农村养老问题法律研究

第26卷第4期2008年4月

河北法学

H ebei L aw S cience Vol. 26, No. 4Ap r . , 2008

农村养老问题法律研究

许建苏

(河北政法职业学院, 河北石家庄050061)

摘 要:我国已进入老龄化社会, 且农村的老年人要远多于城市, 相对于城市老年人来说, 农村老年人的养老问题更值得

关注。因此, 在对农村老年人养老中出现的问题进行调查的基础上, 提出如何才能从法律制度的完善及相关的社会养老体系的建立方面使农村老人老有所养。

关键词:农村; 农村养老; 法律

中图分类号:DF51 文献标识码:A 文章编号:1002-3933(2008) 04-0188-06

Legal Research on the Rural Supporting Problem

XU Jian -su

(HebeiProfessional College of Political S cience and Law , Shijiazhuang 050061China)

Abst ract:Our country has entered the agi ng s oci ety, also the old people i n rural is far more than those in the city. Be contrasted to the ol ds

in ci ti es, the rural supporting problem worths paying more attention to. Therefore, on the basis of the i nves ti gation, the author proposes how to i mprove the legal systems and the related social supporting system to solve this problem.

K ey words :rural; rural supporting; legal

2006年11月9日, 71岁的流浪汉李召坤因故意纵火向广东省中山市当地警方自首, 他向警方交代自己犯罪的动机是为了坐牢能有个地方养老, 而他在当月刚刚结束了5年的牢狱生活, 上次的犯罪情节、犯罪原因与这一次完全相同, 即放火烧大片山林后向警方自首, 目的是为了入狱有个养老的地方, 不用再流浪。李召坤老人的遭遇只是一个极端的个例, 但是, 放在大的社会背景来观察, 这无疑是给中国的农村养老难题敲了一响警钟。

按照联合国颁布的标准:凡是60岁以上人口超过10%或65岁以上人口超过7%, 即为老龄化国家。1997年, 我国60岁以上老年人口占总人口比例为10. 2%, 已步入老龄化国家行列。2006年12月12日, 国务院新闻办公室发表了5中国老龄事业的发展6白皮书, 报道到2005年

底, 我国60岁以上的老人已达1. 44亿, 占全球老年人口的五分之一; 我国老龄化发展速度非常快, 人口年龄结构从成年型转为老年型仅用了18年时间, 而发达国家则需要几十年甚至上百年才完成。随着老龄化的迅速发展, 养老问题越来越成为全社会关注的焦点。城镇老年人大部分有退休金、养老保险金作保障, 但是我国老年人口的60%以上在农村, 农村中的老年人没有养老金, 他们的养老问题更加值得社会的关注。鉴于此, 针对农村老年人的生活现状, 分析现行相关的法律法规, 在此基础上对如何从法律制度的完善及相关的社会养老体系的建立方面能做到使农村老人老有所养尤显重要。

一、农村老年人的养老现状

在目前经济形态下, 我国农村除了少数发达地区之外,

收稿日期:2007-05-10

作者简介:许建苏(1972-) , 女, 河北辛集人, 河北政法职业学院副教授, 河北省冀人律师事务所兼职律师, 法学硕士, 研究方向:民商法。

) )

绝大部分地区的老年人主要靠两种方法养老:一是有子女的实行传统的家庭养老, 二是对已丧失或基本丧失劳动能力, 没有生活来源的鳏、寡、孤、独、病残老人通过实行社会救济性质的/五保0政策(即保吃、穿、住、医、葬) 进行集体供养。

(一) 家庭养老

1. 家庭养老是当前农村主要的养老方式

长期以来, 我国农村实行的是传统的家庭养老模式, 即/养儿防老0, 其特点是以家庭为单位, 由年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员。养老内容包括经济上供养, 生活上照料, 精神上慰籍。其养老功能具有明显的家族性和排他性, 家庭成员的赡养虽然有法律的明文规定, 但主要靠道德的约束, 靠家庭成员的自觉性, 因此就出现了有的人能得到较好的照顾, 安度晚年, 有的则受到虐待和遗弃, 更多的人仅能维持生计。

在现有经济水平及传统文化模式下, 家庭养老是我国农村的主流养老方式。笔者对河北省11个地市的368名老人作的调查显示:在老年人口的全部经济来源构成中, 有45%的老人经济来源主要来自子女, 有28%的老人经济来源来自于子女和自己, 这说明子女供养在农村中占有重要地位。

