《离娄下》）、“民无食，济之当如拯溺救焚”[5]（食货志二）的表述最能说明这种责任意识。而社会上褒扬爱民国君、谴责虐民国君的价值观念更加强化了这种意识。

　　（四）其他思想。除此之外，孟子“乐岁终身饱，凶年免于死亡”的化解社会成员生存危机的思想，荀子自然灾害“不为尧存，不为桀亡”的风险客观性思想，吕不韦个人“爪牙不足以自守，肌肉不足以捍寒暑，筋骨不足以从利避害，勇敢不足以却猛禁悍”的依靠集体力量抵御风险的思想，都是我国古代社会保障的思想基础。由此可见，中国古代社会保障的思想基础是十分复杂的，这一点与西方社会保障中单纯的慈善思想基础有着十分突出的区别。

　　还需要说明的有三点：第一，这些复杂的思想，是与其安民、抚民思想混合在一起的，由此也可以看出在古代社会保障是被当作一种社会调控措施来看待的；第二，古人对于社会保障思想的论述，都是零散的和不系统的，只有《管子》一书中的论述较为丰富；第三，这些思想来源于实践，更重要的是它又指导着实践，有许多思想转化为具体的社会保障政策措施，在实践中发挥了巨大的作用，甚至至今仍然有极高的价值。

　　二、举办主体的多元化

　　在农业社会里，在社会财富富余达不到相当程度的前提下，单单依靠政府的保障显然是不行的。在财富富余相对不足的前提下，要想使国民解除生存危机，并进一步提高保障的水平，必须依靠其他的社会力量作为政府的补充，分担政府的责任。因此，一个多举办主体的、多支柱的社会保障网络就是非常必要的。通观我国历史，社会保障机构的举办主体一般有以下几种：

　　（一）官方举办的社会保障机构。所谓官方，可以理解为从朝廷一直到地方各级政府。在西方，国家正式建立社会保障制度之前，只有当宗教慈善事业不能满足社会需要时，政府才会根据经济实力出面举办一些有限的救助活动。在其整个社会保障体系中，政府介入时间晚且是一个渐进的过程。而在中国，政府从一开始就成为社会保障活动的责任主体，并在整个体系中扮演了制度制定与推广、财政支付与兜底、检查与监督的重要角色。

　　举办社会保障机构也是各级官府实施其保障职能的有效途径。需要注意的是，官府举办的社会保障机构所承担的保障机能相当全面，如宋代的官办社会保障机构主要有常平仓、惠民仓、福田院、居养院、慈幼局、惠民局、养济院、漏泽园等，其保障内容涉及灾害保障、弱势群体保障、医疗保障等方面，几乎涵盖了以救助为主要内容的社会保障的全部内容。在我国历史上，有些官办机构的名称一直没有发生变化，如自创建常平仓以来，历代官府均沿用之；有些则只是名称不同，其担负的职责则是相同的，如专门收养鳏寡孤独残疾及贫困无靠者的机构，唐代叫病房、普救病房、悲田院，宋代则称为福田院、居养院、养济院；以收养弃婴为职责的机构，宋代称为慈幼局，清代则称为育婴堂。

　　（二）民办社会保障机构。与官办社会保障机构不同的是，民办社会保障机构的钱粮等保障元素或房屋、土地等不动产主要来源于民间，或来源于国民的义务纳输，或来源于乡绅、商贾的捐助。与常平仓对应的民办机构是义仓，其储备粮就来源于民户的义务输纳，明清之际扬州的育婴社就是由商人蔡连集同志共同出资创办的。在中国古代，民办的社会保障机构往往表现为一种精英事业或富人事业，就是说，在所有的民办机构中，大多数都是由富有的乡绅或商贾出资举办的。明清时期，在相对富庶的江南地区这一特点表现得最为明显。

　　民间举办的社会保障机构在整个社会保障体系中起了相当重要的作用。可以这样说，它是官办社会保障机构在保障地域和人数上的有力补充。官办社会保障机构的覆盖面毕竟有缺失，在保障地域上只能延及通都大邑，即设有正式行政建制的府、县级城市；在保障人数上也毕竟有限，难以惠及大众。而灾害影响最为严重的却是在广大的乡村地区，这往往是官办社会保障机构的覆盖缺失，而民办的社会保障正好弥补了这一缺失。

