加强土地利用规划管理实现土地用途管制

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土地为理管工的作要重成组部分，川省土四利地规划用作在贯彻 执工行《 地管土理》，保障法省全社经会济可持续展方面，作发出了贡。献

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提高识，认强加领导认，真编好土地制利用划

《规 土地管法理赋予》土地了利总体用划规很以的高律法位。 《 地地管

土理

》第法条明确四定： “规 家国制编地利用总体土规划，规土定地用途 ，将土 地为 农用分、地 建设用 地和 利用地， 严未格限 农用制地转为 建设 地用，控建制用地总设，量对耕地行特实保殊。” 《护 土地管理》法土将 地利用总规划作体国为实行家地用土管途的制础，基化强土地了利总体用规 对划地供土应总、量农地转用用城镇建、用地设模规总和体局布调控的 摘要作 ：《土 地管理》将土地法利用总体规划 作为家国实行地用土的途基础强迫， 土地用总利体规对划土地供应总、量农用地 用城转建设镇地用规模和体布总的调局 整作控用而。效实有的前提施必须科是学制定土 利地用总体划规本。提文的出具措体施 ：是高提识认加强领导；认，真编好制 土利地规划用；全健制，严度管理格妥； 处善理西好大部开与土 发用规利划的 系。 关键关：词规划；地利用；措施；四川土中 图类分：号!"# %$& 文献标 码识 ： 用’提，了高划规权威的，性地土利用总规划也体此因到了受所未前的有 重和视注关我。们认为果土如利地规划用有权威没，地土管工作就没理有权威；土地 规划管工作作好理了，用审批地就是程序性作工。土 地利用总规体划是实土地现资可源持利用续重的要障保。土地人是类 以生赖的载存体 是社会经济，发展的础基 人多地，的基少国情本定了决 分珍十、 惜理利用土合和切地保实护耕是我国的地本基国策而有。实效现土地资 合理源用利和护的前提必须是制定科保学土的地用利体规总，划 为因规划本身 体就了现科性学和前性， 瞻规既要划当为前经建济服设务 也，为要远长 的济发经服展务，具 可持续有发的展念观和全观念局，既 要当代为服人务， 也为要子孙代后想着 最，终实现土资源的保护和地合理利这个用目标。四川省土地总面 积 #)((* 万+ ,! 居，全第国 ，总人口-( "%" ，居全 万第国 .。 省 !&全 个、市州，&"( 市 个$县、区 ’ $ 不成都含高新市、绵区阳市高 新区非等行县级区 ’政、 -" - 个乡%镇为。了贯落实中央彻 & 号&文件新 《和 土管理法》，地根据土资源部国统的部一署全，省省、市县、、四乡 级 从*&*/年

开始制编修订土、利地用体总划。截至规!"" "年 月，%省省全级 、! &个市、州&" (个县$ 市 区、 级’ #和"- 多个"乡四级土地利用，划规已编 完成制。&* * 年*务国批准院了川省四土地用利体总划规成都和市地利土用 体总划，根据规《 地管土理法》和《 四川土省管地理法施办实法赋》予 权限，的省府政及市、州政对府、市、乡三县土地利级用体规总划行了进 批审， 到!"" "，全省年!" 个 市州、 &( "县个$ 、市 区 已’省政经批准府， 甘除孜、阿坝州、凉山州三州州区地分边部远区乡山以外， 其""#" 个 乡多镇土、利地用规划均经已政府省授市权、政府州批审完毕 。据土地依利用体总划，规川四于 !"""省 年又结合土地资源大调查重， 点置了布市县两级土、开发整地理专规划项截，至 !"" 年底&四川省已， 本全面基成完市、县了两级土地发开理专项整规划制和编批工审。