2. 家庭养老的现状

从农村老年人的居住情况看, 有一部分与成年子女分户居住, 由子女提供老人的生活料理; 有一部分与子女共同居住。与子女分户居住的有两种情况:一类是老人有劳动能力, 靠自己的劳动收入养活自己, 子女帮助耕种; 另一类是老人把责任田交给子女耕种, 子女用口粮和现金供养父母。较常见的是当老俩口都健在时, 老俩口与子女分开独自生活, 一旦丧偶或生活不能自理时, 就会和子女合居一起, 或在子女家轮流居住。对于那些有儿有女的老年人来说, 晚年生活是否幸福取决于儿女是否孝顺, 农村中多子女却生活凄凉的情形经常可以看到。而那些无儿无女的孤寡老人的生活状况更令人担忧, 如河北省定兴县一失明寡居的74岁老人晚间失火丧命, 该老人由于双目失明, 又没有儿女, 生活起居一直由小叔子一家照顾, 2007年1月9日晚老人用木柴烧火炕取暖时引发火灾导致身亡。这一事件在当地影响很大, 人们在惋惜之余, 对于孤寡老人的生活起居也表示了极大的担忧[1]。

黑龙江省人大代表翟玉和自费10万元完成了一项对中国农村养老现状的调研。调研涉及全国31个省份10401位60岁以上的农村老人, 他们当中45. 3%独居, 其中5%一日三餐难保, 69%无替换衣服, 8%的老人有一台老旧电视机, 小病吃不起药的占67%, 大病住不起医院的高达86%, 人均年收入(含粮、菜) 650元, 种养业农活85%自己干, 家务活97%自己做。对父母如同对儿女的视为孝, 占18%, 对父母视同路人不管不问的为不孝, 占30%;

精神状态好的老人占8%, 22%的老人以看电视或聊天为唯一的精神文化生活[2]。

笔者通过对河北省11个地区的368名老人的调查发现, 有19%的老人独自居住, 有27%的老人与配偶同住, 在子女家轮流居住的占14%, 与子女同住的占23%, 与配偶、子女同住的占13%; 65%的老人要承担家务劳动, 而他们当中多数都有三、四个甚至更多的子女, 其中三个子女以下的占23%, 三个子女以上的占74%, 无子女的占2%, 由自己负担医药费的占30%, 由自己和子女承担医药费的占5%, 住房较旧及一般的占73%, 没有电视的占19%, 有黑白电视的占28%, 年收入在2000元以下的占49%, 收入主要来自于子女的占45%, 主要依靠自己的占27%, 二者都有的占28%。也就是说, 有一部分与子女共同居住的老人并不是由子女供养的。

目前绝大多数农村老年人基本上还是由家庭来养老, 供养渠道单一, 除了经济供养薄弱外, 社会、心理、娱乐方面供养更为薄弱。

(二) 集体养老

集体养老就是由集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行照顾和帮助的制度, 集体养老的形式主要是五保制度。

1. 五保供养制度

五保供养制度是对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的孤寡老人在吃、穿、住、医、葬五个方面给予照顾和物质帮助。农村五保是我国社会保障制度的重要组成部分。1956年6月, 一届人大三次会议通过了5高级农村生产合作社示范章程6, 提出对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员, 给予保吃、保穿、保烧, 给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障, 简称五保。1994年国务院颁布了5农村五保户供养工作条例6, 为保做好农村五保供养工作, 提供了法律基础。2005年, 国务院修改了5农村五保供养工作条例6, 明确今后五保供养资金在地方人民政府核算中安排, 中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。

五保供养又有分散供养和集中供养两种。分散供养是指纳入五保供养范围的老人自行居家养老的方式, 这部分老人数量较多, 以山西省为例, 2003年5月止分散供养27373人, 占五保总数的51. 6%[3]; 养老标准较低, 以四川省经济较为发达的绵阳市为例, 散居五保老人的供给标准为900元/年/人, 集中供养的标准则为1200元/年/人, 而且供养标准从2001年开始下降, 到2002年呈陡降态[4]; 据调查, 2005年, 湖南省湘潭县给分散养老的标准只有480元/年/人, 株州县则还不到400元/年/人。这样的标准远不够老人们的基本需求[5]。

集中供养即养老院制度, 是指纳入五保供养范围的老

)

