我国农村金融发展的过去_现在和未来

F I NANCE &ECO NOMY 金融经济

我国农村金融发展的过去、现在和未来

汪 毅

三农 问题是我国迈向现代化进程中的难点, 也是我国政府工作的重点。要从根本上解决 三农 问题(农村、农业和农民) 的核心, 即增加农民收入, 繁荣农村经济, 促进农业的发展, 就必须通过优化农村的资源配置, 培育和完善农村的要素市场等途径, 推动农村剩余劳动力的转移, 而这些问题的解决都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。

一、我国农村金融发展的历史概况改革以前, 我国经济处于缓慢发展阶段。改革开放以后, 为了建立符合现代化需求的市场经济体制、推动农村经济、金融市场化的发展, 农村金融体制也进行了一系列相应的改革, 基本上经历了以下三个阶段:

第一阶段:(1979~1993) 这一阶段的主要改革措施和政策方案主要是恢复和成立新的金融机构, 形成农村金融市场组织的多元化和竞争状态。包括恢复并改变传统运作目标的中国农业银行, 大力支持了农村商品经济, 提高了资金使用效益; 农村信用合作社恢复了名义上的合作金融组织地位; 放开了对民间信用的管制, 允许民间自由借贷, 允许成立民间合作金融组织; 允许多种融资方式并存, 包括了存款、贷款、债券、股票、基金、票据贴现、信托、租赁等多种信用手段。

第二阶段:(1994~1996) 在第一阶段改革的基础上, 提出了要建立一个能够为农业和农村经济发展提供及时、有效服务的金融体系的口号。即建立以工商企业为主要服务对象的商业性金融机构(中国农业银行), 主要为农户服务的合作金融机构(中国农村信用合作社), 支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农副产品收购以及体现并实施其它国家政策的政策性金融机构(中国农业发展银行) 。如:1994年成立中国农业发展银行, 将政策性金融业务从中国农业银行和农村信用合作社业务中剥离出来。1995年大量组建农村信用合作银行。

第三阶段:(1997~目前) 东南亚金融危机后, 继续深化金融体制改革, 同时重视对金融风险的控制。客观上强化了农村信用合作社对农村金融市场的垄断。2003年11月底8省(市) (浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西和江苏) 农村信用社改革实施方案已经国务院批准, 这标志着深化农村信用社改革试点工作已进入全面实施阶段。

二、当前我国农村金融发展的现状及问题

(一) 我国农村金融的现状:基本形式和特点

改革开放以来, 我国经济突飞猛进。与此同时, 我国农村金融业也相应的获得了快速发展, 农村金融体制改革取得了明显成效。目前, 我国农村金融基本上建立起了以合作金融、商业金融和政策性金融为基础, 正规金融机构与民间金融组织分工协作的农村金融体系。

在我国农村的金融体系中, 正规金融机构包括四大国有商业银行、一家政策性银行即农业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行和邮政储蓄。其主要特点就是除邮政储蓄受到国家邮电局的监管外, 其他的金融组织都受到中央银行即中国人民银行的监管。此外农村商业银行属于股份制银行, 目前只有张家港、常熟和江阴三家农村商业银行。

非正式金融组织主要泛指存在于个体、家庭、企业之间, 进行的金融交易活动, 包括民间借贷等。这些金融组织通常建立在诚信的基础上, 带有互助合作的性质。此外, 非正式金融都建立在明晰的私人产权和无限责任基础上, 所以改革开放以来, 非正式金融在我国的农村地区尤其是江浙一带得到了快速的发展。

(二) 我国农村金融体系中存在的问题探讨

从农村金融市场培育和发展的角度看, 目前我国农村金融存在问题的典型特征可以概括为政府失灵、市场失灵和功能缺失三个方面。

1 政府主导下的制度安排导致金融供给不足 政府失灵

我国的农村金融制度安排一直以来是由政府主导的, 即政府办金融的发展道路。国有银行、农村信用社等都是国家所有的金融机构, 主要服务于尽快实现我国工业化、城市化的战略。农村金融市场随着环境的恶化和制度安排的不足而日益走向扭曲和衰弱, 金融支持 三农 力度逐步弱化, 金融供给严重不足。一方面, 农村金融机构供给不足。农村信用社成为信贷供给事实上的垄断者, 农村金融市场的信贷供给严重不足。另一方面, 农村资金严重外流。国有银行吸收的农村资金逐步集中到大、中城市, 邮政储蓄吸收农村储蓄并转存中央银行农村信用社, 经营出现非农化倾向, 为追求利润最大化, 许多资金流向城市。

