中国公共服务市场化的困境及改革思路

　2004年5月　第41卷第3期西北师大学报(社会科学版)

Journal of N orthwest N ormal University (S ocial Sciences ) May 2004　V ol 141N o 13　

中国公共服务市场化的困境及改革思路

李招忠

(暨南大学行政管理系, 广东广州　510632)

[摘　要]通过市场化改革, 改变公共服务成本高、效率低、质量差的严峻现实, 是西方发达国家和中国政府的共同

选择, 但由于中西方处在不同的社会发展阶段、行政管理体制改革的目标各异、公共服务市场化的起点不同, 决定双

方无论在改革目标的选择, 还是采取的改革步骤、手段等, 都会有各自的特色。制度制约、观念束缚、利益制衡是当前中国公共服务市场化的三大阻力, 它决定中国改革的首要任务是建立民主、法治政府, 同时尽快构建符合中国实际的公共服务市场化理论, 为中国公共服务市场化奠定制度基础和理论根据, 并选择几个市场经济发达地区进行改革试验, 以便为公共服务市场化积累初步经验, 从而保证中国公共服务市场化改革健康、稳步向前推进。[关键词]中国; 公共服务; 市场化; 改革

[中图分类号]D 03515　　　　[文献标识码]A 　　　　[文章编号]1001-9162(2004) 03-0067-06

　　学术界将人们享有的服务分为两类, 一是公共服务, 二是私人服务, 公共服务就是为国民提供公共产品的服务。公共产品又分为核心公共产品和混合公共产品两大类, 核心公共产品(如国防、外交、国家机关管理、国家安全等) , 生产。混合公共产品(施、环境保护、) , 提供。, 就是在公用事业领域, 引入民营资本, 营模式, 最终实现公共服务市场化。本文所讲的公共服务市场化的范围仅仅限于混合公共产品领域。

公共服务市场化已成为中国行政管理研究领域最热门的话题之一。大多数学者对中国公共服务改革持比较乐观的态度。他们以为, 只要按照西方国家改革的成功经验去做, 就会改变中国高成本、低效率、劣质量的公共服务。实际上忽视了中国公共服务改革的艰巨性, 本来公共服务市场化和私益物品的市场化相比, 要复杂、困难得多, 加上中国公共服务改革遇到的困难和阻力又是西方发达国家无法比拟的, 因而正确认识中西方公共服务改革背景的异同, 正视我们在改革中所面临的重大困难, 选准改革的突破口, 就成为中国公共服务市场化成败的关键。

一、、全球化时代　进入20世纪, 信息化浪潮席卷全球。信息化的飞速发展, 使社会公共服务需求变得愈来愈多元化, 社会公共事务也变得越来越复杂, 客观要求政府决策必须更加灵活、更加高效, 更加贴近社会实际, 即具有高度灵敏的应变能力和一流的决策水平。在工业社会, 由于信息技术很原始, 信息的搜集、处理和传播速度很慢, 信息量很小, 由政府来垄断公共信息资源, 使政府有能力和有可能对社会公共事务大包大揽。然而, 在信息社会, 如果由政府给国民直接提供公共服务, 必然将“最佳的精力和智慧都用于划桨”, 使其陷入千头万绪、纷繁复杂的社会公共事务之中, 没有时间和精力对国内、国际重大问题做出及时、果断、正确的决策, 最终肯定既不可能掌好舵, 也很难划好桨。政府对公共服务的垄断经营, 会导致公共服务质量不高, 使公众对政府的信任度下降。正是在这个意义上, 美国政治学家和管理学家彼得・德鲁克尖锐指出:“任何想要决

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策部门亲自‘实干’的做法都意味着干蠢事。”在信息化时代, 政府想要为国民提供优质的公共服务, 必须走市场化的道路。信息化和市场经济是全