人在敬老院等集中场地养老, 这部分老人是目前五保老人中生活质量最高的群体, 但是数量少, 如民政信息网所公布的2006年第4季度北京市农村五保供养人数为5069人, 其中老年人为2996人, 集中供养的五保对象为2533人, 占五保总人数的49%。而青海省集中供养的五保户仅占五保总人数的5%, 全国的集中供养的水平则为15. 6%[6]。在供养标准上, 集中供养的老人供养标准一般比较高, 安徽省在税费改革前集中供养标准为1489元/人/年, 同期分散养老标准为1080元/年/人, 税改后, 标准分别降为1404元/年/人和833. 6元/人/年[7]。

五保供养对象在农村老人群体当中属特困人员, 从全国农村老人人口总数来看, 受益人员极少, 供养五保户的款物, 过去主要从村提留或者乡统筹费中列支, 要靠一定的地方和集体经济来支撑, 在部分农村贫困地区这一经费难以保证。

2. 五保老人的生活现状

近年来, 随着经济发展和社会进步, 我国的农村五保救济事业有了长足发展, 但随着农村经济形势、经营管理方式的变化, 五保供养面临着许多新情况、新问题。据统计, 到2006年底, 全国纳入农村五保供养范围的对象为484. 5万人, 比2005年增加156. 5万人[8]。

农村中的五保老人普遍存在孤、老、病、贫、弱的特点。一课题组对湖南省农村五保养老问题作了调查, 在调查的281位五保老人中集中供养的有116位, 分散供养的有165位, 从患病(常见病) 比例来看, 集中养老的五保人口带病比例为97. 41%, 分散养老的五保老人带病比例为76. 97%, 93. 59%的五保老人选择/小病忍, 大病拖0这个选项。自己承担医疗费用的占到了大部分, 其中分散养老的五保老人(完全或者大部分承担的) 占有86. 67%, 集中供养完全由自己承担医疗费用的占65. 52%。农村五保老人物质供应不足, 虽然基本上能够保证有衣服穿, 但是, 一年内买过衣服的只有27. 4%, 超过46. 98%的/五保0老人5年以上没有买过新衣服。表示不能保障过冬御寒衣服的占到了23. 13%。调查的分散养老的五保老人中, 反映基本不能保证粮食供应的达到12位, 占到了7. 27%, 虽然比例较小, 但是绝对数量难以估量。自湖南省2005年完全取消农业税后, 敬老院的粮食来源也不同程度受到威胁。分散养老的五保老人住房情况比较集中养老的而言, 情况要差。有12. 73%的分散老人没有住房或者流浪或者寄居弃房, 在拥有住房的144个老人当中, 反映房子漏雨、透风等危房现象的占到78. 47%, 危房户和无房户共占81. 21%[9]。

五保老人的生活安全及状况确实令人担忧。如2007年1月13日5燕赵都市报6第五版报道1月12日青县光荣院发生火灾, 两名八旬老人不幸遇难, 火灾是由一位老人使用电热毯引起的¹。)

)

(三) 优抚对象中部分老人的优待抚恤

优抚保障是国家对革命事业或国家安全作出贡献的军人及其家属的特殊社会保障。保障资金主要由各级财政和农民群众统筹负担。2006年国家抚恤补助各类优抚对象469. 4万人, 在这些优抚对象之中, 有相当一部分是农村老年人, 他们不同程度地享受了国家的补助和优待。

(四) 退休养老

一些集体经济比较发达的乡镇或村, 从集体积累中列支养老基金, 对已进入老年的农民按月支付一定的养老金, 建立了范围较窄、标准较低、较不规范的农民退休养老制度。沿海靠近大中城市的郊区或经济条件较好的乡村, 凡是达到规定退休年龄的农民都可以享受退休待遇, 定期或不定期地从乡村经济组织中领取相应的养老退休金。

(五) 养老保险1. 商业养老保险

伴随农村部分居民生活日渐富裕和保险业的发展, 一些农民参加了各种形式的养老保险。有养老储蓄、独生子女父母养老保险等, 保险公司在投保者年老时按不同交费标准支付不同标准的养老金。商业人寿保险在解决一部分经济发达地区率先富裕起来的农民养老问题上或许会发挥重要的作用, 但对于人均收入仅2000元/年的我国广大农村地区来说, 商业保险也缺乏普遍意义。

