统筹城乡义务教育投入中的情况.问题和建议议

　　内容提要　目前城乡义务教育投入的差距，一方面体现在当年的投入上，另一方面更重要地表现在累积投入的差距上，也就是说长期的非均等化投入造成的城与乡、中心城区与县镇之间义务教育发展水平和质量上的差距。“新机制”是改革发展过程中的新尝试，还需要不断完善，尤其是在经济欠发达地区，已经或者可能会出现一些新问题。没有差异化的投入，即对薄弱学校、农村学校的倾斜投入，就不能从根本上缩小城乡义务教育发展水平和质量上的差距，而且这种差距还会继续扩大。 　　关键词　广元市　义务教育投入　均等化 　　 　　2008年7月14日-26日，笔者对四川省广元市利州区、剑阁县、旺苍县的中小学义务教育经费保障和财政投入情况进行了调研。走访了三个县区的教育和财政主管部门，与十几位中小学校长进行了座谈。大家普遍反映，实行义务教育经费保障新机制以来，城乡之间义务教育当年投入的均等化程度有所提高，但是，由于长期财政投入不足，城乡之间、区域之间义务教育发展水平和质量还存在着明显差距，而现有的经费保障机制尚不足以缩小这种差距。 　　 　　一、城乡义务教育现有投入差距 　　 　　调研表明，目前，在广元市域范围内，农村、一般镇、重点镇和中心城区教师的工资和社会保障方面没有什么差距，同级别教师除基本工资外，同样享受菜贴(85元／月)、山区补贴(150元／月)、生活补贴(75元／月)和驻广补贴(95元／月)等津补贴，并计人工资卡。根据农村义务教育经费保障机制改革规定，2006年，国家及省级政府为县镇小学杂费补贴220元／生年，农村小学190元／生・年；县镇初中杂费补贴270元／生・年，农村初中240元／生・年。与此同时，小学补助生均公用经费20元／生・年，初中40元／生・年。2007年，上述标准又有所提高。中小学校长反映，如果不将补助资金用于清偿普九债务，则可以满足学校基本运转的资金需要。 　　根据旺苍县教育局提供的教师年均收入和生均公用经费情况，我们选择了位于县城所在地、重点镇、一般建制镇以及乡的初中和小学20所，既包括旺苍县城东河镇的东河小学和城关中学，也包括重点镇白水镇的白水中学和白水小学，以及位于经济贫困、相对偏远的农建乡的农建小学和檬子乡的檬子小学，对这些学校的经费和投入情况进行比较。从表1和表2可以看到，2006年，旺苍县各学校教师人均年收入有一定差距，较高的有枣林小学21772元／人和柳溪小学20410元／人，较低的有双河中学的15682元从和国华中学的18059元／人，平均值在20000元／人。但是，初中教师年均收入并不比小学高，县城所在地学校教师年均收入也不比贫困和边远乡镇学校高，城乡教师工资的比较没有什么规律可循。而收入差别产生的主要原因在于各校教师的职级不同，以及生师比不同，拥有职级高教师较多和生师比较高的学校，师均收入水平较高。同样，教师年均基本工资的差距产生的原因也在于此。城乡学校之间的教师津补贴、奖金及其他工资福利支出也没有什么规律，小学可能比初中高，农村可能比城镇高，看不出明显的城乡差距。一些乡镇学校生均公用经费水平反而较高，这是因为这些学校以农村学生为主，有大量的住宿生，可以收取一些费用，从而提高了公用经费水平。 　　 　　由于实行义务教育经费保障新机制，城乡小学和初中经费支出的主要部分都由国家或省级统筹考虑，在一个相对狭小的区域内，例如市和县范围内，城乡教育增量投入的差距趋于缩小。根据国家义务教育经费保障机制安排，2008年9月，城市学校将实行新机制，免除学杂费、书本费，补贴生活困难学生住宿费。如果这一政策能够顺利推进，城市学校也将免除杂费，实行相对统一的公共经费支出标准，同一地区城乡义务教育当年投入的差距将进一步缩小。 　　当然，中心城市重点校、优质校与农村、县镇以及城郊结合部学校的当年投入差距还是比较明显的。