浅议中国现代的公务员回避制度

浅议中国现代的公务员回避制度

摘 要：我国的回避制度从东汉正式建立，南北朝时普遍实行，唐、宋时期日趋严密，一直沿用到清末。在一千八百余年的吏治建设中发挥了不容忽视的作用，成为我国古代一项很有特色的官吏制度。本文先综述一下古代回避制度的发展状况，及具体内容，然后阐述现代公务员回避制度存在的问题，并提出解决对策，使公务员制度不断健全、完善。

关键词: 回避 职务回避 公务回避 地区回避

我国回避制度的发展是随着生产力和生产关系的不断完善而发展起来的。现行的公务员回避制度就是回避制度几千年来发展的实践经验同中国现代社会发展相结合的结果，它更科学、更具有时代特色，符合我国公务员管理的实际需要，为我国的公务员管理制度的发展奠定了坚实的基础。本文简要阐述一下公务员制度存在的问题，然后结合古代回避制度的经验教训探讨公务员制度健全、完善的对策。

1 古代回避制度的发展

回避的本意是“避忌、躲避”。回避是一项比较古老的诉讼制度。最早出现于司法审判之中，审判真正永恒的生命基础在于它的公正性，自古罗马以来一直流行于世的格言：“人不能裁判有关自己的审诉”[1]，即要求任何人不得担任自己的当事人案件的裁判者，否则就违背了自然公正原则，他所主持进行的诉讼活动不具备法律效力。

1.1 古代回避制度的几个阶段

我国古代回避制度的发展与封建社会生产力的发展是相呼应的。回避制度在我国大致经历了以下几个阶段：萌芽确立时期（春秋战国至西汉）。从夏朝开始，经商朝到周朝，实质上都是一种以血缘关系为主要联系方式的宗族统治。到春秋战国时期，因为私有制和商品经济的产生与发展、出现大国争霸、诸侯争雄等社会大变革因素，宗族内部已不可能形成统治的统一力量，诸国纷纷“招贤纳士”，任用血亲关系以外的人，并以此来衡量一国政治的兴衰。到了汉代，当权者开始把官吏的选拔与政权的巩固联系在一起，并提出了回避的主张。据考证，西汉初步制定回避制度，其距今已有1800年。但东汉的外戚、宦官干预朝政又对回避制度的实行施加了负面影响。发展和成熟时期（魏晋南北朝到唐宋）。魏晋时期，统治阶级采取种种措施限制东汉末年朝政弊端对政权的危及。在回避制度上继承了西汉的做法并有所发展，例如由汉代的姻亲回避扩大到一般的亲属回避，规定范围由地方扩大到中央。唐朝建立以后，在经济、政治上实行了一系

列的改革，首次对公务回避与地区回避做出明确规定。后来，宋朝继承下来。完善时期（明清）。明朝秉奉“乱世用重典”[2]，吏治异常严厉，回避制度也十分严格。清朝是回避制度的集大成者，在清二百余年间还进行了反复修订，既趋于完备严密，又保持灵活和变通，以适应各个时期的需要。清朝的回避主要包括姻亲的回避、宗室的回避、地区回避、师生故朋的回避及官吏幕友的回避。其中清代对官吏幕友的回避是前代所没有的。

[3]

1.2 古代回避制度的具体内容

东汉灵帝时实行“三互法”甲州人在乙州任长官，同时乙州人在丙州任长官，则丙州人不但不能任乙州长官，也不能任甲州长官。隋文帝时废除地方官自辟属吏的制度，规定九品以上的地方官，一律由中央吏部任免，“自是，海内一命以上之官，州郡无复辟署矣。”[5]还规定地方官要回避本籍，不得在家乡任职。州、县长官三年一换，佐官四年一换，不得重任。唐代规定，官吏不但不得在本籍任职，而且不许在本籍所在州县的邻县任官，“永泰元年七月诏：不许百姓任本贯临县官，京兆河南府不在此限”。[6]还规定凡职责相连或监临检察的官职，亲族内需要回避。如宰相的儿子不能当谏官，[7]兄弟不可在同省任职。[8]明代规定：“凡兄弟伯叔