2. 社会养老保险

社会养老保险是指国家通过立法, 采取个人、集体和国家三方出资方式筹集养老基金并为老年人提供经济帮助、保障其基本生活的一项制度。国家民政部门从1992年开始开展农村养老保险试点, 主要做法是, 根据农民自愿, 保险资金以农民个人交纳为主, 集体补助为辅, 国家予以政策扶持, 实行储备积累的模式, 建立个人养老保险基金账户, 根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准。1995年国务院办公厅转发民政部5关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见的通知6对这项工作进行了规范, 并提出了明确的要求。截至2005年末全国参加农村养老保险人数为5442万人, 比上年末增加64万人, 全年共有302万农民领取了养老金, 比上年增加97万人。全年共支付养老金21亿元。年末农村养老保险基金累计结存310亿元[10]。应该说, 农村养老保险从无到有并初具规模, 已取得了很大的成绩。由于目前我国农村地区经济发展仍比较落后, 且地区间极不平衡, 差异较大, 在全国范围内建立统一的农村社会化养老保险制度与现实情况相脱离。

由于农村养老制度缺失, 农村60岁及以上老人, 目前享受退休金与保险救济的仅7. 4%[11]。

(六) 储蓄养老

依靠平时的积蓄用来防老, 在农村仍然有一定的市场。但是, 低利率、高膨胀、天文数字的医疗费以及农民收入的

降低, 使得储蓄养老已失去太大价值。

二、农村养老现状的原因

农村老人依靠儿女养老和土地养老保障的功能越来越弱。随着城市化和非农产业的发展, 人均占有的耕地越来越少; 再加上人口流动增强和价值观念的改变, 年轻人在外独立生活和不愿承担养老责任的比以前增多。造成农村养老现状的主要原因有以下几个方面:

(一) 家庭规模小型化, 家庭养老功能弱化。农村计划生育推行二十多年后, 家庭结构形成了四、二、一(或者四、二、二) 模式, 即一对夫妻要赡养4个老人, 抚养1个或2个小孩。子女多意味着老年人有较多的支持来源, 独生子女现象的出现使得独生子女父母的养老变得异乎寻常的困难。在土地养老功能严重衰退下, 农民对土地作为养老的预期已经发生变化, 他们更看重和寄希望于下一代使自己老有所依。一些青年夫妇较重视子女的教育和成长问题, 有限的时间、精力和财力都向独子或独女倾斜, 产生了/重幼轻老现象0, 这对老年父母的心理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。很显然, 在这样的家庭结构条件下, 老年人的养老通过家庭成员间的互助加以解决存在许多困难。

同时, 农村家庭人口结构也将出现以下变动趋势:1. 已婚子女与老年人分居的现象逐渐增多。2. 特殊老年群体大量出现。主要是三类:一是丧偶老人群体。二是独生子女父母家庭。一对独生子女夫妇若与其中一方的父母住在一起, 另一方的父母只能单独居住。三是两代老人家庭。即许多低龄老人要赡养已进入高龄的父母, 组成低龄老人与高龄老人两代老人共居的家庭。以上这些纯老户与特殊老人群体, 在居家养老方面均有不同程度的困难, 需要社会予以关怀。

(二) 劳动力转移, 人口流动加快。随着工业化和城市化加快, 农村劳动力向非农地区转移成为趋势。一方面促进了社会经济结构和生产方式的变更, 弱化了土地保障作用, 促使了社会养老方式的产生; 另一方面, 家庭赡养和生活照料功能受到削弱, 农村劳动力转移在一定程度上削弱了农村家庭的养老功能。大量农村的年轻人进城打工, 与父母生活上的空间分离势必影响对老人的供养, 由此带来子女孝道的下降º。

(三) 老年人口规模大, 老龄化程度高于城市。2005年我国65岁以上的老龄人口突破1个亿, 2006年12月11日国务院新闻办公室发表的5中国老龄事业的发展6白皮书, 指出我国农村老龄化程度要比城镇高出1. 24个百分点。世界的老人中国最多, 中国的老人农村最多。此外, 随着农村生活水平的不断提高, 老年人的寿命也在不断延长。而另一方面, 随着年龄增长, 老年人口健康状况有所恶化, 患病率、伤残率会上升, 自理能力下降, 将更多地需要日常护