[收稿日期]2004201208

) , 男, 甘肃渭源人, 暨南大学副教授, 博士, 从事当代中国政治和公共管理研究[作者简介]李招忠(1958—

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球化的最大推动力, 它正在冲破国家的、地区的、种族的、文化的界限, 使人类社会迅速联系成为一个整体; 全球化时代, 无论是资本主义国家还是社会主义国家, 无论是发达国家还是发展中国家, 无论采用什么样的政府类型, 所处的社会发展阶段以及政治、文化、历史传统有多大差异, 都不可避免地面临一些共同的公共行政问题。全球经济竞争必然要求建立世界各国共同遵守的世界市场“交通规则”, 也客观需要世界各国建立起符合国际惯例的公共管理模式, 可以肯定地说, 全球化必然使世界各国的公共管理体制逐渐趋同; 与此同时, 全球化也大大便利了各国政府之间在公共管理改革过程中借鉴彼此的成功经验, 使一国的公共行政改革很容易变成全球范围的改革。

21公共服务成本高、效率低、质量差是世界

土壤。由于中西方公共管理体制改革所处的社会环境不同, 决定其改革取向不大一样。诚然, 中西方同处于全球化、信息化、市场化这个大背景下, 都面临如何最大限度降低公共服务成本、提高公共服务效率、改善公共服务质量等共同问题, 公共服务市场化无疑成为中西方公共管理体制改革的共同选择。但是我们必须清醒地看到, 中西方行政管理体制处于两个不同的历史发展阶段, 西方社会早已建立了民主政治体制, 民主监督制度比较健全, 对公共权力的监控理论和经验比较成熟。西方的公共服务市场化是在“后工业社会”进行的市场化, 整个社会的民主、法治水平比较高, 行政体制运转有序, 国家对公共权力的监控健全、有力, 因此, 公共服务市场化不会导致政府对公共服务管理的失控, 也不会为“权力寻租”留下大的漏洞。中国正处在计划向市场过渡与传统向现代转型的历史时期, 民主、法治尚未健全, 之中, , 。所, 、法治政府, 单纯进行公, 就会给“权力寻租”留下很大, 导致更大腐败, 使公共服务市场化改革遇到挫折, 甚至葬送公共服务市场化改革。

21行政管理体制的改革目标各异　政府体制

各国政府遇到的共同难题　减轻政府难以承受的财

政压力是公共服务市场化的一个巨大驱动力。西方国家庞大的公用事业开支使其财政不堪重负。以法国铁路公司为例, 在1990—1994年五年中, 政府

[2]每年提供40—50亿法郎的补贴。中国公用事业的财政补贴也使中国政府背上了沉重的财政包袱, 我们仅以公交公司为例, 据统计, 1993年, 市补贴了5195亿元, 万元, 海市在1989、1993、215亿、618, , , 美国公立学校生年平均经费由2035美元上升到1990年的5247美元(以1992年—1993年不变价格计算) , 相比之下, 私立学校的生均培养经费只有公立学校的

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50—75%。1982年, 根据美国格雷斯委员会的调查, 美国退伍军人管理局办理(还不是支付) 一件

改革必须以社会需要为前提。中国行政管理体制改革的持续动力与西方发达国家确有不同。经济体制转型是推动中国政府机构改革的内在动力, 而西方发达国家建立市场经济已经几百年, 适应经济全球化浪潮和信息社会公民参政的需要是推动其当前公共行政改革的内在动力。中西方行政管理体制处于两个不同的历史发展阶段, 决定双方行政管理体制改革目标不大一样。西方公共管理改革的对象是韦伯式的政府管理体制, 而中国政府治道变革的核心课题是建立民主、法治政府, 实际上就是建立韦伯式的官僚政府体制。因为中国仍处在官僚化不足阶段, 比如普遍缺乏公务人员的专业化分工以及与此相适应的专业化人才, 政府官员行为轻视规则和规范, 行政管理以“身份取向”凌驾于“业绩取向”之上, 行政腐败现象严重。西方行政改革的目标是将比较僵化、迟钝、决策时宜差、服务效率低的传统官僚行政模式改造成为灵活、高效、应变力强、响应力大、有更健全责任体制的新公共行政模式; 中国行政管理改革的目标是将计划经济时期形成的

医疗权利申请需花费100—140美元, 而私营保险公司办理同样的事情只需3—6元。军队每发一份工资支票花费行政费用412美元, 而私营部门只需

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1美元。各国政府试图在旧的框架内解决这一问

题, 如精简政府机构, 裁减政府人员, 但这一切很难奏效, 政府每每试图扭转财政赤字的努力, 几乎都变成了财政赤字更大的增长, 在这种情况下, 公共服务的市场化改革几乎成为各国政府的共同选择。