2 利率不能正常发挥资源配置作用 市场失灵

政府金融管制的一个重要方面就是利率管制。我国长期执行的统一利率管制难以弥补农村金融机构的经营成本, 加上通货膨胀的影响, 导致长期的实际负利率状态。即使金融改革逐步放松对利率管制, 但仍然没有对改善经营机制产生积极作用, 而且还导致了资金的外流。总而言之, 农村利率市场化改革中选择性的信贷政策所带来的利率扭曲, 造成了当前农村金融市场的农信社垄断局面, 且由于缺乏市场经济的有效竞争, 相应带来了农信社经营效益差、效率低下、成本高昂、道德风险严重的状况。

3 扭曲的农村金融 二元性结构 金融功能缺失

按照金融功能论的观点, 金融功能相对于金融机构更加稳定, 金融组织可以通过竞争的方式生存下来, 从而发挥一定的金融功能。目前我国农村金融市场存在扭曲的 二元性结构 , 一方面正规金融机构大量退出、经营效率低下, 缺乏充分有效的竞争促进资源的最优化配置, 促进其发挥正常的金融功能; 另一方面, 作为非正规金融机构的民间借贷长期受到政府严格的管制和打压, 导致了 新 的农村金融体系存在着制度性供给不足等问题, 无法弥补了正规金融在农村金融市场的空缺。我国农村正规金融的功能缺失, 主要表现为农村金融服务品种少、水平低、质量差。如农村地区资金结算仍以现金为主, 农村居民的银行卡持有量很少。大量农村资金的外流, 直接导致农村资金供给不能满足农业和农村本身经济发展的需求。因此, 农村正规金融组织不能很好地满足农业和农村经济对金融服务的需求。农村金融组织结构调整滞后于农村经济结构的演变, 与多元化的农村经济结构不对称。

4 相关的政策机制不完善

一是社会信用环境问题。我国农村社会信用体系缺失严重, 社会信用体系的建立也缺乏相应的法律基础和制度保障。。二是社会担保体系不够健全。信用担保体系可以通过大大降低信贷过程中的信息不对称以及由此引起的潜在成本, 从而对农民的信贷产生激励作用; 三是缺乏有效的处置抵押物的市场机制。四是抵押评估手续繁、环节多、费用高、时间长、有限期短, 影响了办事效率。

此外, 现代化农业生产和农村经济发展受到自然和市场的双重风险共同构成威胁, 客观上要求建立风险防范机制。虽然我国已建立政策性的农业保险制度, 鼓励

金融观察

在市场的边缘运行

农业发展银行改革方向及提供农村金融服务的机制设计研究

中国人民银行长沙中心支行课题组

中国农业发展银行(以下简称 农发行 ) 是我国唯一的农业政策性金融机构, 自1994年组建以来, 在贯彻执行国家粮棉购销政策、确保粮食安全、保护农民利益、促进农业和农村经济发展中扮演了重要角色。但随着经济的不断发展和金融改革的不断深化, 农发行职能定位、业务运作与管理, 甚至机构的转型、去留等问题成为理论界和业界人士关注的焦点。最近, 我们组织对湖南省农发行系统省市县三级机构和相关部门进行了专题调研。

一、农发行发展面临的主要问题及制约因素分析(一) 业务职能定位模糊, 经营范围受到限制

一方面, 农业政策性金融与商业性金融界定不清。农发行业务定位至少变了三次:1994年到1997年为小综合式经营; 1998年到2004年为支持粮棉油单一式经营; 2004年以后发展为支持大粮食、大流通的双轨制经营。特别是在2004年以后, 农发行按照打造现代银行的目标深化组织体系、经营机制改革, 并获准开办了农业产业化龙头企业贷款和农业科技商业性贷款业务, 且商业性贷款比重逐年扩大。长期以来, 农发行对政策性与商业性业务进行区分与考核评价的规范性制度、办法一直没有建立, 以至分支行对两类业务只在形式上实行分类核算与管理, 并不实行分类考核, 且事实上在操作过程中存在混同与交叉。而且, 农发行对业务经营中的政策性和商业性无法有效控制。

另一方面, 农业政策性金融业务范围偏窄。从1998年开始, 为配合粮食流通体制改革, 农业开发性贷款和粮棉加工企业贷款业务从农发行划出。近年来农发行实际并没有充分发挥出其政策性支农和应有的培育、指导及服务功能作用。目前, 农发行业务基本不涉及到农业生产结构的调整, 并对农田基本建设、农村基础设施及小城镇建设等关系到农业和农村长期稳定发展的中长期贷款业务进行严格限制, 在很大程度上仅仅充当了粮棉油收购资金的供应者角

