完善立法技术 提高立法质量·杭州日报

完善立法技术 提高立法质量

——《杭州市地方立法技术规范》解析

2013-07-08

吴 超

立法作为创制行为规则的活动，是一项技术性很强的工作。法规能否发挥其应有的作用，不仅取决于其内容是否符合客观实际，而且也与其体例结构、文字表述等是否科学准确密切相关。这在客观上要求立法者必须具有一定的立法操作技能，遵循基本的立法技术规范。立法技术规范是立法实践经验的总结，反映着立法活动的内在规律。整理和归纳立法技术规范并在立法实践中自觉加以遵循，对保证立法工作的科学性、规范性、统一性具有重要意义。

2006年，市人大常委会整理了在地方立法实践中创造和总结出的好的经验和做法，特别是带有客观性、规律性和科学性的立法技术，出台了《杭州市人大立法技术规范》，对立法工作具有很强的指导意义。由于当时自上而下都缺乏对立法技术的系统研究，实践中，一些法规草案仍然存在用语不规范、条文逻辑不明晰、文字表述模糊甚至存在歧义等问题，直接影响了法规质量，也在一定程度上对法规的有效实施造成了妨碍。

中国特色社会主义法律体系基本形成后，对立法工作的精细化要求越来越高。新形势下的地方立法，既要求法规具有科学、严密的框架设计，又要求法规条文表述严谨，用语规范。全国人大常委会和省人大常委会都分别出台了相应的立法技术规范，规范各自的立法工作。因此，结合我市实际，重新制定我市地方立法技术规范，为法规的起草、审议和修改提供技术层面的支撑，就显得尤为迫切。

根据市人大常委会2013年工作要点，市人大常委会法工委在总结我市地方立法工作经验的基础上，参考借鉴全国人大常委会和省人大常委会的相关文件，经过研究修改，起草了《杭州市地方立法技术规范（草案）》，经主任会议讨论后提请市人大常委会审议。2013年4月25日，市十二届人大常委会第八次会议通过了《杭州市地方立法技术规范》（以下简称《技术规范》）。

规范体例

法规的名称一般由效力范围、规范事项和体例类别三个要素构成。根据实施性法规、先行性法规和自主性法规的不同，《技术规范》对法规经常采用的“实施办法”、“条例”、“规定”和“议事规则”进行了明确界定和划分；同时对采用“决定”的情形作了规定。《技术规范》特别要求制定法规，应当注重实用性和可操作性，根据内容选择合适的立法体例，防止和避免“大而全”、“小而全”。除确需制定“条例”外，实施性法规应当尽量采用“规定”或者“实施办法”的形式。

法规的题注置于法规名称下的括号内，用以反映法规文本的形成过程或者经过的立法阶段，表明制定法规的合法性和法规的效力等级。《技术规范》根据立法工作的不同阶段，对通过前的题注和批准后的题注进行了格式化要求。《技术规范》还规定法规设章的，在题注和正文之间应当列“目录”，将各章标题按序排列；章下设节的，章内的节标题按序排列。

规范结构和内容

法规一般采用章、节、条、款、项、目等结构单位，将正文内容按照一定的逻辑关系依次排列。《技术规范》规定法规设章的，各章内容应当相对独立，章内各个条款之间应当具有相对紧密的关联性。对法规最基本、最主要的结构单位——条，《技术规范》要求条的内容应当具有相对的独立性和完整性；一个条文应当只规定一个内容。

法规的内容由总则、分则和附则三个部分组成。总则是法规的首要部分，安排于法规的开头部分，表达法规统贯全篇的内容，对整部法规起统领作用。分则是法规的主体部分，安排于总则之后、附则之前，规定具体行为模式和后果模式。附则是法规的辅助或者补充部分，安排于法规的尾部，表达辅助或者补充性内容。《技术规范》分以上三部分对法规内容进行了界定，并强调上位法已有明确规定的内容，法规一般不作重复规定；确需引用上位法内容的，应当完整、准确，不得随意拆解、拼凑。

规范表述

法规条款主要表述立法目的和立法依据、适用范围、定义条款、主管部门、权利和义务、权力和责任、法律责任等不同的内容。这些内容构成了法规的核心。《技术规范》要求对法规主要条款的表述要清晰。比如，立法目的的内容应当按照由直接到间接、由具体到抽象、由微观到宏观的顺序排列；法规适用范围的表述，一般采用空间、对象和行为的组合方式；贯穿法规始终的基本概念，其定义一般在第一条立法目的和立法依据之后，作为第二条规定；规定适用范围的，定义条款在适用范围之后规定。除可能产生歧义外，法规中行政机关（管理机构）的表述采用虚写方式，不写具体名称。

在权利和义务、权力和责任和法律责任条款方面，《技术规范》除了要求表述清晰外，还要求设定权利和义务应当相统一，不能只设定权利，也不能只设定义务；设定权力和责任应当相对应；在确保行政权力有效行使的同时，应当对其进行规范、制约和监督，规定相应责任；设定法律责任应当同禁止性规范、义务性规范相对应。违反禁止性规范或者不履行义务性规范的，一般应当承担相应的法律责任。同一法规或者不同法规之间，对性质、情节、后果基本相当的违法行为，设定的法律责任应当相当。

规范语言

《技术规范》规定地方立法语言应当准确、简明，避免同义反复，不用生僻词，不使用比喻、夸张等修辞手法。立法实践中，经常使用的句式有禁止性规范、义务性规范、授权性规范和倡导性规范。《技术规范》要求区分不同的句式使用不同的用语。如禁止性规范，是指限制或者禁止当事人实施某种行为的规定，用“不得”、“禁止”的句式。法规表述禁止性规范时，不再用“不准”、“不应”、“不能”、“严禁”等与“不得”、“禁止”相近的词语。义务性规范，是指要求当事人为某种行为或者承担某种义务的规定。一般表述为“××应当……”，也可以根据不同情况表述为“××有义务……”、“××有……的义务”或者“××承担……责任”，一般不用“必须”。

《技术规范》还根据市人大常委会多年的立法工作经验，对法律、法规和项的引用、易混词语、数量词和标点符号的使用作了统一明确的规定。比如，在易混词语中“制定”和“规定”的使用：“制定”用于表述创设法律、法规等规范性文件；“规定”用于表述就具体事项作出决定。

除了对法规实体内容的规范外，《技术规范》还对法规制定（修改、废止）、报批、公告、立法解释等不同程序阶段所需的主要文件和文件格式作了规范要求。