其次, 中西方公共服务改革所处的环境有如下不同点:

11处在不同的社会发展历史阶段　一国政府所面临的国情与特定任务构成该国行政改革的深厚68

高度集权、个人专断、随意行政的人治政府改造成为廉洁、高效、规范的法治政府。可见, 建立民主、法治政府是中国行政改革的首要目标, 公共服务市场化必须在这个大前提下进行, 而不能须臾离开这个目标。

31公共服务市场化的起点不同　在20世纪里, 由于计划经济、宏观调控、福利国家以及政府促进经济发展等一系列实践活动, 当今世界, 无论是资本主义国家还是社会主义国家, 无论是发达国家还是发展中国家, 其政府范围和规模都得到了空前的扩张, 并且超过了必要限度, 其结果导致了财政困难、发展停滞、人民生活质量下降等问题。这样, 减轻政府难以承受的财政压力就成为公共服务市场化的一个强大驱动力。自20世纪70年代以来, 世界各国政府都开始了国有企业民营化和精简政府机构和人员的变革; 各国的做法是把生产私益物品和服务的国有企业私有化、民营化或者股份化。在20世纪90年代, 许多国家的政府改革一个重要内容就是公共服务市场化。对于许多发达国家来说, 公共服务市场化主要集中在医疗服务、教育服务、公共部门后勤服务、公共服务收费提供等领域。其中英国改革的力度最大, 计划实行民营化的国家, 20世纪80之前, 年与私营公司。年环境部做出决定, 凡、街道和楼道的清扫等均可以实行竞争招标。到1992年英国地方政府已经签定了55个承包合同, 其中29项与私营

[6]

企业签定。1992年, 议会通过立法, 强制规定403个地方政府部门必须通过招标形式把自己的服务承包出去。这一立法使得承包制改革普遍化。当前, 布莱尔政府甚至考虑让私人企业介入公立学校的运营。1998年初, 英国在电力服务领域引入了

80%的市话和近100%的长途通讯业务, 由于长期

垄断服务质量日益下降, 价格却居高不下, 消费者怨声载道。1983年12月30日, 政府把美国电报电话公司一分为八, 原公司只经营长途电信业务, 而其他七个公司经营短途电信业务。改革之后5年,

[6]

美国长途电话费共降低38%。新西兰从1987年开始的邮政改革, 到1995年10月20日, 使标准

[7]

中号信件的邮资由0145降到0140元。日本的铁路客运民营化改革也取得了成效, 据1990年决算, 东日本旅客铁道公司共赢利3880亿日元, 与1985年亏损2145亿日元相比, [8]有天壤之别。在改革开放前, 中国的公共服务完全由国家包揽, 实行垄断经营。1984年以来, 中国在民航、铁路、电力等领域, 放松政府管制。中国联通公司参与到电信行业, 以促进竞争, 改善服务。国家以外的实体对电信行业的投资和经营等, 表明了公共服务领域竞争的可行性。1987, 到1998年, 社, 已拥有营运560%, 经营12条

[2]

%。1994年我国首例官民BOT (建设—经营—移交) 形式建成的福建省泉州市特大型公路桥梁刺洞大桥, 开创了以少量国有资产为引导, 带动大量民营资本投资国家重点支持的基础设施建设的先河。温州在政府资源相对缺乏的条件下, 转变了政府的理财思路, 将城市建设推向市场化。目前, 在城市基础设施建设、公用事业、邮电通信、铁路电力等行业, 政府独家垄断的局面正在逐渐被打破, 在投资、经营、管理等各个环节, 包括外资、民营企业开始纷纷介入, 公共服务市场化的趋势正在形成。但是, 中国公共服务市场化的时间很短, 涉及领域也十分有限, 仅仅局限于城市基础设施、电信、铁路和高速公路建设等领域, 在供电、供水、供气等与人民生活息息相关的公共服务领域, 仍然基本实行垄断经营, 市场化份额很小。总而言之, 无论从历史还是现实看, 中国公共服务市场化在深度和广度哪一方面都无法和西方发达国家相比。