理、生活照料和社会服务, 这一切必将加大家庭的负担。因此人口老龄化在给经济和社会发展带来沉重压力的同时, 也给家庭带来沉重负担。

(四) 传统的伦理道德观念的变化。/百善孝为先0, 孝, 是一切人伦道德的根本, 也是中华民族的传统美德。但是由于生育率下降和子女的减少, 人们更多地对子女加以溺爱, 而对老人的生活却大多忽视, 在一些人的眼中, 传统的/孝道0已成为一种过时的东西, 传统的伦理道德观念受到了前所未有的冲击, 孝道失传会使本应由万千个家庭负担的农民养老问题变得更加沉重。

(五) 农村经济缓慢增长。在农村实行了几十年的/五保户0制度因农村经济缓慢增长, 基层政权普遍负债运作, 又因取消农业税, 很多乡镇对五保对象难以照顾, 面临无以为继的局面。孤寡老人的赡养问题需要政府加大财政转移支付力度来解决。

(六) 法律保障不力。传统的家庭养老制度是建立在/以礼入法, 礼法合一0的法律基础之上的。/不孝0的大罪在夏、商时期就为法律所立, 自唐以来的中国法律都规定:子女不赡养或虐待父母, 父母均可告官, 轻者杖责, 重者流放, 直至处以极刑。而且古代的伦理原则和法制规范都认为:只要父母的伤害因子女而起, 不论谁是谁非、故意与否乃至是否意料所及, 均应受到处罚

[12]

。在整个封建社会,

/孝0一直是作为法律规定来规范人们行为的。在现代社会, 法律与道德分离, /孝0是道德的范畴, 不具有强制性。5中华人民共和国宪法6规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力时, 有从国家和社会获得物质帮助的权利。但是宪法中确认的公民权利在农村没有得到具体法律的确认。我国没有一部单独的农村养老法, 有关养老的规定散见于5民法通则6、5老年人权益保障法6、5继承法6、5刑法6、5婚姻法6之中, 不仅分散而且缺乏可操作性。

综合上述原因可以看出, 家庭的小型化使得家庭的养老功能弱化, 同时居住方式的代际分离也意味着健康不佳的老年人在经济供养之外还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。因此我们很有必要重新审视现今的农村养老政策和相关的法律, 且让政府承担起农村养老的部分责任。

三、农村养老问题的解决对策

根据当前中国农村的经济发展水平、传统文化模式、社会化服务状况以及养老的实际情况, 笔者认为我国农村养老立法的价值目标应该定位于:以家庭养老为主导, 建立多种形式并存的农村养老保障体系。

(一) 家庭养老作为养老的主要形式1. 家庭养老作为主要形式的原因

之所以说家庭作为养老载体的地位是其他养老方式无法替代的, 主要原因在于:

(1) 思想观念、传统文化和生活习惯对老人养老载体选

)

择的影响。中国人从古至今家庭本位的文化使得家庭的赡养功能发挥到了极至, 传统的/子孙满堂0观念在农村依然根深蒂固, 老年人随着年龄的增加, 对家庭的依赖性、对子孙理解的渴望会进一步强烈。

(2) 家庭养老成本较低。同居一室, 家庭成员更便于照顾老人, 无需由专人脱离生产而专职对老人进行看管, 既不影响生产, 又不影响养老。

(3) 家庭养老是老年人的一种精神选择。家庭对于大多数老人来说, 不仅是日常生活的场所, 而且是精神慰藉和护理照料的主要源泉, 老年人的需求不仅仅是经济上的供养、衣食住行等生活方面的满足, 更需要的是精神上的慰藉、生活中的照料, 这一点是社会养老难以替代的。

(4) 家庭服务业不甚发达。由于农村从事家庭服务的人员数量十分有限、服务水平尚不够专业, 因此, 建立完善的农村养老制度, 必须将家庭养老放在重要的位置。

2. 完善家庭养老的措施

针对现代社会农村家庭中养老的现状, 要使得农村老人能更好地在家庭中养老, 应着力做好以下工作:

(1) 要进一步强化家庭养老的道德教化力度, 实现孝道与责任的统一

家庭养老的重要基础是传统的孝道观念, 因而, 应进一步加大对敬老、养老的宣传力度, 增强全社会尊老、养老、助老意识和老年人的自我保护意识, 通过开展一些活动进行评比, 如/十佳文明户0、/好儿媳0、/好公婆0, 创造尊老的氛围, 如河北省高邑县东关村设立了/赡养公示牌0制度, 全村200多名有赡养父母义务的村民的姓名、赡养对象、养老标准以及赡养对象的表态等诸多内容都醒目地公布在/赡养公示牌0上, 通过这一制度, 让孝敬老人成为村民的自觉行动。