利州区是广元市的中心城区，广元其他县镇学校教师年均收入在2万元左右，利州区的东城实验学校教师年均收入则达到3万元以上，其公共经费也宽裕得多，总体来讲，学校不缺钱。类似于东城实验学校这样的优质重点校教师收入和公用经费明显高于本地区其他学校，其主要原因在于：第一，这些学校的收入来源渠道较广，有些有门面房经营收入，有些有学前班、幼儿园等非义务教育阶段收入补充；第二，这些学校普九债务负担较轻；第三，这些学校处于中心城区，周边居民收入水平较高，能够支付得起择校费和其他杂费；第四，政府官员子女多在这些学校上学，因此，容易得到政府部门的支持与资助；第五，在资金有限的情况下，政府更加关注重点校的发展，这些学校日常运转和基本建设往往能够获得较多投入；第六，中心城区重点校学生通常在3000-4000人，生均发展成本较小，投资的规模效益较强。 　　调查中了解到，不单是农村校、薄弱校校长盼望教育均等化，优质重点校校长也希望教育相对平衡发展。以利州区东城实验学校为例，本学期招生300多人，可是来自于各政府部门的条子就有200多个，谁都不敢得罪，一到这个时候，校长只能把手机关闭，实在不堪重负。 　　 　　二、城乡义务教育发展水平差距 　　 　　从广元市三个县区的情况看，目前城乡义务教育投入的差距，并不显著体现在当年的投入上，而是表现在累积投入的差距上，也就是说长期的非均等化投入造成的城与乡、中心城区与县镇之间义务教育发展水平和质量上的差距。根据此次灾后教育重建规划的要求，旺苍县对当前县域内城乡初中和小学的设施设备情况进行了汇总，并与国家标准投入(规划额)进行对比，得出了各类设施设备的差缺额，我们选择了部分县城中心区学校、重点镇学校和乡村学校，用差缺额除以规划额，分别计算出各学校相关设施设备的差缺率，如表3所示。旺苍中学是旺苍县城最好的学校，其实验室设备的差缺额为32万元，差缺率为80％；其他重点镇初中实验室设备的差缺率也大体相当；而镇与乡中心小学的情况则差得多，差缺率高达95％。音体美劳卫器材的情况与实验室设备类似，都是初中情况好于小学。再看电教设备器材差缺情况，乡中心小学的差缺率都在100％以上，说明到目前为止，农村小学按照国家标准应该投入的设施实际上就没有投入。表3未列农村教学点的数据，因为大量的农村教学点根本就没有配备任何教学设施设备。旺苍县的情况在广元并不少见，根据利州区教育局的资料，由于地处四川盆周山区，农户居住分散，造成村级小学学生上电脑课和实验课，甚至要走几十里山路到中心校。 　　 　　利州区教育局电教馆将本区初中和小学分别分成四类，一类校班级最多、规模最大，多为中心城区校，四类校班级最少、规模最小，多为农村校。我们分析计算了初中、小学相关设施设备不同类别学校生均差缺额。大致表现出如下规律：一类学校各类设施设备人均差缺额相对较小，而二类、三类、四类的人

均差缺额则逐渐增加。例如，一、二、三、四类学校初中计算机人均差缺额分别为64元、90元、118元和216元；小学实验仪器人均差缺额分别为78元、82元、91元和105元；小学校园网人均差缺额分别为149元、238元、287元和365元(表4)。目前，利州区中小学校各类电教设施总计1300万元，其中，60-70％集中在中心城区的重点校。三堆镇是相对偏远的乡镇初级中学，1800名学生只有一个多媒体教室，如果按照40人一班，每天6个课时，每班每次两课时计算，学生上一次多媒体课需要等上半个月。可见，设施设备分布的不均等非常严重。 　　 　　由于历史欠账太多，各级财政对城乡中小学实现完全一样的设施设备投入将无助于城乡义务教育的均等化。没有差异化的投入，即对薄弱学校、农村学校的倾斜投入，就不能从根本上缩小城乡义务教育发展水平和质量上的差距，而且这种差距还会继续扩大。 　　 　　三、实施义务教育经费保障机制后的问题 　　 　　自2006年春季开始，农村义务教育经费保障机制改革首先在西部和中部部分试点地区推行，改革取得了显著成效。