综上所述, 由于中西方都处在全球化、信息化这个大背景下, 都必须解决公共服务价格高、效率低、质量差等问题, 因此, 公共服务市场化改革是中西方面临的共同时代课题, 中国政府也必须别无选择地走公共服务市场化之路。我们只有根据中国实际, 吸收、消化、改造西方公共服务市场化改革

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市场竞争原则, 普通住家均得到一个电力使用号码, 用户可以自由选择电力供应公司。美国也不甘落后。里根政府放松了对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、天然气等许多行业的管制。根据有关文献, 1977年美国G NP 中的17%是完全受管制的产业产生的, 而到1988年, 这一比例下降到616%。美国放松管制的改革取得了巨大收益, 到1990年为止, 美国因此而获得了400亿美元的收

[7]益。美国政府允许更多的企业进入公用事业领域。如美国电报电话公司到1984年, 垄断了全美

的经验, 才能制定出符合中国实际的公共服务市场化改革方案, 如果盲目照抄照搬, 难免陷入“淮桔成枳”的尴尬境地, 最终给人民利益造成难以弥补的损失。

制度优越性的集中体现; 这样, 在广大老百姓的心目中, 政府包揽公共服务是天经地义的。诚然, 近年来, 人们对中国的公共服务成本高、效率低、质量差很不满意, 甚至某些地方的市民对此怨声载道。然而绝大多数人认为, 这不是中国政府公共服务的供给模式造成的, 他们仍然寄希望政府加大对公共服务的投资力度, 举办一系列“民心工程”来迅速改变公共服务的严峻现实。一句话, 他们迫切要求改变公共服务的现状, 但不想改变现行公共服务的供给模式。国民的这种思想观念, 在很大程度上会阻碍中国公共服务市场化向纵深领域发展, 人们自然认为政府扩大公共服务市场化的范围, 是要从根本上改变中国社会主义的公共服务供给制度, 因而对政府改革行为的合法性产生怀疑。一旦政府在公共服务市场化改革中出现问题, 遇到挫折, 这种心态就会变成国民心理的主流, 最终会形成强大的社会公众舆论, 。在高度国有化的中国, 国有资产流失、感, 。

3　按照公共选择理论, 政府工作, 要求他们始终代表公共利益, 为公众谋福利, 努力做到社会福利最大化; 但我们必须看到, 他们也是利己主义和狭隘个人利益所驱使的经济人, 难免在公务活动中追逐个人利益, 因此, 在政府工作人员身上, 始终存在着个人福利最大化和社会福利最大化之间的尖锐矛盾。毫无疑问, 他们会从自身利益出发, 权衡公共服务市场化对自己的利弊。非常明显, 对政府主管部门来说, 公共服务市场化意味着自己的部分权力领地的失守和部分资源流失, 尤其对掌握这些权力和资源的政府官员来说, 意味着权力寻租的空间变小; 同时, 市场化意味着他们的高官厚禄有可能一夜尽失, 由于身居其位, 这些人如果对公共服务市场化心存抵触, 自然成为改革的强大阻力。另外, 对公营事业的员工来说, 公共服务市场化意味着他们端了几十年的铁饭碗一夜之间成了泥饭碗, 作为旧的公共服务供给模式的既得利益者, 他们求稳怕乱, 害怕竞争, 担心市场化后丧失既得利益, 变得衣食无着。这部分人人数众多, 也有能力形成一股强大阻力。可见, 公共服务市场化改革涉及一个非常大的利益群体的直接经济利益, 如何协调这一部分人的利益, 从而化解改革的阻力就成为改革成败的关键。

二、制约中国公共服务市场化的

几大因素

11制度制约　健全、有效的民主监督制度是

实行公共服务市场化的充分条件。西方发达国家建立民主制度已达几百年之久, 具有比较健全、有效的民主监督制度, 它为公开、公平、公正的公共服务市场化奠定了制度基础。而中国正处在从人治向法治转变的历史时期, 民主监督制度尚不健全, 尚未建立公开、公平、公正的招标、投标制度, 也没有严格的审计制度。据国家有关部门对78个国家项目稽查发现, 其中真正实行公开招标、投标的只