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用规调整意划见、 方，案依 报批法。通 ( 安 高速公)、路 内(江 —— —) 宜 宾( )高速 公 路(二 ) 、 川期南泥水厂及以个数大 型水 工 利程 电和 站 等国 和 家省 点重建 设目项的 用地 预审中 ， 土 规地 划门 部及 顶 评审估人 员 经 常 不考虑 节假 日的 休息，及 上时门 决解 设建项 中目 用地的 地 土规划问 题， 确 重保建点项设及时目法用地。 《依 地土管法》实施理来，以四川 省 各国 级 土部门建 立了 较为完 善 的 建 设项 目用地预 审 制度 ， 省 国 土 源 厅 资对 +*,个 国 家 省 级 项 、 进 目了行审，预过通预对近 !"审个 目 项 提出了调 整 方案， 压 了缩 用地 量 *-近" 亩"对，*" 多 项目个于由用基 本 农田 占不， 合土符地 利 用规 划 否 定或被按规要划求新选重址。 通强过建化项设目地用预工审 作 ， 我省使 土利地 用划 管 理规 作 工由被动 主 变动， 渐 改逐变了 以 土 地管前跟理建设项着目走被的局 面 动使 ，土 地利 用规 划权的 在 威实施中 得以 体现 ， 促进 了 各级政 、各 府级 土 部国 门、用地 单 在位 管 地用和地 念 上观的 变转，有 效地 遏 制了建设用 地规的模目扩张盲 。$ # 建#立了农地转用用土和地征用

健全

制度，格管严理 ， 切#加实土地利用规强的 划实施

#$! $ 强建设化项用地目审预度制建 设目项地预用是审 《地管土理 法 》 赋予 的 一 项新工作。 《 地土 理法》第五十管二条明规定： 确 建“设项目 可 性 研究 行证 时论，土 地行政 主 部门管 以可根据土 地 利用 总体 规划 、地 土利 用 年度计划 建 和 设用地标 准 对 ，建 设用 有 地 事关

项 进审 查，行 并提出 见 。”意 通 项过 目用地预， 审就将用地审查作工前

置过

省 府通政 知的 下发 及 国土 资 部源 七号令 第《建设项目用 预审地管理办 》 法贯彻，四川省已的建起了立、省市 、县三较级为完整建设的目用项地 预审 管理 体系，为 实 土 地 利施用总 体 划提供了坚规的实保。 二证采取是多种式改进形预审 方法。 四 省 政 府在 “川 关于 加强 设 建 项用 地目预审 作工的 通 知 ” 中明确 规 定， 于 对用 规地 模大、 用 地情况 杂的复建设 项 目， 以委 托可有 资质 的 中 机介 按构 预 的 有关 审 要求 项对目 进 预行 审 ，出 提 预审 评 报估 告。 根据这 一 精 神将 属省 国土 资源 厅 理管的 建 设 目项按 用 地模 及 规其 复 性 杂进行分类 ， 于对用 规 模地 及小

用到设项建可行目研究性证论段， 阶对未通过 预审的目项，不得准立批，项地 情 况简单 的 项 目 ，通 过实地 查 调， 按预审内 要 求容 直， 接 出 预 具就 从“ 源头 ”上把 住了用 地 的审 查。因关，此 审预作工对于土地用规 划实施利理工管具有作常非要作重用 。 川四 在省 强 建设化 目项 用地预 审 理上管了以下做几面工方作：一 是进一规步建设项目划用 预地 审工作 。 据根《 地 土理管 法》 及 国土资 部源的有 关 规定 为 ， 规了范建 设项 目 用地 审 预作工 四，川 政省府以川府发 $ ! "" % "!&号 文“ 关加 于强建设 项 用目 地预审工 作 通 知的 下 ”各 级政发 府 和省 级 部门 ，各对建 设项目用地 预审重要的义、范 围意、 程序 、 内容 、预 与项审 目 项 立的关系 等多 方 面 作了明 确 定 。规项目 用 地预审范 ： 不围论圈 、内圈 外 项都 要目进 用 地行预审 ；预 介入审 时：间 为 目可项研 阶 段或项 目 建议 阶段 ；预 书内审容 ： 包 项 括 用地目是 否 符 合土 地 用 总体利规划 、 是否 符 合国 家 和省 土 地应 供政 策、 地 用 模是 否符规 国合家 和 有省关 设建 项目 地 定额用标 准、 占用 地 的耕 耕 地， 占 平补衡方 是案否落 实 等等 。 国 土 门部根据 查审情 况 ，提出结 论性 意见， 出具 预 审 复。 对批 不 符土 地利合用体总规的划但确，属家、国 重点建设省项目， 在审中提出预地土利 审 批复 对；于 地用 规模较 ， 用地大情 复况杂 的，委 托 资质 的 有 中机 构介 行进预审 审 查， 成形预审 评 估报 告 省，国土 源厅资 据预根 审 评估 告报 出 具， 审预批复 ， 个整工 作 程序 在" 个’工作内日完成 。三建是立内部审会制度。会审 由规划 处牵 头，耕 保 处 、利 用