[9]任两京堂上官，其弟男子侄有任科道官者，对品改调”内外管属衙门官

吏，有系父子兄弟叔侄者，皆从卑回避”[10]。近亲在同一官署，或同时担任部院寺监长官和科道官，调走职位低的，或调走辈分小的。万历年间，确定，不论辈分排行，只论官职大小；唯一的例外是“巡按御史从方面官回避”，如某御史在某省布、按二司司官中有近亲，不能派该御史巡按该省，实行回避。弘治年间规定：“京官与王府结亲者，俱改调外任。若王府官，不拘军民职，但与王同城居住者，俱改调”。[11]王亲只能任外官，以防藩王同住一城，使藩王无法和封地上的大员结成同党。清代康熙十二年规定：“定外任官在籍五百里内者，回避。”并对官员亲属的任官加以限制。如现任三品以上堂官，其子弟不得考选科、道官员。府一级主要官员的本族官员，可在本省内调补，但须离开本府。 [4]

2 现行国家公务员回避制度

1993年以来我国全面推行公务员管理，公务员回避制度是国家公务员管理的一项重要制度，为了保证国家行政机关工作人员依法执行公务，保持清正廉洁，防止因亲属关系影响公正执行公务的制度，主要包括职务回避、公务回避、地区回避。实行回避制度，有利于促进国家公务员清正廉洁，秉公办事，有利于防止国家公务员腐败行为的发生，维护国家行政机关的形象和声誉。有利于行政机关管理，提高行政效率。

从内容上看，公务员回避制度主要分为：职务回避、公务回避、地区回避。

职务回避：职务回避是一种任用关系的限制，不允许有规定范围内具有亲属关系的人在同一部门或单位任职。国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直隶于同一行政首长的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、人事、审计、财务工作。任职回避的程序，是首先按照回避制度的有关规定进行审核工作；第二步是对需要回避的人员进行安排。

公务回避：是指为了保证国家公务员依法公正执行公务而实行的回避。《国家公务员暂行条例》规定，国家公务员执行公务时，涉及本人或者与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人员的利害关系，必须回避。公务回避是一种强制性措施，回避人要自觉申请。同时，国家行政机关应有相应的行政约束，使回避真正达到目的。 地区回避：公务员条例规定，担任县级以下地方人民政府领导职务的公务员不得在原籍任职。地区回避主要是回避原籍，公务员回避根据实际情况，只规定了原籍回避。需要实行地区回避的只是担任县、乡人民政府的领导人员，不是所有公务员，民族区域自治地方人民政府的国家公务员不适用于地区回避制度。[12]

3 现行公务员回避制度存在的问题

古代回避制度的发展是随着封建社会生产力的发展而不断完善发展起来的。它经历了初建、发展、不断完善的过程，我国公务员制度的发展同样经历了这样的过程。从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》，我国公务员管理制度逐渐走上了法制化的轨道。

3.1 公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障

中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序性的规定即在考试录用过程中关于招考、资格审查、笔试、面试、公布成绩等环节都有程序性规定，但有些重要的环节规定不是很具体，如根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，究竟提几名，没有明确限定，各单位做法不一，且如何从拟录人员中确定人选，随意性就更大。特别是职务晋升的一些关键程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”，[13]而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做可操作性的规定，

程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为领导滥用职权留下了余地。

3.2 公务员选拔任用缺乏法律保障

公务员录用的形式、程序，被录用人员的条件，考试委员会的组成、人员、要求等，公务员晋升的条件、程序，公务员管理机构的组织、职权、管理形式和方法等都应有相应的法律规定。中国在建立公务员制度过程中，比较重视公务员的立法，初步形成了一套法规。但还存在值得完善之处：一是在公务员范围方面，如《国家公务员暂行条例》对国家行政机关的范围没有明确而具体的规定，因而各地在执行公务员制度时，公务员的范围也不一致；又如，按照公务员管理权限，公务员的实施范围和职位设置由人事部门审核批准，按照《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定，许多担任领导职务的公务员则由党委组织部门管理；由此出现一部分公务员的选择任用由人事部和组织部两家共管，这似乎是加强管理，但结果却是有权相争，有责相推，导致管理紊乱。二是在公务员录用方面，如《国家公务员暂行条例》规定:录用特殊职位的国家公务员，经过批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。但哪些职位属于特殊职位?采取什么办法测试?如何组织实施?其他条款未有具体明确的规定，各部门在执行中“余地”很大，公务员录用质量势必受影响。三是在晋升方面，《国家公务员暂行条例》虽然规定了晋升的职数限额、资格条件等。但在实际工作中，公务员中的一些领导职务是由组织部门和任免机关来决定，造成定职权与任职权分离，结果是职数限额经常突破，达不到任职资格条件的人被视为特殊而破格提拔，这就为买官卖官提供了条件。由此可见，只有健全相关法律，严格执法，才能使公务员选拔任用机制按照预期的轨道正常运行。没有监督的权力必然导致腐败，这在当今世界己经成为被人们普遍认可的公理。[14]