[9]

有5%, 有95%的项目招标失灵。在这种体制

下, 从事公共服务市场化改革, 很难避免“暗箱操作”、“黑箱操作”。如私人与政府代理人合谋压低公共物品转让提供权的价格; 或者个人在获得公共物品供应的垄断权后, 任意提高其消费价格; 责, 这样, 、提, 洞, , 最终导致公共服务的成本更高, 效率更低, 质量更差。总之, 由于中国正处于政治体制转型时期, 公共服务改革过程中, 权力寻租的机会大大高于西方国家, 这就决定中国公共服务市场化的制度成本和风险比西方发达国家要大得多。

21观念束缚　改革开放20多年来, 中国公共

服务市场化的改革之路虽然举步维艰, 但也取得了一定进展, 如民办教育、民办医院等纷纷出现, 民间资本也已经大踏步地进入城市公用事业特别是城市基础设施建设领域, 大学收费制度也已经完全为国人所接受, 人们对公共服务市场化也逐渐由绝对排斥变为有条件的认同。如果和20世纪80年代前相比, 其观念之变化可以说是惊人的。但因为新中国建立近40多年来, 我国几乎所有的公共服务完全由政府包揽、直接经营, 甚至连私人的住房都由政府免费提供。在理论上, 我们也曾经在很长的一段时间内, 把这种公共服务供给模式看成社会主义70

中国公共服务市场化改革面临着制度制约、观念束缚、利益制衡三大难题, 前进的道路很不平坦, 我们千万不能盲目乐观, 只有把困难想足、想够, 才能找到切实可行的应对之策。

践。应及早组建公用事业民营化委员会和咨询机构, 该机构由政府公用事业局牵头、相关的政府部门参加, 学术界专家、民营企业家、工会代表广泛参与, 旨在进行公用事业民营化调查研究以及就民营化方案提出建议, 以推动公用事业民营化的研究与实践。必须对公用事业民营化从基本概念、作用机理, 到操作原则、实施步骤等进行研究。对民营化的对象和范围进行比较深入的研究, 以确定在哪些公用事业领域引入私营部门竞争比较合适。选择进行民营化的公用事业领域应该是有明确的目标和衡量标准, 易于监测和评估的领域。如果缺乏标准或标准不明确, 就无法比较私营部门和政府在提供公共服务方面的具体绩效, 也就不能保证公用事业民营化后的服务质量, 私营部门也就可能通过各种方式逃脱自己在公共服务提供方面应尽的责任, 因此, 必须明确民营化所要实现的具体绩效目标、可、监督等方面的交易费用。, , 如具, 选择合适的民营化方式。、通告、竞标、监评价等方面的环节和标准。中国公共服务市场化改革要健康、稳步发展, 系统的理论支持是必不可少的, 政府应该在公共服务市场化研究方面投入更多的资源, 理论界和学术界也必须投入更多的精力。理论研究会使我们节约更多的改革成本, 因为理论的思考是理性的思考, 是冷静的思索, 它可以避免我们在改革中头脑发热, 急躁冒进, 付出太大的改革代价。

31大胆试验是公共服务市场化改革的必经环节　在中国这样一个长期实行计划经济、由政府包办公共服务的国度里, 进行公共服务的市场化, 十分敏感, 也非常复杂。一下子在全国全面铺开, 震动太大, 国民的心理也难以承受, 在改革中出了问题, 中央政府也不好协调, 因此, 局部的大胆实验就成为改革中必须经过的一个重要环节。建议选择市场化程度较高、领导和群众市场意识较强的地区作为公共服务市场化改革的试点地区。如广东的珠江三角洲地区就是很好的试点地区。珠江三角洲在全国率先进行改革开放, 经过20多年的市场化改革, 它的市场化程度和社会化程度均高于全国其他地区, 已经形成了能提供和生产混合公共产品的私人部门。由于这一地区市场经济比较发达, 领导和