　　（三）宗教组织举办的社会保障机构。宗教是西方社会保障的思想基础，其教义直接指导了社会保障实践的开展。佛教传入我国以后，佛教寺院也举办了许多社会保障机构。在唐代，许多寺院开办了悲田院，专门收养那些老而无依者。鸦片战争以后，来华天主教、耶稣教传教士在我国开办的医院、学校、孤儿院、养老院等，亦属此列。宗教组织开办的社会保障机构不仅仅使得其教义容易被跨文化接纳，更为重要的是在实际效果上它一方面直接导引了政府和民间救助机构的兴办（如官府的漏泽园实际上就是在寺院悲田院的启发下开办的，民间的许多慈善机构也显然受其启发），另一方面也补充了官办与民办的不足。

　　（四）宗族内创办的社会保障机构。传统的宗族观念导致了宗族保障机构族田和义庄的产生。族田和义庄起源于北宋范仲淹。宗教组织的社会保障是一种无身份、阶层、职业、人种、宗族、地域区别的、开放性的救助体系。与之不同的是，宗族保障是一个封闭、内敛的救助体系，也就是说，只有具备了同一宗族的身份，才有资格享受保障给付。但是，在这个封闭的体系内部，保障项目却相当全面。明代无锡巨富安国及其子孙的“赡宗党”救助项目，就在族内承担了助学、养老、残疾救助、济贫、婚丧嫁娶补助和灾害救助等保障项目，而其用于救助的粮食、款项大部分来源于他的养廉田。这从保留在1851年印刷的《胶山安氏家乘》中的《赡族录》中就可以看出。综观历史上的族田和义庄，其作用可以概括为收族睦族、赈恤族众。其保障范围虽然比较小，仅仅局限于宗族之内，但其对稳定地方秩序所起的作用却是不容忽视的。

　　（五）商人以业缘和地缘观念创办的社会保障机构。伴随着商业社会的出现和逐步形成，风险也越来越大。因为土地对劳动力具有的巨大容纳性，在传统的农业社会中是无所谓失业的。但在商业社会中，破产、失业及由此而导致的贫穷、疾病、无家可归、死亡风险就凸现出来。为了抵御风险，商人或以地缘或以业缘建立了许多类似于欧洲17、18世纪出现的“友谊社”的保障机构。这也可以理解为以亚血缘关系建立起来的一种互助保障机构。其方法是参与者共同缴纳保险费用，当会员发生风险时给予救助。徽商是最讲究乡党精神的，各地徽商在寄居地建立了许多会馆，如苏州的安徽会馆，杭州的新安惟善堂等。这些机构既增加了徽商的群体优势，又完成了地缘内的各种保障，减轻了属地政府的负担。以业缘为纽带建立的各种行会，倾向于均摊费用交付，当同业者发生破产或疾病时，给予救助，具有明显的互助特征。这种机构，既增加了行业竞争力和凝聚力，又完成了行业内的相互保障。

　　不难看出，我国古代的社会保障体系是一个由多投入主体承办多元化系统。政府创办的保障机构是社会保障的主体，民办及宗教创办的保障机构是官办的有力补充，而宗族和以业缘、地缘为纽带建立的保障机构又在特别领域对社会保障机构予以补充和具体化，它们都是在各自的范围内分担了政府的责任。这个多元化系统在防范风险，化解社会成员的生存危机，维护社会稳定方面起了相当重要的作用。对于封建社会存在的长期性，人们往往从专制制度本身和专制思想上去寻找其“超稳定的结构”，如果我们再从多元化保障体系维护了封建社会的稳定这一角度考虑问题，答案就会更加全面。

　　三、保障项目的全面性

　　对中国古代社会保障是一个基于社会救助的体制的概括，是出于以下两点考虑的：一是在频繁的自然灾害风险中，我国更加重视灾后的救助，救助的内容十分全面；二是对于社会上的弱势群体，官府以及其他社会保障机构总是将对他们的保障当作自己的责任，形成了一套行之有效的保障制度与措施。当然，这样的表述并不意味着我国古代的社会保障体系就忽略了其他保障项目，如灾前预防和老年保障在体系中也是一项很重要的内容。