3.3 公务员选拔任用缺乏监督和民众心理基础

没有监督也势必导致吏治腐败，这己为古今中外的历史所验证。为了防范和克服吏治腐败，在公务员制度比较完善的国家，对人事行政权力均有监督，其中最重要的是设立独立的监督、仲裁机构。

我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。古封建制虽然消亡，但宗法制度并未被彻底破坏，仍被历代王朝用来作为维持其专制统治的主要支柱之一，不仅依就沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法的家庭和家族，君主对臣下“所爱光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益，也被迫共同承担祸患。类似的姻亲关系也成为维系各种关系的纽带。建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化

采取了批判继承的态度，但几千年来长期存在的封建的文化糟粕对人们的影响根深蒂固，不可能短期内得到根除。

3.4 对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用

实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁，促进政府机关的廉政建设无疑具有重要的作用，但如果把回避制度当作医治行政机关管理百病的灵药，那也是不恰当的。就回避制度解决不正之风的作用来说，它虽然具有很积极的作用，但不能彻底解决一切不正之风，还必须从加强民主监督，建立健全监督制衡机制等入手。在任职回避中，首先回避范围的确定必须灵活把握，因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥，如果定的过宽、过严，会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大，而无法实施；如果定得过窄、过松，可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系，消除其所带来的消极影响，任职回避的作用将大打折扣，失去其实行的意义。其次在回避的要求和标准上，也要区别对待，因为不同的职权其影响力是不同的，其职权产生的影响和涉及的范围也不同，一般来讲，一个公务员在其职权影响力范围内就不能让其亲属在那里任职。从不同的岗位和工作来看，对回避的标准也是不同的，有些直接掌管人、财、物的工作岗位，如人事、监察、财务、审计等，对于整个部门来说都是至关重要的，这些工作涉及的是整个部门，部门内部每个人及每件事都在它的监督管理范围之内，这就决定了对他们的回避要求应严格一些。再次实施任职回避、进行人员调整时，在确定一些基本原则的基础上，应把具体调整工作交给各部门掌握，由各部门根据工作需要进行具体的调整工作。一般来讲，应该尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任较小的人，但在工作特殊需要的情况下，也可采取调整职务较高的一方，保留职务较低一方的做法。另外，对特殊部门和特殊岗位任职的公务员的回避也应采取一些灵活的方法，适当做一些让步，否则很可能使正常的工作无法进行。如一些边远的地区，邻近单位很少，就业、生活都很不方便，派夫妻双方一起到那里工作，很多问题就能较好地解决。而公务员的公务回避也存在灵活把握的问题。从公务的重要程度来看，确实有轻重之分，有的如公务员的录用、考核、升降、任免、调配等与个人利益密切相关，有的如物资分配、投资计划、金融贷款等与国家的利益紧密相连，涉及到这些公务员的回避必须严格把关，重点强调，当然公务回避绝不应仅仅局限于这些重要的公务，每一项公务都应力求避免非正常的影响，需要公务回避的就应回避，不过可根据不同情况确定不同的回避要求。公务活动是比较复杂的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些还可能是在公务活动开展过程中逐步发现的，这些都要求有关部门灵活处理与对待。在实行地区回避时也要分层次、有重点地进行。地区回避是指排除担任一定领导职务的公务员在本籍任职，而不是要求所有公务员都搞地区回避，但有些特

殊部门如海关、税务、工商管理等部门，除主要领导外，其他层次的公务员也需适当考虑实行地区回避。从以上的分析中可以看出，实行公务员回避制度既要从严把关，严格按照国家公务员暂行条例的要求进行调整，但不能强求一律，而要根据各地区、各部门的具体情况，采取切实可行的办法逐步推广、实施。