“新机制”最直接的好处就是减轻了农民的经济负担，许多辍学的农村孩子回到了学校。农村学校拿到了政府按学生人数和标准拨付的公用经费，学校又回到了的正常运转的轨道上，乱收费现象明显减少，不少地方出现了教育收费“零投诉”。从2008年9月份开始。城市也将纳入免费义务教育范围。但是，“新机制”是改革发展过程中的新尝试，还需要不断完善，尤其是在经济欠发达地区，已经或者可能会出现一些新问题。 　　 　　(一)教师收入仍然很低 　　义务教育经费保障机制仅仅是实现了低水平相对均等。如上所述，旺苍县中小学教师每月拿到手里的收入(工资+津贴+奖金)也只有1200元左右，而广元中心城区是1600元，绵阳市是3000元。由于物价不断上涨，旺苍县教师的境遇还不如一个城里的临时工。一些教师不得不利用假期到山西等地挖煤，以补贴家用。目前，广元市城乡教师各项津贴合计265元／月，2007年开始，国家财政又增加了150元／月的教师补贴，合计415元／月，全年也只有5000元左右；而同期广元市公务员已兑现年津补贴达到12000元，两者相差7000元。这在很大程度上造成了教师队伍的不稳定性，目前，因为地震影响，矛盾被掩盖了，但是，随着时间的推移问题终将会暴露出来。 　　 　　(二)对教师的激励不足 　　改革后，农村学校向学生收取杂费的路子被彻底堵死，公用经费不准用于发放工资及津补贴。如此一来，教师的津补贴只能由地方财政负担。按照改革政策规定：“农村中小学教师工资保障按现行体制，将教师工资和地方附加津补贴纳入政府财政预算和财政统一发放范围”，“教师工资不得低于当地公务员平均工资水平”。在中西部地区，地方新增财力较少，能够用于义务教育教师各项补贴的资金较少，从而造成教师收入比改革以前有所下降，或者收入差距无法拉开。2008年9月以后，如果城市代码学校也如期实行义务教育保障机制，这个问题也将在城市薄弱学校大量出现，势必影响教师的实际收入，学校的绩效管理机制可能无法实施，教师的积极性难以调动起来，容易造成工作中的平均主义和大锅饭现象。 　　 　　(三)公用经费标准偏低 　　调查表明，广元各县区中小学的经费在严禁开支教师津补贴的情况下，维持水电费、办公费、差旅费、会议费、培训费、小型校舍维修等基本的教育教学运转经费都很紧张，学校的课桌凳、教学仪器设备、音体美器材、图书等的添置、更新、维修资金则没有着落。根据旺苍县教育局的反映，农村初中保证正常教育教学运转、教师培训、课桌凳、教学仪器设备、音体美器材、图书的添置、更新、维修以及弥补食堂的缺口，每年需要开支生均约600元，而2007年底各级财政安排的公用经费只有生均400元，相差200元；农村小学类似状况需要生均开支约400元，而目前各级财政安排的公用经费只有生均263元，相差137元。 　　 　　(四)经济差距扩大导致教育差距拉大 　　由于教师收入和公用经费还有很大一部分需要地方政府解决，或者是通过市场化的渠道获得，因此，经济发展水平较高的地区财力雄厚，对中小学的投入相对就较多，为上级财政配套的能力也比较强；相反，则投入少、配套能力差。创阁县与绵阳市相邻，2002年以后，由于两地经济发展差距迅速拉开，教学设施质量、教师收入水平也出现巨大差异，剑阁县流向绵阳的教师和优质生源不断增加。在绵阳优质中小学任教的很多是剑阁籍的教师。2008年高考，剑阁县上本科一本线的只有100多人，而在绵阳上学的剑阁学生上线人数超过了剑阁本县学校培养的学生。 　　 　　(五)城市经费保障政策仍不明确 　　目前，城市学校收取的杂费包干使用，学校基本运转都要依靠学杂费收入。特别是一些薄弱校、城乡结合部的学校，在很少能收到择校费，没有门面房经营收入，也没有学前班、幼儿园等非义务教育阶段收入补充的情况下，基本上是依赖学杂费保证学校水电支出，支付临时代课教师、勤杂人员工资，同时，还要按月归还普九欠账。