改革开放以来党内基层民主建设的经验及启示

作者：耿洪彬

长白学刊 2009年06期

　　[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1003-5478(2009)02-0049-05

　　党内基层民主建设是党内民主建设的基石，推进党内民主建设，应该坚持党内基层民主建设优先发展的原则。改革开放以来，党内基层民主建设取得了一系列新的成果，特别是基层和地方组织在党内民主方面的试点和探索，为党内民主发展开辟了广阔的视野，为党内基层民主制度创新提供了宝贵经验和启示。

　　一、改革开放以来党内基层民主建设的经验

　　1.健全党内法规，注重对党员、干部进行党内民主意识教育，切实保障党员民主权利，发挥党员主体作用

　　中国共产党在探索和实践党内基层民主建设的过程中，遇到的最大阻力就是党内民主意识和民主习惯匮乏。对此，改革开放以来，党从健全党规党法入手，加强对广大党员的党内民主意识教育，这是恢复党和国家正常政治生活的起码要求，也是基层党内民主建设的逻辑起点。1995年1月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例(试行)》(以下简称《条例(试行)》，随后各省、直辖市、自治区相继出台了《实施细则》。《条例(试行)》和《实施细则》对“党员享有的各项权利”、“各项权利的保护”、“侵犯党员权利的行为的惩处”以及具体的“程序和责任”等内容做了详细和系统的规定。[1](P259)2004年10月，中共中央根据《条例(试行)》颁布以来执行情况和社会发展要求，修订并颁布了《中国共产党党员权利保障条例》(以下简称《条例》)，为基层党组织开展对党员的党内民主教育提供了法规依据。

　　各地基层党组织在学习《党章》和《条例》的基础上广泛开展有关党员民主权利的专题教育活动，增强党员的民主权利意识，调动广大党员参与党内事务的积极性和主动性。如各地社区党组织相继建立“党员之家”活动载体，不仅使社区广大党员有了归属感，而且为充分发挥党员先锋模范作用提供了平台；有的在社团中建立离退休党员活动站，成立各种协会组织，发挥党组织对社团的引导作用；有的基层党组织努力在服务民生中体现党员的主体作用，做到“察民情、传民声、解民忧、聚民心”，不仅拉近了党群关系，而且使党组织的地位和作用得到了充分体现；努力拓宽畅通党员意见渠道，设立党员论坛、党员议事会制度，在重大事项和活动安排中广泛征求党员意见等。这些措施和做法，极大地调动了广大党员参与党内事务的积极性和主动性，使党员正确认识了自己在党内民主建设中的主体地位，激发了广大党员的光荣感和责任感。

　　2.由封闭走向开放，坚持逐步推进党务公开

　　各地基层党组织坚持从实际出发，因地制宜，灵活多样，进行了广泛的探索和实践。一是突出党务特色，创新党务公开的形式。(1)媒体互动式公开。大力加强网络等新兴媒介公开的建设力度，发布党务工作信息，开通“党务信息直通车”，开辟网上论坛，有条件的地方和单位还运用电子滚动屏幕、电子触摸屏等现代化的科技手段，切实做到准确、快捷，反馈及时。(2)专栏公文式公开。充分利用各种载体，扩大党务公开覆盖面。(3)会议通报式公开。建立党务通报制度，定期向广大党员干部通报不涉及机密允许公开的党委会会议内容及有关决定；扩大决策范围，党委全委会和扩大会，适当扩大列席对象，向公众公开有关会议内容，同时邀请党代表、人大代表和政协委员等有关人员列席会议，发挥他们参政议政的重要作用。(4)述职评议式公开。以党代会年会制为平台，向代表大会报告工作，两委委员在党代表大会上进行述职述廉，并接受党代表的民主评议和民主监督，评议情况作为考核干部的重要依据。(5)质询听证式公开。有的地方开展了“基层党组织接受质询制度”的试点工作，落实广大党员、党代表的知情权和监督权。[2](P1)