4 落实公务员回避制度的对策建议

随着社会经济的不断发展，现行的公务员管理制度已无法满足现阶段公务员管理的客观要求，为此国家在充分征求社会各界人士意见的基础上，结合我国公务员队伍实际，制定出台了《中华人民共和国公务法》。这是公务员管理第一次以法律的形式规定下来，从此我国的公务员管理走向了新的阶段。

改革和完善公务员制度推动传统单一封闭、缺乏弹性的干部人事制度向开放、以绩效为本的现代行政人力资源管理制度的变迁，塑造出专业高效、精简与机制健全的公务员团队，本质上是政府公共服务再造的根本内容。公务员制度的改革和完善进程也与环境的变动与发展紧密相关，新的环境变量既为制度变革创造了条件，也增强了加速革新、采取果断措施的压力。加入WTO以后，我国政府面临更多的发展机遇，虽然在机构设立方面尚需完善所谓“理性---合法”式的科层体制，然而就未来适应新管理主义的“顾客导向型”政府的公务员制度模式而言，需要以客观、超前的意识去适应新的挑战。

4.1逐步解决原有的问题，对新进人员则应严格把关

由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。在推行现有国家机关行政人员向公务员过渡的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此，要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调整、解决。直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。而对新进人，则必须从现在起严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准，坚决剔除不称职不合格人才，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。公务员制度过渡的一条重要原则，就是新人新办法。这一原则在公务员回避制度实施中也同样适用。

4.2实行自我约束和依法回避相结合

公务员在任职和执行公务中，如遇有需要回避的情况时，应按规定主动提出回避。这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性。为此必须对公务员加强培训和教育，积极做好宣传和动员工作，让广大公务员了解亲属聚集所带来的危害，掌握回避制度的有关情况，认识到在我国推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意识，把回避当成一种习惯并积极主动地支持和配合这一制度的实施，同时，回避制度是人事管理中的一项带有很强的限制性的规定。因此，这项规定就必须要有法律尊严，一经确定，就要坚定不移地贯彻执行，任何人不得违反，如有违反，应追究其法律责任。本着自我约束和法制原则相结合的精神，应当建立、健全公务员回避的申报和审查制度。公务员在录用晋升、调配过程中有义务如实向主管的干部或人事部门申报需要回避的亲属情况；各级干部、人事部门在人员录用、晋升、调配过程中应对当事人进行严格的审查，以确定其是否有需要回避的情况；对因联姻等新形成的亲属关系，也应进行经常性检查，确定有无需要回避的情况，并及时做出处理。各级政府要根据不同部门的特点，制定出切实可行的回避法规，使回避有法可依、执法必严、违法必纠。对于无正当理由、拒不遵守回避制度、不服从组织安排的公务员，要进行严肃批评，经教育不改的，要给予必要的政纪处分，以维护回避制度的严肃性。各级政府人事部门应对回避的执行情况进行监督、检查，对违反回避制度的，应及时采取行政措施加以纠正，必要时诉诸法律。

4.3将公务员回避制度与行政监察制度有机结合

保障回避制度的实施必须实行严格的监察制度。公务员回避制度的执行与行政监察制度有密切的联系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制度的执行。实行公务员回避制度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为自己及亲属谋取私利的可能，对克服任人唯亲、结党营私等不正之风，起到了防患于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法行为，需要行政监察制度的补充、配合，从不同的环节加强监督管理，有效地制约各种徇私舞弊现象。当然，扭转不正之风杜绝各种违法、违纪行为，也不是单靠监察制度可以实现的。从理论上讲，完善健全的监察制度可以使回避制度存在的意义缩小、但从我国的实际情况看，传统文化在人们的观念中仍占有重要地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要想通过回避制度把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系的影响还要有一个过程，需要一定的时间。此外，在这个过程中，监察制度也会受这种根深蒂固的传统观念的影响，需要回避制度来摆脱各种亲属关系的牵制。回避制度与监察制度的有机结合，既

可相互补充各自制度本身不完善的一面，又可为相互的实施创造有利条件，促进相互的发展，以便更好地监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常运转。

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