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三、中国公共服务市场化的思路

11努力建立民主、法治政府　民主、法治政

府是公共服务市场化的制度前提, 换句话说, 公共服务市场化改革, 应该与政府决策的民主化、政府行为的法治化、政府权力的多中心化相适应。我们认为, 公共服务市场化必须具备以下条件:首先, 必须保证公共服务项目定价合理、公平。其次, 必须尽快建立公开、公平、公正的招标、投标制度, 保证信誉良好、资质优良、出价低廉的企业承包公共服务项目。最后, 政府对公共服务的有效监督是最关键的一环。政府必须依照和企业签订的公共服务项目承包合同, 严格监督企业提供的公共产品和公共服务质量。总之, 公共服务市场化改革, 无论是公共服务项目的定价, 或是招标、投标, 还是最后的监督, 都离不开一个公开、公平、公正的政府。如果想回避政治体制改革, 把公共服务市场化纯粹看作政府在管理方法方面的改进, 、医脚的办法, , , 一劳永逸, 从根本上说就是忽视了中西方公共服务市场化在制度背景方面存在的很大差异。中国当务之急是建立民主、法治政府, 加快政治体制改革的步伐, 尽快建立健全民主监督制度, 从而为公共服务市场化提供可靠的制度保障; 在此前提下, 通过小范围的公共服务市场化的大胆试点工作, 尽快制定出公共服务市场化所需的具体的法律规范以及详细的实施规则, 从而在具体制度和操作技术方面尽可能保证公共服务的定价、招标和投标的公开、公平、公正以及监督制约的健全、有效。总之, 建立民主、法治政府是中国公共服务市场化改革的根本保证。只有建立比较健全的民主监督制度, 公共服务市场化才能真正取得成功, 否则, 公共服务市场化很容易因为普遍失控和腐败而导致失败。

21必须尽快构建中国公共服务市场化理论体系　中国公共服务市场化改革是一项全新的事业, 理论研究的滞后会严重影响公共服务市场化的实

群众经过多年的市场经济熏陶, 市场经济意识相对来说较强, 对公共服务市场化的心理承受能力较强, 从思想观念方面较易接受公共服务市场化理念, 因此, 率先在这一地区进行公共服务市场化改革试验的思想阻力相对较小。加之, 珠江三角洲毗邻香港, 有利于借鉴特区政府公共服务市场化的成功经验。应该采取大胆试验、谨慎选择的原则, 通过试点, 确定符合中国实际的公共服务市场化的范围和形式, 摸索公共物品的公平定价方法, 探寻公开、公平、公正的公共服务的招、投标制度, 确立

切实、有效的公共服务项目监督体系。一句话, 通过局部的大胆试点, 使中国政府对公共服务市场化可能出现的问题了如指掌, 并确定基本的操作规范, 从而为今后市场化改革全面展开奠定基础。

本文之所以论述中国公共服务市场化进程中存在的重大困难和严峻挑战, 其目的就是提醒政府和国人, 在进行市场化改革决策时, 必须牢记中西方公共服务市场化的异同以及中国进行这项改革的特殊困难, 从而开辟出一条符合中国实际的公共服务市场化道路。

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The C orner Innovation of

in China

LI Z hao -zhong

of Administration , Jinan University , G uangzhou , G uangdong , 510632, PRC )

[Abstract]T o make a change in the stern reality of public service ’s high cost , low efficiency and low quality in the way of marketization reforming , should be the comm on choice of developed countries and Chinese G overnment. H owever , the tw o sides are respectively characterized of different g oals , steps , means , etc. of innovation , which are determined by their different levels of development , different steps of administrative system , and different starting points of public service marketization. It is the restricted system , the fettered idea , and the conditioned benefit that stunt current public service marketization in China , which results in primary tasks of the innovation in China. The tasks are :to establish a dem ocratic , constitutional g overnment ; to quickly construct a theory for public service marketization which accords with the reality of China in order to lay system foundation and theory grounds for the public service marketization of China ; to select a few areas that advance in marketing economy to test with a bold hand , accumulating initial experience and seek to obtain basic operational criterions for the public service marketization , thus to guarantee the innovation of the public service marketization of China a healthy , steady development. [K ey w ords]China ; public service ; marketization ; innovation

(责任编辑　胡小鹏/校对　古跃)

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