　　二是扩大党务公开的范围。各地在实践中大力实施党务工作“阳光工程”，全方位、多领域、有重点地确定公开内容和公开项目。凡是本地区、本单位党员群众关注的重大事项和热点问题，只要不涉及党内机密，大都在党务公开范围之内。三是提高党务公开的质量。各地始终把质量和效益放在党务公开的首位，最大限度地实现党员和基层组织对党内事务的广泛参与和有效监督。普遍成立了党务公开领导小组，下设办公室，具体承担起对各地、各部门党务公开推进和落实情况的协调、督促、检查和指导等工作，负责查处党务公开中搞形式主义、弄虚作假、打击报复、侵犯党员群众民主权利等问题。

　　3.注重制度建设，努力实现党内基层民主建设的规范化和程序化

　　一是继续完善党内政治生活制度。各地坚持“三会一课”制度、学习制度、民主生活会制度及党员汇报思想制度。做到各党支部定期召开支部大会、支部委员会，党员要在组织生活会中汇报学习、工作和思想情况，开展批评与自我批评，有针对性地解决问题。坚持党员领导干部双重组织生活会议制度。党委成员除参加所在支部的组织生活会外，还以普通党员身份参加联系点党支部的生活会，主动接受联系点党支部的领导，自觉接受党员群众的监督。二是改革完善党内选举制度，竞争性选举试点普遍增加。改革开放以来，特别是1994年《中国共产党地方组织选举工作条例》颁布实施后，基层党组织选举工作逐步向民主化、规范化、法制化方向发展，有力地促进了基层党组织领导班子建设。在候选人的推荐、提名、酝酿上，普遍坚持走群众路线，民主推荐、民主协商，广泛听取各方面的意见，扩大了党内选举的参与面。各地农村党支部普遍实行“两推一选”制，乡镇党委公推直选试点增加，党代表选举开始进行直选试点。三是改革完善党内监督制度。各地普遍建立和完善了党内情况通报制度、党内情况反映制度和党内重大决策征求意见等制度。建立和完善了集体领导和分工负责制度、述职述廉制度以及谈话和诫勉制度。四是普遍建立了以“党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众”为主要内容的“三联”制度。积极探索党代表和基层党员评议党委政府工作，列席党委会、列席民主生活会，参与当地重大事项决策等制度，畅通上情下达、下情上传渠道，构建党委委员、党代表、特别是基层党员参与党内事务，充分发挥广大党员的先锋模范作用的平台。同时积极推行群众评议党员、党员评议党代表、党代表评议党委委员制度，切实提高“三联”制度的工作实效。

　　4.坚持试行党代会常任制，决策民主化增强

　　改革开放以来，在党内民主和党内政治生活制度化诉求的推动下，一些地方重新开始了党的代表大会常任制试点工作。从1988年开始，经中组部同意，在浙江、黑龙江、山西、河北、湖南5省12个市、县、区先后开展了党代会常任制试点。十六大以后，全国各地大部分基层党组织按照中央的要求又开始了新一轮的试点工作。在两轮试点中，大体形成了椒江模式和雅安模式两种类型。椒江模式的基本做法是：实行党代会年会制；听取和审议“两委”年度工作报告，讨论决定新一年经济社会发展和党的建设等重大问题及其他有关事项；试行党员代表常任制，改进代表产生方式，积极探索闭会期间发挥代表作用的有效活动方式；地方党委实行委员制，取消常委会；干部任免实行全委会无记名投票表决制等。雅安模式的基本做法是：党代表是直接、竞争选举产生的；改革内部机构，设立了监督委员会、代表工作委员会和决策咨询委员会；保障代表日常行权等方面进行了大胆探索。[3](P113-114)同时各地也积极探索党代表任期制的实践，如在党代会召开和闭会期间，享有代表资格，履行代表的表决权、选举权、参与权、监督权、评议权、质询权、知情权和建议权等项民主权利。通过建立代表团(组)制度，代表调研视察制度，代表提案及意见、建议制度，代表监督评议制度，党委重要事项决定前征求代表意见制度，代表向选举单位党员述职制度和代表教育培训制度等，保障了党代表在会议闭会期间充分发挥作用。