(2) 加强对赡养老人模范人物事迹的报道, 唤起人们尊老、敬老、养老的意识

通过新闻媒体报道一些赡养老人的典型事迹, 对社会公众起到教育、激励作用, 如5燕赵都市报6评选的/感动河北十大年度人物0之一的林秀贞, 这位普通的60岁的农村妇女30年如一日, 像亲生女儿一样照顾赡养村里6位孤寡老人, 林秀贞身上闪耀的敬老孝道、扶贫济困的中华传统美德, 能给每一位读者深深的震撼。诸如此类的报道, 可以使公众潜移默化地树立起正确的养老、敬老的观念, 并去影响自己的行为。

(3) 完善家庭养老方面的法律、规章, 使家庭养老由伦理走向法制

其实在孝道中, 有一些内容已经进入了法律的领地, 现行的宪法、婚姻法、收养法、继承法、刑法等法律法规, 对后辈的赡养义务和老人接受赡养权利都做出了相关规定, 如5婚姻法6第15条第1款关于赡养的规定其含义即/赡养老)

)

人是法定义务0, 但这一规定相对于形形色色的赡养纠纷显得苍白无力; 5刑法6第260条规定:虐待家庭成员情节恶劣的处二年以下有期徒刑、拘役或者管制, 致人重伤、死亡的, 处二年以上七年以下有期徒刑。对于此类行为, 只有受害人告诉的才处理; 对于遗弃老人的, 也只有达到情节恶劣的, 才处以5年以下有期徒刑、拘役或管制; 即对于一般的虐待、遗弃老人的行为只能依靠道德去评判, 依靠舆论的力量去监督, 而很多子女也知道赡养老人是法定义务, 不赡养老人是明知故犯。因此, 有必要将/孝道0行为列入5老年法6, 或者对现有的5老年人权益保障法6作适当修订, 把尽孝摆上更重要的位置, 要以法律的强制性去规范和约束公民的孝道行为, 使这一传统美德受到法律保障。

(二) 社会养老应成为农村养老的发展趋势

由于人口老龄化的迅速发展以及计划生育带来的家庭小型化, 家庭养老的功能将逐步弱化, 养老服务社会化是大的发展趋势。有调查表明, 农村95%的老年人没有养老金, 而且只有部分发达地区在探索农村的社会养老模式, 规模较小。推进养老服务社会化, 政府的责任应进一步强化, 资金投入和政策扶持力度也应随着国力的增强不断加大。养老机构在任何一个国家都是一个福利事业, 不是赚钱的买卖, 靠利润最大化的商业运行模式是行不通的, 政府责无旁贷。/老吾老, 以及人之老0, 这是我们先人养老责任社会化的理想追求, 在建设和谐社会的今天, 政府更有责任将这一理念升华为现代人文关怀精神, 使之成为普遍的价值观, 并落实到具体的政策设计和制度建设层面上来。具体应从以下几方面入手:

1. 增加社会养老机构, 完善已有的社会养老机构的设施

在农村建立敬老院、老年公寓、托老所、老年生活服务中心等设施, 一部分老年人尤其是孤寡老人可以入住养老, 其日常生活照料由这些老年服务机构承担下来, 由老人或家庭提供一定的费用, 对于孤寡老人则由政府出资实行/五保0供养, 确保其生活水平不低于当地村民的一般生活水平, 并逐步提高供养标准。

2. 继续执行和完善农村社会养老保险制度

社会养老保险是我国农村养老模式发展的必然趋势, 也是未来社会化养老保障的核心和基础。政府应该在农村养老保险制度建设中发挥更重要的职责, 建立新型的农民社会化养老保险制度的目标应是/低水平、广覆盖、适度保障0。农民养老保险制度的建设可借鉴国外的一些做法, 如德国农民养老金主要有两个来源:投保人缴纳的保险费和国家的补助金; 日本的国民养老金保险的资金来源是政府的基础养老金拨款和被保险人的保险费。农村的社会养老保险应由政府制定并主导实施, 采取以能保证养老基本生活需要为原则, 计算出每人每年需要交纳的保险费用, 对其