处、 环地 处等 有 处关 参室 加， 分 领导 管主持，周定每召开会期会审。 是加四强建设对目用地定项 额 准标 审的 。 查建 设项目 用地 标 准 审查 是预审 中 常非重 要 内的容 ， 是国 土资 源部 门贯 彻 落 实节 约 地用 、集 约用 的关 键地 节环 ，针 对 国 当前我项 目用 地定 额 规范 、标准 完不善的 情况 ，省 将我全国 各 行 业项 用目地 定 额 准和 标 我有 关 省门部 制 的用 地 定额定标 准汇 成 册集， 形成 《 设 项建目 用地定额 资 汇料 》 下 发 到各 编 级国 土门 ，部 指导建 设 项目用 预地审管理工 。 作五是化强地为经方服济意务识 。在 建设 项 目 用地 预审中 ，土 地规部门积极划增强为重点设项 目 建为， 全 省经 发 展 的服 济务意 识 主，上门动务，服如 为在 南 充( )— —— 广

的划计审查度 制一是定制年了计度管划理办法。 *&&& 年国土资部颁源布 土地 《利计划管理用办》 ( 部法第 !号 令 )，四川省也相应 定了制《 四川省 实 土施利地计用管划理法的规办 》定( 川 国发土$ *&&& %* &#号 ) ， "!*" 年 结合计划 执 行 理 中管出现 的情新 况， 发了 下 “关 加 于土强 利 用年 度计地管理的通知” 划 川(土发 国$!""* % ** & 号 ) 进。一 步对 计 划范 围 、 计年划度 、计 台划账、 计 划 转 结计 划追、 加及 好 管用 计好划 等 了 作确明 的 规定 ，初步 规 范了土 利 用地年 度计 的划编制 与下达 ， 用与 管理的使操办法。 作二依是土地据利规划和用年 计 划执上行情 况 排 安下 计 达 划。计划

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编 主制要是 根据 经 济 会社发 展年度 情 ， 对土 地利 用 况总 规体划的 控 制 标目按 度年分解 下 达 。 年历 全省农 用 转地计用划 $%为 &$$% ! ’(，万其中耕地 ) """’ (，致符合我大省的用 地际实 主， 表 现 要的 问出 题 地区是 的间平衡不一些，较发达市县、际 实用地出超度年划，如计成都 !""市"年 地 农转用 计 划 *""’( ， 中 其耕 +地," (，’实 际使用 - -%)+# ( ’和) #%$ ,*’( ，分 别 超 出 # %! ,+ 和 #+% #.. )!。"$"年 成市在都年农地度转用计 划至增 )+ "’ (情的况，下 先已后 有心中城 区 双流 及新 、 都金 、堂、青 白 江、 龙泉等县 区追 加 农 地用 转 用 划计 !$+*%/ ’(* 其 中 耕， 地$*"%" *! ’(广安。、简、威阳远九 、沟寨市等也县完 用""! 年!计划申，请 加追 或 转年结度 计划 因 。此 在， 编 制年 计 度划 时，也把 上 年 实用际地量 为调作整依据一。 三之实行是建设项目计审查划。根据 家国省有和法关律定和要规 求