　　由于党代会常任制试点时间较长，各地在以往探索成果的基础上不断深化这一做法。一是改革“两委”委员补选办法。党委委员、纪委委员出现缺额时，尝试由组织提名和党代表10人以上联合提名相结合的办法推荐委员候选人，在年会上差额选举产生。二是完善评议“两委”委员制度。以党委常委在年会上述职、其他委员提交书面报告的方式接受代表的质询和评议，评议结果作为干部评价和使用的重要依据。三是深化党代表联系服务党员群众制度。建立党代表接待日制度，代表直接听取党员群众意见，反映党员群众呼声，帮助解决实际困难。四是探索基层党代表直接列席党委全委会和常委会会议，阅读党委及基层党组织重要决策、计划、人事任免等文件，及时了解当地党建和经济社会发展情况，提高党代表履行现职的能力等做法。

　　5.创新干部选拔方式，扩大民主参与形式

　　改革开放以来，党内基层民主创新很重要的一个内容就是不断探索干部选拔方式问题，努力实现党管干部原则与坚持群众公认原则相统一。在实行民主推荐、民主测评、差额考察、公开选拔、竞争上岗、两推一选、全委会投票表决等方面都取得了很大进展。

　　(1)“两推一选”制。1991年山西省河曲县城关镇岱岳村首次采取“两票制”选举村党支部书记，这一做法很快得到了山西省委的认可和推广，其他省、市、区也相继采取了“两票制”或类似的做法选举农村党支部书记。后来中组部将这一做法更名为“两推一选”，现已在全国范围内普遍实行。[1](P289)这一突破，拓宽了选人用人视野，选拔了大批优秀人才，加速了村干部的优胜劣汰。“两票制”选举改组织考察提名为群众参与、公平竞争，克服了以往暗箱操作、单边操作、一厢情愿等问题，极大地提高了选人用人的准确性，不仅增强了党组织的群众基础，优化了村党支部工作环境，而且理顺了村“两委会”的关系，巩固了村党支部的领导核心地位，收到了农民群众、党员和上级党组织“三满意”的良好效果。同时，随着试点的扩大，这一做法已推广到乡镇党委、街道社区等领导班子建设中，目前全国已有400多个乡镇进行了公推直选的试点，可以说乡镇党委班子在直接选举方面迈出的步伐比较大，突破创新的形式更加丰富，探索主动性更强。

　　(2)“票决制”。1988年底，浙江省椒江市首创了市委全体委员无记名投票表决干部任免制度。规定：“讨论决定干部任免须有三分之二以上委员到会；认真讨论酝酿，基本形成一致意见再进行表决；委员一人一票，对拟任免人选逐个无记名投票表决；当场计票，得票超过应到会委员二分之一为通过。”[1](P292)2002年7月9日，中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，对“票决制”明确加以肯定，使“票决制”从基层个别党组织的创新性行为上升为全国性的制度安排。从各地推进票决制试点的情况来看，主要取得了三点进展：一是“票决制”的应用从大部分试点单位局限于常委会扩展到全委会。这不仅扩大了参与“票决制”的人员范围，而且意味着全委会权力的扩大，也是将党委主要领导者过分集中的权力还给党组织的重要步骤。二是“票决制”的内容主要限定在重要干部的任免，但也有个别地方开始对重大决策和重大事项在规定的范围内投票决定。三是“票决制”的具体执行方式向着民主和公正的方向发展。除普遍坚持秘密投票原则和当场公布票决结果之外，一些地方还在技术手段和程序规则方面作了完善。如以电子表决取代手写投票；将上级党委票决与群众公认相结合；等额票决改为差额票决等。

　　(3)“竞争上岗”与“公开选拔”。各地党组织坚持职数、条件、过程、结果“四公开”，通过领导干部公开选拔、定期交流轮岗、公开竞争上岗等形式，拓展公开选拔范围，事业单位、社区和村级组织，实现干部公选制度化，使干部工作由“封闭操作”向“开放运行”转变，打破了“论资排辈”、“平衡照顾”的陈腐用人观念，有利于把坚持党管干部原则与坚持群众公认原则有机结合起来。