实行/五五制0的办法, 个人承担50%, 村集体和国家承担50%。要逐步建立覆盖农村所有人口的养老保险体系, 使农村养老问题从根本上得到解决。同时, 老年人的养老金要随着经济发展水平不断提高和增加。

3. 建立和完善农村社会救助体系和医疗保障服务体系政府在农村应逐步建立社会救助体系, 对生活在贫困线以下的老人, 根据当地居民最基本的生活需求和经济发展水平确定最低生活保障标准, 提供最低生活补助; 在政府支持下, 国家、集体、个人共同投入, 建立起多形式、多层次、多类别的医疗保障制度, 确保农村老年人享有保健医疗, 提高老年人健康水平, 实现健康老龄化。

四、相关法律的制定与完善

解决农村养老问题, 除了加强对全社会的尊老、敬老的宣传教育, 弘扬中华民族尊老、敬老、养老的传统美德外, 在依法治国的今天, 还要依靠完善的法制。但是, 我国到目前为止还没有一部单独的农村养老法, 有关农村养老的问题散见于5婚姻法6、5老年人权益保护法6、5继承法6、5保险法6、5民法通则6等等之中, 这种分散的规定方法不仅容易造成彼此的不协调, 而且影响到农村养老制度的实施。

为此, 我们可以从日本老年人权益法律保护制度的变迁中得到一些启示。日本在1970年时就已进入老龄化社会, 早在20世纪50年代末, 日本政府便开始通过立法来解决养老问题, 1959年4月, 日本颁布了5年金法6, 采取国家、行业、个人共同分担的办法强制20岁以上60岁以下的日本人都必须加入国民年金保险, 加入期间满25年可在规定的年龄享受老年基础年金; 1963年7月, 日本政府在老龄化社会到来之前又推出了倡导保障老年人整体生活利益的5福利法6, 是日本政府在老龄化社会到来之前颁布的一部老人福利大法; 1982年8月, 又颁布实施了5老年人保健法6, 1990年, 日本政府同时修改了5老年人福利法6和5老

注释:

¹参见5燕赵都市报62007年1月13日第五版。

º参见成海军的文章5中国农村养老方式的现状与前瞻6。参考文献:

[1]定兴失明寡居老人晚间失火丧命[N]. 燕赵都市报, 2007-01-12(5) . [2]我国农村养老现状调查[N]. 每周文摘, 2006-02-14(10) .

年人保健法6, 并于2000年4月1日开始实行5护理保险法6。考虑到中国农村的特殊性和养老保障的复杂性, 笔者认为, 应在充分考虑到经济发展的不平衡性和农村老人的特殊需求, 有计划、分阶段地完成老年人权益法律保障体系。我国农村养老法律体系可按以下思路构筑:

第一, 尽快制定农村养老基本法) ) ) 5农村养老保障法6, 农村养老保障法可以作为我们正在制定中的5社会保障法6的部门法。其主要内容应当包括:农村养老的原则、农村养老的形式、农村养老的种类、农村集体养老机构及其性质、家庭养老的内容、集体养老的内容、农村社会养老保险的内容、社会养老保险机构及其性质、农村社会养老基金的筹集管理发放、法律责任等等。

第二, 根据5农村养老保障法6的基本原则制定如下部门法:5农村社会养老保险法6、5农村商业养老保险法6、5农村老年人权益保护法6、5农村家庭养老示范法6等等。

第三, 制定农村养老的行政法规。这一层次的农村养老保障法律规范是我国农村养老保障法律体系的重要方面, 在整个农村养老保障法律体系中占有重要的地位。具体应该包括:5农村社会养老保险条例6、5农村家庭养老条例6、5农村集体养老条例6、5农村个人储蓄养老保险办法6、5农村养老基金管理机构条例6、5农村养老基金管理条例6、5农村养老基金管理机构税收减免办法6。

综上所述, 农村养老问题直接关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展, 由于固有的道德体系的崩溃和农村商品经济的发展, 通过构建和不断完善农村养老法律体系来规范农村养老已是大势所趋。/以家庭养老为主导, 强化社会养老保险、引进商业养老保险, 建立多种形式并存的农村养老保障体系0的价值定位既符合中国农村的实际, 又有利于操作和实施, 希望其研究对国家今后的农村养老方面的立法能有一定参考价值。

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