学校账上通常只在每年9月份和3月份开学的时候有钱，其他月份大多没钱。开学时也是债主要账的高峰时期。根据国家义务教育经费保障机制安排，2008年9月份，城市学校将实行新机制，免除学杂费、书本费，补贴生活困难学生住宿费。但是，到目前为止，上级部门对这一政策还没有任何说法，学校也不知道是否还能收费。如果财政资金不能到位，必将直接影响到欠发达地区中心城区学校开学后的正常运转。 　　 　　(六)债务困扰城乡义务教育发展 　　以利州区上西小学为例，全校每年杂费收入只有8-9万元，由于中央财政仍未对城市学校兑现归还普九债务，学校每年需归还2万元工程款、2万元教师集资款。据了解，广元市许多县区的普九债务化解工作并不顺利，由于采取的是地方先还、中央奖励的方式，地方还多少，中央奖多少，中央拿一半，省拿1/4，县拿1/4。财力弱的县偿债能力必然弱，导致债务清偿总规模也较小。以剑阁县为例，锁定到2005年的普九债务为9200万元，到2007年底也只归还了1000多万元。而且，2005年以后，一些学校还出现了新的债务，大多是借新还旧，这些债务并未锁定进去。 　　 　　四、推进城乡义务教育投入均等化的措施 　　 　　(一)实施高强度倾斜投入战略 　　为解决城乡之间义务教育发展水平和质量的差距，解决长期积累的投入不足问题，必须加大国家和省级财政对农村校、薄弱校，特别是欠发达地区相关学校的投入力度，实现一定时期的倾斜投入。重点提高这些地区教师待遇问题，使之高于同地区公务员的收入水平，逐步向全国统一标准靠拢。进一步提高公用经费标准，特别是欠发达地区的农村学校的生

均公用经费标准应该高于本地区城市，甚至大城市，以逐步弥补设施设备欠账。 　　 　　(二)逐步实现由中央财政负担教师工资 　　即根据地理条件和艰苦程度确定级差工资和津贴标准，由中央财政全额出资。这样可以避免由于经济发展水平不同造成教师收入差距扩大，促进教师队伍的稳定，促进教师由城向乡、由发达地区向欠发达地区的流动，促进教育均衡发展。教师工资、津贴是义务教育经费的大头，按国家规定的工资标准计算，约占生均教育经费的70％左右，由中央财政支付教师工资和津贴，可减轻地方财政压力，促进农村经济和各项公共事业的发展。 　　 　　(三)改善县镇和农村学校的设施设备条件 　　根据旺苍县中小学校各类设施设备差缺额平均计算，初中每校需要投入100万元，小学需要投入50万元，全国17467所县镇初中、36836所农村初中，需投入资金合计358亿元；全国29050所县镇小学、316791所农村小学，需投入资金合计1874亿元。义务教育阶段设施设备完善共需资金2200多亿元。如果以五年规划期计算，每年需投入400多亿元。如果设施设备折旧期为五年，则每年投入也要达到400多亿元，以维持这些学校教学条件不会下降。 　　 　　(四)实现规模化和集约化发展 　　目前，无论是优质校还是薄弱校，都存在一个规模不够的问题，由于长期以来城乡规划对教育等公共服务考虑不够，过多满足工商业和房地产开发用地需要，造成城乡中小学用地严重不足，学校用地规模普遍太小。必须下决心对现有学校进行布局调整和整合，该撤的撤，该并的并，该扩大规模的扩大规模，最大限度地发挥财政资金的效用。 　　 　　(五)推进标准化以促进均等化 　　希望中央、省级政府尽快出台城乡中小学建设标准，按照未来义务教育5-10年发展要求，对生均占地面积、学校操场、辅助用房、实验室、图书、音体美劳体器材以及多媒体信息设备的装备标准进行系统设计，实现城乡义务教育建设的标准化和规范化，避免低水平复制。 　　 　　(六)尽快化解普九债务 　　加快启动化解城市中小学普九债务。对欠发达地区实施特殊优惠政策，如调低地方负担比例，加大中央投入力度，争取在短期内全部消化欠发达地区中小学普九债务。 　　 　　责任编辑　王登凯