　　二、改革开放以来党内基层民主建设的启示

　　1.推进党内基层民主建设必须有明确的指导思想，坚持正确的政治方向

　　推进党内基层民主建设，不仅与党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设紧密相连，而且与社会主义物质文明、政治文明、精神文明紧密相连，党内基层民主建设的健康发展，对所有这些事业和工作都起着巨大的促进作用，同时又受到经济社会发展总体水平的制约。要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照加强党的执政能力建设和先进性建设的要求，紧紧围绕贯彻党的政治路线，巩固党的执政地位，完成党的执政使命来加强党内基层民主建设。要坚持以尊重党员主体地位和维护党的集中统一为着眼点，在团结和谐的氛围中，积极推进党内基层民主建设，要坚持走中国特色的党内民主建设路子，从国情、党情和民情出发，不照搬西方民主模式，使党内基层民主建设始终沿着正确的方向健康发展。要坚持在党的统一领导下，从实际出发，统筹安排、科学规划，积极稳妥地推进，既不能操之过急、超越阶段，又不能停滞不前、缩手缩脚，使党内基层民主建设随着经济社会发展不断推进，努力与我国人民政治参与的积极性不断提高相适应。要把尊重党员主体地位、保障党员民主权利，作为党内民主建设的主题，坚持从群众中来、到群众中去。在坚持注重培育和增强党员特别是领导干部的民主意识和民主作风的同时，更加注重建立健全科学严密的党内民主制度体系，使党的创造活力充分发挥出来。

　　2.坚持以改革创新的精神推进党内基层民主建设，在实践中学习民主、发展民主

　　推进党内基层民主创新，不能满足于既有成果，不能拘泥于现成的结论，必须坚持马克思主义党内民主理论的科学原理和科学精神，敢于研究和回答实践中提出的热点、难点问题。因此，必须坚持解放思想，实事求是，坚持党的群众路线，“探索扩大党内基层民主多种实现形式。”[4](P50)新阶段、新形势、新任务，使我们在推进党内民主建设问题上遇到了许多矛盾和问题，有些可以找到现成的答案，有些则要在实践中探索。因此，推进党内基层民主建设、发展党内基层民主的过程，既是实践、探索的过程，也是增强党组织推动党内基层民主建设的能力和训练提高党员干部民主素质的过程。中国共产党的根基在于人民，血脉在于人民。推进党内基层民主建设离不开人民群众的支持和帮助，不能关门搞民主，要接受人民群众的监督。对于每个党组织和党员来说，民主参与党内事务的水平和能力，不是从天上掉下来的，是需要在实践中逐步提高的，只有给广大党员提供参与党内民主的实践机会和舞台，他们的参与水平和能力才能得到锻炼和提高。在推进党内基层民主建设中，既要注重继承党内基层民主建设积累的宝贵经验，又要积极探索，勇于创新。要尊重基层的首创精神，充分调动广大党员推进党内基层民主建设的积极性和主动性。在实践中学习民主、发展民主，把改造客观世界与改造主观世界紧密地统一起来，是推进党内基层民主建设的最佳途径。那种以普通党员民主素质低、客观条件受限制等为理由，进而忽视党内基层民主创新的观点和做法是错误的、有害的。

　　3.要把坚持加强制度建设与提高党员、干部的思想政治素质结合起来

　　一定意义上讲，党内基层民主制度的建立健全，与党员干部思想政治素质的提高是互动的。健全的制度有利于人的素质的提高，人的素质的提高也必然促进制度的完善。制度好，而且贯彻执行得好，可以起到培养提高人的素质的作用；如果人的素质不高，即使有了健全的规章制度，实践中也难免不出现违背规章制度的事。一些基层党组织在决定重大问题时，之所以存在违背党内民主程序的现象，以致好的制度不能发挥应有的作用，大都与党员特别是基层领导干部的党性修养不够、民主意识薄弱、思想政治素质不适应制度要求密切相关。因此，在推进党内基层民主建设中，要注重抓好两个方面：一是加强制度建设，要尽快构建起规范的、健全的、切实可行的党内基层民主制度体系，切实做到用民主科学的制度管权、管事、管人，充分保证党内基层民主制度的权威性；二是要通过教育培训等各种方式，努力提高广大党员特别是领导干部的思想政治素质，着力培养他们的民主意识，增强他们遵守党内基层民主制度的自觉性，提高基层领导干部推进党内基层民主建设的素质和水平。