色。

(二) 业务管理行政化, 且内部运行机制不完善

现阶段农发行分支机构基本按行政区划设置, 并在总行统一法人的授权下, 按照总行―省级分行―地市分行―县支行的 三级管理、一级经营 的模式开展经营活动。在总行的统一领导下, 下级行对上级行负责, 部门对行长负责, 逐级实行行长负责制和建立在一系列考核指标体系基础上的经营目标管理。这种模式下的业务管理行政化色彩较浓, 而指标层层分解、层层下达的控制与管理方式, 决定了各分支机构不可能具备自负盈亏、承担风险的能力, 并导致个别分支机构业务操作不规范, 贷款随意性大。与此同时, 农发行内部激励约束机制严重缺位。

(三) 风险约束机制缺位, 利益补偿机制不完善

由于农发行资金主要由国家供给, 其风险也由国家承担, 以至一部分人认为农发行经营可以不必过多考虑风险问题, 这就导致一些农发行机构发放贷款不计规模、贷款不计利息、偿还不计期限等问题, 一些粮棉收购企业则养成了吃银行 大锅钣 和财政 补贴钣 的习惯, 收购时基本不讲经济核算, 甚至肆意挤占挪用收购资金用于建房子或发工资、福利等, 潜在较大信贷风险, 加上巨额政策性财务亏损挂帐, 现已严重影响农发行信贷资金周转。农发行财务包袱的形成, 主要是历年粮食购销过程中各级财政对农发行的欠账较多并体现为财务挂帐, 加上大多数地方财政不宽裕, 一般未把这部分利息补贴资金纳入财政预算。

(四) 融资机制不健全, 且资金来源渠道单一

目前农发行的资金来源主要包括:业务范围内的开户企业存款、同业拆借资金、财政拨付资金和重点建设资金、发行金融债券、向中央银行借款、协议存款、境外筹资等。从分支机构看, 由于不允许开办居民储蓄业务和自行发债, 其资金来源主要依靠向总

商业性保险公司开展农业保险业务。但是我国农业保险起步较晚, 政府重视程度不够, 农民保险意识和保险承受能力差, 保险公司经营能力不足, 险种适用性不强, 业务发展规模不大。

三、我国农村金融未来改革的建议及基本特点

(一) 我国农村金融未来改革的建议1 创建农村中小金融机构, 完善农村金融组织结构, 建立多层次的农村金融体系, 在政府政策引导下, 着眼于构建一个商业金融和政策性金融、合作金融相结合的竞争性农村金融市场。

2 必须提倡充分竞争, 放松政府利率管制, 营造良好的宏观政策环境, 促进整个农村金融市场上资金实现最优配置。

3 大力发展农业保险, 分散农业生产的自然风险, 建立健全农业保险制度和风险补偿机制。

总而言之, 为了建立适应社会化大生产要求的农村金融制度:一方面, 继续深化针对农信社本身的改革, 以使农信社成为真正意义上的合作金融; 另一方面, 政府必须放松对农村经济、社会生活的管制, 以促进农村和农业经济的增长。

(二) 我国农村金融未来的基本特征我国农村金融改革的任务, 是构建一个适应多样性金融需求的农村金融市场体系。这一体系应具备五个基本特征。

1 功能完善。农村金融市场的功能:能促进对农村经济发展, 即金融市场应能够满足多样性的有效金融需求; 实现社会公平, 促进和谐社会建设。

2 分工合理。农村金融机构承担功能不同, 它们之间既有分工, 又有联系, 形成完整的商业性和政策性金融体系。在农村金融机构之间进行合理分工, 可以降低资金运行成本, 提高金融市场的运行效率。

3 竞争适度。农村金融市场上应有足够多的金融机构以保持适度的竞争, 放松管制, 提高金融机构效率和服务的质量。

4 产权明晰。金融机构是一种企业, 其经营状况不仅影响自身的发展, 而且对社会信用产生直接的外部效应。提高农村金融机构的经营水平, 就要明晰金融机构的产权关系, 进行企业化经营, 建立符合社会主义市场经济的现代企业制度。

5 监管有力。金融业是一种特殊行业, 其投机风险和流动风险远比一般工商行业高。因此, 在加快推进农村金融市场化改革的同时, 必须建立相应的监管体系。

总之, 我国农村金融虽然发展迅速, 但仍存在许多问题, 因此我们要加快金融制度改革的步伐, 建立适应社会主义市场经济需要的农村金融制度, 提高农民收入促进和谐社会的建设。

(本文是中华供销合作总社课题 合作社+农户 模式中的金融支持研究(GXZSKY06025) 的中期成果。)

(作者单位:安徽财经大学研究生部)

41