　　（一）基于国家减灾和储备的防御性保障。防御性保障是指为了对付可能发生的风险，提高整个社会抵御与防范风险的能力并最终减少或降低国家或国民在风险事故中的损失而采取的一系列措施。在我国历史上，无论是官办还是民办官督的社会保障机构所采用的防御性的保障措施除了积极地发展农业生产以外基本上有两个。一是实施国家减灾工程，兴修水利以防御水灾旱灾造成的损失。汉代兴建的漕渠，使沿岸万余顷土地受益；武帝治河，使黄河在80年内没有发生水灾。我国历史上水旱灾害的频繁使得政府十分注重水利设施的修建和江河的治理，这些防御性的措施确实降低了灾害发生的频率和灾害造成的损失。

　　二是增加国家或民间村社的粮食储备，以应不时之需。常平仓大约起源于春秋战国时期，其起源当归于管子的轻重之术与公仓之外另设常平仓的设想。战国时期魏国的李悝就曾经建有常平仓。作为一种社会调控政策，常平仓的实质在于防止富商囤积粮食谋取暴利，以增加国家的收入。在谷贱时收购，在谷贵时以平价卖出，以此平抑物价。凭实而论，救灾保障只不过是它的衍生功能。这种衍生功能积谷于未荒之时，散食于灾成之日，惠而不贵，既起到了缓解灾民生存危机，又避免了无偿给付所导致的公仓短缺。义仓起源于北齐，与常平仓不同的是，义仓源于民间于正税之外的义租，以此形成粮食储备以备饥荒。义仓设于村社（所以又称社仓），对灾民的救济更为普遍和直接。

　　（二）基于身份和年龄关联的老年保障。老龄人口是人口结构中的重要组成部分。我国历来就是一个重视老龄人口的国家。历代统治者都为提高老年的社会地位和生活水平采取过许多有意义的措施。这些措施首先体现为对老龄人口的优待政策。优待政策是与身份相关连的，即政府官员在到达一定的年龄后，有资格享受各朝政府不同替代率（即致仕后的保障给付占致仕前俸禄的比例）的保障给付。从社会保障的角度看，这种以身份为条件的制度，使得致仕的老年人在以家庭养老为基础的社会里生活得更加美好。

　　对于一般的老年人也有物质给付的保障。这种保障一般仅仅与年龄相关联。即到达一定的年龄就可以享受老年给付。将老年人细分为几个年龄阶段，在不同的年龄阶段享受不同级别的物质给付。当然，这种给付有时也会结合家境，朱元璋在洪武十九年的诏令中就规定“贫民年八十以上者，月给米五斗，肉五斤，酒三斗；九十以上者加帛一匹，絮一斤。有田产者，罢给米”。[6]《民政二》在老年保障制度中还有免除措施，老年人可以免除徭役，在刑律上也可以优免，量刑时给老年减轻甚至免除处罚。值得注意的是，对老年人的保障往往会惠及利益相关者，如官员的后代可以获得荫补，一般高龄老年人的家庭还可以获得一人至数人的徭役免除，其目的在于解除老年人的后顾之忧，得到更好的家庭照顾。这实质上是在不可能建立普遍的社会保险制度的条件下，政府牵引家庭分担养老保障责任的一种方式。

　　（三）基于解除生存危机的全面的临灾生活保障。灾害带来的风险通常表现为人口的迁移或死亡、贫困程度的增加、社会的动荡直至危及统治秩序；稍加留意就不难发现，历次农民起义无一不是以灾荒为背景、以重新分配社会资源为目的的。鉴于此，与灾前防御保障相比较，各社会保障机构特别是官方的社会保障机构更加注重灾后的救助。

　　食物性或货币性的无偿救助是各保障机构为解除国民的生活危机而采取的紧急性对策，其核心是粮食给付，具体做法是开仓发放粮食。这一最为有效的救助方式的前提是粮仓有足量的储备。如果储备不足，而调剂又困难或运费过昂时，历史上通常采用移民就粟的方法。开皇年间关中大旱，隋文帝就曾诏令灾民到关东就食。历史上最为急切的食物性救助方式是施粥。这种起源于战国时期古老、实惠而无需做家计调查的化解灾民临时生活危机的救助方式通行于整个历史过程中。除了食物性救助外还有货币性的救助，即政府直接向灾民发放货币。在明代，货币救助就是政府的常用救助方式。这种方式使得灾民能够从粮商处购买粮食或从市场上购买其他日用品。需要说明的是，食物或货币性的救助是无偿的，即灾民无须为获得这种救助而尽义务。