　　4.推进党内基层民主建设既要坚持形式多样化，又要对基层党组织的探索和突破加以规范和引导

　　党内基层民主制度创新不是凭空而来的，而是在实践基础上产生的，是针对和解决党内基层民主面临的问题而进行的，是以指导和推动党内基层民主建设实践发展为目的的。因此，在党内基层民主发展过程中，基层的探索具有重要作用，一方面，基层的探索是解决问题的基本途径。新世纪新阶段，党执政的环境发生了重大变化，新挑战新考验层出不穷，矛盾千头万绪，情况千变万化。不同的基层面临着不同的具体问题，或者虽然面临相同的问题，但是这些问题的形成过程也不尽相同。即使同样的问题在不同的基层，可能需要不同的解决办法。在这种情况下，很难设计出一套能解决所有问题的方案，许多问题也不是一个统一的号令所能解决的。基层最靠近问题，也最靠近解决问题的办法。推进党内基层民主建设就要形式多样化，防止千篇一律。在符合正确方向和基本原则的前提下，给基层一个比较大的自由空间，让基层根据自身情况探索突破，在探索中不断试错和修正，既不能让真正改革者缩手缩脚，也不能让刻意营造政绩者有机会作秀，这应该成为解决问题的基本途径。另一方面，基层的探索是降低改革风险的重要方式。在民主发展的过程中，肯定会出现这样那样的问题，充分发挥基层党组织的探索和创新的作用，可以化解改革发展中的风险，将矛盾和问题局部化、分散化，即便探索中出了问题，也只是局部问题，并不影响大局。所以，对待基层党内民主的创新，既要正视基层面临的各种问题及由此产生的改革冲动，在更大的视野中加以审定，又要保持国家的政治发展不致出现失序状态，对这些探索和突破加以规范和引导，使其在可控的范围内，不致盲目扩散。同时，对基层党组织的探索认真观察，反复比较，深入分析，帮助基层总结提高，逐步形成指导性的政策原则。

　　5.推进党内基层民主建设必须领导高度重视，坚持真抓实干，形成党内民主建设的合力

　　改革开放以来，党中央高度重视党内基层民主建设，不仅对党内基层民主建设作出一系列重要部署，而且紧密结合推进经济社会发展的实践，对党内基层民主建设不断提出新要求，推出新举措。特别是党的十六大以来，经过各级党组织的共同努力，全党初步形成了齐心协力抓党内基层民主、围绕发展抓党内基层民主、与时俱进抓党内基层民主的良好氛围。各地基层党组织党内基层民主的改革创新力度不断加大，开拓创新的主旋律更加突出，“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”[4](P49)的发展思路更加明确。同时，党中央坚持求真务实精神，狠抓工作落实，一些重大工作部署还实行目标责任制，将工作任务逐项分解到有关部门和单位，明确责任和具体要求，逐一落实；党内基层民主建设的重大举措、重要部署正式出台前，都是先行试点，探索路子、积累经验，使决策建立在扎实的实践基础之上。基层党组织在中央的统一部署下，紧密联系各自实际，鼓实劲，出实招，扎扎实实解决党内基层民主建设存在的同新形势新任务要求不相适应的新问题和新矛盾。实践表明，只有全党上下形成共同努力抓基层党内民主、抓好党内基层民主促发展的良好氛围，党内基层民主的各项任务才有可靠的领导保证、机制保证、工作保证，才能真正落到实处，取得成效，进而实现党内基层民主与经济社会发展的良性互动，实现伟大工程和伟大事业共胜利。

作者介绍：耿洪彬，中共吉林省委党校党史党建教研部教授、硕士生导师。（长春 130012）