，省 、市、 县 三国级土 门部建 了立 严格的 建设用 审批 的年地度 计 划 查制 度审。 上 凡报的 建项设 农用目地 用 转和城 分 批 次镇 地农用 地用 专都要进 行 严格 的计 审 划查，对 于 出 年超 计度划指 标 的件 报， 未 凡按 关 规有定 批 准追经加 划 计一的 律无按 划退计处件理 #$ 。%建立了 用地转用和土农地用征 土利地规划用对是未用来地 的安排 ，其 主要依 是据国民 经 济 社会发 展 计划和 规划 、 土规 划 国等战略 性 规划 和计 划随。着 外部 大 的 政策 和 经济 环境的 改 变， 国家和 省大的 经 济战 略 改 的变，规 划 在实 过程 中必然施临面许多问题新。 西大开发是部党央高中远瞻瞩 、 时度 势审 做 出 ，重 的大战 略性 决 策， 川 省 委省 四政 根府据 党 央中 战的略 策决 立足 ，四川经 济 会发社展实际，于 !""" 年提出了实施赶追 型 、 越式跨 发展 的总 体思 路 ，根 这据一体总路思，提 出 “! $世纪前 十 年把四川建 成 西部 经 济强 省和 江 长上游 生态 屏障 ， 经 济 社会协 调 发 展 力实努 新施 跨越的” 。 四《川 省国 民经 济社 和 会展 发 十五 计 划》 对等经 济 社 会发展 的 具体 目标 和 生 力 产局布较前以较有大整调。 一是经国院和省政府务批准的建 设项 目，需 要 变改土地 利用 规 划，的按照《 地管土理》第法 ! 条执,行 ， 根据国务 院和 省政 府对 项 目的批 准文 件 调 ，规 整 ；确划保 国重 家点设建项目用。地 是二列未入土利用地体总 划 ，地规 方 不能在土 地 利用 规 确划定 的 城镇规 划区 内建设 的重 点 建项设目 如公 路、 污水处 理 厂 、 垃圾 处理 厂 等， 在建 设 项目 用 地预 审时认真 审 查 其地 用理 由、核 用 定 规 地。模省国 土源厅建资立由耕了保牵处头 ，规 划处 、 地 籍 、利 处用处 、监 察处、法规 处等有关 处 室 加参 会的 审制度 ，每周 定期 召开会审 会 对。审 批 用 的 地 项或目批 次， 凡不 符 土 地合利 用 体总规 划的 、 或超 出 土地 利用 年度 计划 、 的 独单 选址 项未 目 按定 进行规 预审的 ， 严 禁 进入下一 个 用地审 程批序 ，实行土 利 地用 划规一否票决。 通过 预 审 后，规划 调方 案 与整农用 地 转用 方案和 地 征 用方 土案一 报并省 政审批府。 是城三镇土地用利体规总的划 局部调整 ， 必须坚持 不突 破土 利地用 规划 定 确的城 镇 规 划 、建设 占用 耕地 指 、 标 占不 基 本用 田 农、 合符 城规市 的划 远 景总体 布局 等 原， 按 则定 法程 由 下级 政 序府报 有 批 权 的准级政

上府批准 四是拟。整土调利用地划的项规 不得占目用基农本田，需确占 用，的必报须务院国审批 。此同与时，在实施规划管理，为 当前 济经 建 服 务设 程过 中， 坚 持 也可 续发 持展的 念 观和节 约用 地、 约集用地 观的念 。由 于土 利地用 总 规划体 有 具很 的 高 律地法 ， 在四 川位 实省施西 部大 开 进程 发 中，要 按 照家国有关规的和土地定供政 策 应， 过土 地 通用利 总 体 规 、划并 在 度用 年地计 划 上严 格 控制 土 地应供量 等 宏调观控 手 ， 段对 于一 些地 方 借 西部 开 大发之名 乱 圈 乱 占耕 ，地 西将部开发大变 为 西“大部 开”挖，肆粗放意展城扩用镇地规划 ，发 房展 地 产 和不符合 土 地供应 策的 项政 目 予以 有 ，效遏 制。 使四 川 省实施在西大开发中未出部现! "纪 -世 年代 “ 开"区热发”圈地的运 动现 象，为 川四 省 会社经 的 济可 续持 发 战略 起 了非 常展重要 的 作 。 例用 如 ，四在 川省有 个 镇， 当 土时地利 总体用规确划的 !"$" 年城镇定规模 为 )0! ， 新1 增/ 0!1 ， 但 于 这由个 城镇 离大 城 市 很 近 ， 地当 政府与 开发 签订商的地用议新协用地 $/ 增01 !其，绝中大部是房地产项目分，并 有 " 01$ 用地!符不土地利合用总体 规划， 些有 方 甚 地还 至是 基 农本 田 由。 于不符 合 土地 用 总利体 规划 和有关 法规 、策政， 四 省川国 资 源 厅反 对土调整 地土 利 用规 划， 这 项些目就 法无办 合理 法用的地 手续 ，镇的 该 “圈地运动被制止。”收稿日

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善妥处好理西大开部 发 %土地与用利划规关系的

的规划审查度制土 地利 用总 体 规 的划 实施是土 地利用 规 工划 的作重点 ， 制编 基是 础 实、 才施 是目的 再 ，好 的 规如划果 能 实施不， 仅仅 是 “纸 上 画、 画 上挂 墙挂”， 是 没有 何意任 义 ， 的谓 所“三 分规 划 ， 分七 理管 ” 也就 是 这 个理道。四 川 省 对土地 利用规 的划 实管施理 非常 视 重， 根据 土 《 管地理 法 的有 》关规定 ， 各级建 起 了以立土地 利用 总 规 划体 为 本依基 据的农用 转地 用 土地和 征用 的规划 审 制查 ，度在 查审 组 的形 织式 上

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