　　放贷性救助是指社会保障机构贷粮食、钱款等救助元素给灾民的一种救助方式。《管子》在讲到社会保障时就曾主张“无食者与之陈，无种者贷之新”，[7]（《揆度》）陈谷用于食用，新谷用作种子。这是所谓的贷种。除此之外，保障机构还通常将钱款、耕牛、农具贷给灾民，使其尽快地恢复生产。放贷性的救助不是无偿的救助，灾民需要按规定时间偿还，如系有息放贷，则还要附带利息。

　　以工代赈性的救助即在灾民付出劳务之后获得保障给付。从文献上看，这种方法起源于晏子之修寝台。晏子让灾民修建寝台，然后给灾民救助。寝台似乎是国君的游乐场所，对灾区似乎是没有什么实惠的。后来的赵抃和欧阳修就比晏子进步得多，他们的进步表现在选择了适合于灾区的项目，赵抃的修城和欧阳修的修陂因为有利于灾区防御和减灾，因此提高了灾民参与自救的积极性。不仅如此，还避免了无偿给付的弊端。

　　减免性救助通常表现为遇灾蠲免，即根据灾害的程度减免力役和租税。《周礼》上讲的“凶札无力政”指的就是免除力役。《唐六典》就规定，“十分损四以上免租，损六以上免租、调，损七以上课、役俱免”。[8]（《户部尚书》）历代政府往往根据灾害的程度或减租和减役并行，或免役单行。减免性的救助有利于国民灾后的休养生息。

　　疾病与瘟疫往往是灾害的连带后果，所以与以上保障措施并行的还有医疗保障。通常的措施是，一是政府或各保障机构派遣医疗特使前往灾区巡诊，二是向灾区运送药物，三是设立医疗机构为灾民看病。在古代社会保障体系中，老年保障、弱势群体保障和灾害救助中都有医疗保障的内容，可见医疗保障的交叉性是古今相同的。

　　（四）基于责任和慈善的弱势群体或不幸人群保障。在人类社会的每一个发展阶段都会有弱势人群或陷于不幸的人群存在。“少而无父者谓之孤，老而无子者谓之独，老而无妻者谓之鳏，老而无夫者谓之寡。此四者，天民之穷而无告者也，皆有常饩。喑、聋、跛、躄、断者、侏儒、百工各以其器食之”。[9]（《王制》）这是《礼记》中对弱势或不幸群体的指称。虽然在不同的典籍中稍有差异，但大致不会超出鳏寡孤独废疾的范围。对弱势群体或不幸群体的界定和细分本身就说明了对这类人群的重视，而且，细分又是制定相应政策的前提。

　　对弱势群体或不幸人群保障通常体现为对其生存权利的保障，这被视为政府的责任。历代政府或制定政策保障其生活必需品的给付或设置专门的机构负责弱势群体和不幸人群的收养。《礼记》讲的“皆有常饩”就是指生活必需品的给付。唐代的病坊、普救病坊、悲田院，宋代的居养院、福田院，明代的养济院均是政府收养孤老病残乞丐和城市流民的机构，所需经费山官府拨付，并有严格的管理和考核制度保证政策的实际效果。

　　除了生活必需品的给付之外，还有工作的安置、疾病康复和对弱势群体或不幸人群的人格尊重。《周礼》讲的“各以其器食之”和荀子讲的“材而事之”，说的就是根据其能力给予工作机会使其自食其力的意思，春秋时通常所见到的瞽人任乐师、刖者掌城门就是这一制度的体现；而历代的收养机构往往附带了疾病康复的内容，如宋代的安济坊。早在商周时期，国君就提出了“不敢侮鳏寡”（《尚书》的《无逸》和《康诰》中均有表述）的理念，可见我国古代对弱势群体和不幸人群的人格尊重。

　　弱势群体和不幸人群中的一个特别的类别是弃婴。弃婴源于家庭生活的困难和重男轻女的观念。这种现象在宋代的有些地区已经十分普遍。弃婴是有违人道的，而且还会造成国家的丁役困难，因此弃婴救助便成为保障机构的重要内容。宋代的慈幼局、明代育婴堂负责了政府保障弃婴的责任，而明清时期遍布于相对富庶的江南地区的基于慈善思想的民办育婴堂在极大的程度上分担了政府责任。

　　还应该提及漏泽院。它实际上是一个使贫困无依和羁旅无家可归者死后得以安葬的公共墓地。北宋时期由政府首先建立，然后民间仿效。这种理丧恤葬的保障措施实际上基础于孟子“养生送死而无憾”的政治理想。对死者入土为安的举措，实际上是对生者的安慰。

　　通过以上对保障项目的论述，我们不难看出：虽然中国古代的致仕制度可以看作是社会保险的起源，但其覆盖范围是相当有限的，因此中国古代的社会保障体系仍然是一个基于社会救助的体系；这个体系注重灾前的防御，更注重灾后的救助，而其救助的内容又是相当全面的。

　　四、管理与监督的有效性

　　（一）设立管理机构和职官分管社会保障事务。研究社会保障的起源时，人们往往犯了一个致命的错误，即不是着眼于制度形态，而是仅仅着眼于“社会保障”这一名词，将其起源定为1935年美国颁布的社会保障法。实际上，我国至少从西周时就有了社会保障的制度形态。从中央到地方各级政府不仅采取了一系列的社会保障措施，还设立了机构和官员管理社会保障事务。《周礼》中就有地官司徒之职，其职责是“以荒政十有二聚万民”，其后秦汉时期的丞相、唐时的户部、宋时尚书省下的户部、元时的中书省、明清时的户部，都是分管社会保障事务的部门，部门内又设立了职官。从历史上看，社会保障虽然不是这些部门或职官的专门职责，但至少可以说明社会保障的管理已经成为政府或官员的重要职责之一。

　　机构或职官的设立使得从中央到地方形成了一个庞大的官僚体系。这个官僚体系体现出浓厚的中央集权色彩。各分管部门和地方政府虽然也可以制定一些措施、法规，但从整体上看，无论是保障措施的开启还是机构的设立往往要依靠皇帝的诏令，各级政府或职能部门在很大程度上只是皇帝诏令的实施者。这一点在社会保障的领域却因为其减少了不必要的繁杂环节而使得保障措施的落实更简捷和直接，管理与落实也更加具有权威性。也许正因为此，朱熹就曾经建议皇帝要以诏令的形式保障救助措施的落实。（注：详见《朱熹集》卷16《奏推广御笔指挥二事状》。）

　　（二）给付或免除标准的制定和程序化。给付标准的确定避免了给付中的主观随意性。综观历史上的保障给付，可以看出历史上曾有过基于风险损失程度的给付标准和基于年龄的给付标准，而免除时一般是以灾害损失程度为标准的。齐景公时水灾，晏子助施，有布缕而绝食者使有终月之委（指少量的积存），绝本之家使有期年之粮，（注：详见《晏子春秋·内篇》。）实施的是以风险损失程度为给付标准的保障给付；明洪武二十七年(1394)诏定《灾伤散粮则例》，规定：“大口六斗，小口三斗，五岁以下不与。”[10]（《国用三》）实施的是以年龄为给付标准的保障给付；老年人保障不管是政府官员的致仕还是普通老人的保障实施的都是以年龄为标准的保障给付；历代基于风险的力役、赋税免除标准尽管不太一样，同一朝代的不同时期甚至都会有所不同，但相同的是其标准都是以损失程度为前提的。

　　而救助过程的程序化则使得各级机构有章可循。实事求是地讲，我国古代的社会保障体系中，程序化是一个逐步的过程，大致而言，在宋代就已经有了一套程序。如报灾的时限、报灾之后勘灾的方法等都以诏令的形式固定了下来。到了清代，则形成了一套完整而固定的救助程序：报灾—勘灾—审户—放赈。从清汪志伊编纂的《荒政辑要》卷四所保留的清代户部的救助程序可以看出，每一道程序都有详细的说明和严格的规定，各级官员在哪个过程中出现问题都将受到严厉的处罚。

　　（三）考核、监督与流弊防范。为了使有关社会保障的诏令或制度落实到实处，中央政权往往建立对各级官员的考核监督体制，并对保障实施中可能出现的漏洞予以防范。中央政府往往给各级官员制定出相关保障的指标，对其业绩进行考核，对于没有完成指标的，则实施处罚。明代的预备仓是官督民办的仓储制度，弘治时就明确规定，“州县十里以下积万五千石，二十里积二万石，卫千户所万五千石，百户所三百石”，并以储藏的多寡为考核依据，“不及三分者夺俸，六分以上降调”。[5]（《食货三》）万历时对弱势群体保障的目标是应保尽保，否则将受到惩罚。而清代则将社会保障的业绩与官吏选拔结合在一起，立法严格，陟黜分明，更使得各级官员对社会保障事务不敢怠忽。

　　为了避免在保障过程中出现营私舞弊现象，各朝也有许多相应的防范措施。这些措施包括基于程序的防范，即救助实施的过程必须严格按照程序办理。比如清代的减免政策，在实施时要出示告谕、刊刻免单、按户付执并取具里长甘结，以程序化保证了政策落实的公正性；二是基于处罚的措施，即如有违规情节，将受到严厉的惩处。如《大明律》中明确规定，匿灾不报的地方官员杖八十。另外，还有基于监督的措施，从历史上看，在一些规模较大的救助活动中，中央派遣官员对地方的实施进行监督也是一项经常性的制度。上述措施虽然不能完全堵塞漏洞但却基本保证了诏令和制度的实行效果和有效性。

　　（四）对民间机构的牵引、管理和模式助推。其效果通常表现为使民间机构变自愿为半强制或强制，变非制度化为制度化安排（最典型的就是社仓），使民办救灾机构发挥其政府责任分担者和中转站的作用；同时，也提高了民办机构的公信度。

　　为保障其救灾元素（主要是钱粮）的持久与充盈，政府会对民间的捐助给予激励。常用的激励元素有官职、功名、名誉、免役和豁免等。义仓或社仓原本于民间“不拘升斗”式的自愿捐助，而历史上的大多数王朝都对民间的捐助做了硬性的数量规定，以行政命令将原来的自愿捐助变为半强制缴纳或强制缴纳。政府还会对民间机构的组织形式和官员任命进行干预，强化对民办的机构的管理。如明嘉靖八年就诏令设社仓，并对社仓的组织规模、官员任职资格、运行机制以及亏空的处罚做了详细的规定。

　　我国古代的社会保障模式基本上生成于实践，属于实践——推广型的。民间机构在实践中创造出了许多有益的模式，但是模式本身并不会推广自己，必须依靠制度的助推才能在更大的区域内推广。我国古代的中央政府和地方政府都将此当作自己的职权之一。清前期京师的民办善堂在收养老而无依者和弃婴方面发挥了巨大的作用，雍正帝诏令全国“于通都大邑，人口稠集之处，照京师例推而行之”。[11]（《世宗实录》卷十九）从此，推动了都市民间善堂的发展。中央政府往往通过皇帝的诏令使有效的保障模式得以推广并使之制度化。而在地方政府也往往通过区域性政令使模式在区域内推广。

　　从机构的设立，到标准和程序的制定，再到考核与监督的实施以及通过管理使民办机构向制度化转化，我们可以得出这样的结论：我国古代的社会保障体系有一个逐渐制度化的过程，大约到了宋代就已经实现了制度化。这样说的根据是：一，有以皇帝的诏令和法规为极高层次的立法支持；二，以诏令“永著为例”的长久性而非临时性的制度安排，如常平仓就几乎贯穿了整个历史进程。三、标准和程序的制定。

　　五、借鉴与启迪

　　以上从四个方面概括了我国古代社会保障制度的概况。但历史研究并不是以搞清楚制度或事件的面目为终极目的，重要的是还要搞清其意义和对今天的教训和启迪。我认为，中国古代的社会保障体系给我们现在的制度体系的启迪至少有以下几点：第一，在人类历史的发展中，社会救助是一个永恒的主题，即使人类文明高度发展时也需要，一方面是因为灾害的发生是不以人类的意志为转移的，另一方面则是人类可以消灭绝对贫困，但永远也消灭不了相对贫困。那种社会保险可以代替社会保障的观点是要不得的；第二，在强调国家责任的同时，也要注重民间的自救与互助；第三，在强调制度安排的同时，也要注重民间捐助、社区救助等非制度安排；第四，一个监督制度的推行，确实能够保障制度的实际效果；第五，投入的保障元素要多元化，货币之外的食物和其他日用品或许更能够直接解决贫困问题和堵塞制度漏洞；第六，在保障体系中要作到无偿救助与有偿救助相结合。我认为，从此角度上认识中国古代的社会保障体系才是最有意义的。

作者介绍：王君南　山东大学管理学院