英国议会制度
英国议会制度
议会是英国政治的中心舞台,是英国的最高立法机关。政府从议会中产生,并对其负责。英国的国会为两院制,由上议院和下议院组成。 上议院又称贵族院,主要由王室后裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官和教会的重要人物组成。上议院议员不由选举产生,部分是世袭贵族。 上议院是英国最高司法机关,议长由大法官兼任。和下议院相比,上议院的权力相对有限,保留着历史上遗留下来的司法权,有权审查下议院通过的法案,并通过必要的修正案,还可以要求推迟它不赞成的立法,最长可达一年。
下议院又称平民院或众议院,其议员由直接选举产生,任期5年。下院的主要职权是立法、监督财政和政府。
英国全国被划分为多个选民人数基本相同的选区(选区的划分由一个独立的委员会决定),每个选区选举一名下议院议员。大多数选区议员是一个政党的成员,但是没有政党背景的人士也可以参加选举。
通常情况下,英国下议院总有一个拥有绝对多数的政党,该党领袖被国王任命为首相。下议院第二大党的领袖则成为反对党领袖。
“议会”,英文Parliament,来自法文的Parlement,是“讨论”的意思。从形式上看,英国议会最早可以追溯到盎格鲁-萨克逊时期的贤人会议和诺曼底时期的大会议。
在早期盎格鲁-萨克逊人统治下的英国社会中,就存在着久远的民主和法制的传统。如果追根溯源,就会发现,现代英国议会最早就源于早期郡法庭中集中地方代表的惯例。后来,又出现了贤人(Witan)会议。这种贤人会议本是一个国王的顾问团体,没有具体的组织,人选也要看国王的意旨。不过这种贤人议会在一定程度上开始萌生了英国各阶层民众参政议政的传统。
在11世纪诺曼底公爵威廉征服英国之后,在英国建立了一种以军事服役为交换条件的土地分封制度和包含着地方政务的司法制度。在政治体制上,诺曼诸王在继承了盎格鲁-萨克逊人习俗惯例的基础上又把诺曼底传统的管理国家的方式移植到了英格兰,其中最重要的就是“御前会议”。这种御前会议不同于盎格鲁-萨克逊人的贤人会议。这个团体的一部分是大地主,另一部分是由国王特别召来的顾问。御前会议最初执行国王的一般任务,其任务后来分成了若干部门。在亨利一世统治期间(1100~1135),御前会议有了比较固定的职能,由少数主教、宫廷官员、王室仆役和男爵等组成了一些比较固定的小委员会,其主要任务是协助国王管辖地方政府,处理重大案件,受理郡法庭和百户区法庭的上诉,因而其中的成员被称为“法官”。后来,亨利二世任命其中的5个成员组成一个驻在固定地点的
法院,在国王的指导下审理各地的重大案件,这就逐渐演变出了“王座法庭”,即由各州市的代表与国王及其御前会议人员所组成的大会议(Magnum Concilium)。之后,这种大议会在威斯敏斯特的集会最后逐渐转变成了一种国家的立法机构。这实际上就成了近代英国议会制度的起源。
1215年6月15日,安茹王朝屡战屡败的国王约翰与25位贵族代表举行谈判,签署了著名的《大宪章》。《大宪章》里有两条最著名的条款,
第一条是:国王要宣誓“向任何人施以公正,不能剥夺他人的权利”;另一条是:“任何自由人,若不经过同等贵族人的依法审判,或是经本国法律判决,任何自由人均不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保障、流放或受其它损害”。这两个条款表明,臣民的权利是独立的,不是国王恩赐的,所以国王也不能剥夺它。尽管从形式上看,《大宪章》只是陈述了英格兰当时存有的经济、法律和行政惯例,但在实质上已为后世的民主政治确立了一些基本原则,包括后来逐渐形成的只有议会批准才具有的征税权、对国家事务的公民参与权和监督权,以及公民自由和公民法权观念等。最为重要的是,《大宪章》的签订确立了“王在议会”和“王在法下”的原则,即英王的权力并非是至高无上的,它只能在法律的约束下行使权力。这实际上也为作为“限政”的宪政开了先河。
1258年,约翰儿子亨利三世再次被迫接受“贵族请愿书”——《牛津条约》,承认了议会独立于国王并定期开会的法定存在。1265年,贵族蒙特福特在内战中获胜,他召开了英国历史上第一次议会,除了有贵族和主教参加外,还邀请了骑士和市民代表,从此形成了英国的等级议会制。1295年,爱德华一世为筹集战争经费又召集了“模范议会”并使之成为惯例。由于贵族议员和市民议员的利益、要求各不相同,从1343年开始,在议会内部逐渐区分为上、下两院,即贵族院(House of Lords)和平民院(House of Commons)。1327年,议会通过了《斥国王书》,全体议员一致同意废黜爱德华二世,立其长子为国王,从而开创了议会弹劾国王的先例。 1558年底,都铎王朝的伊丽莎白一世登基,在她统治英国的44年里,没有滥用自己权力和威望,她终身节俭,不轻易战争。当王权与议会发生矛盾的时候,她总是会根据情况做出必要的让步。在她一生中,王权的扩张始终控制在议会能够忍受的范围之内。
1625年,查理一世登基。他继任后,英国与西班牙、与法国之间宗教战争使国库空虚,财政紧张。为了维持战事,查理一世想到的最主要的手段就是增加税收。但是自《大宪章》签署开始,开征新税的权力就属于议会。国王要想征收新税,必须得到议会的批准。议会向国王提交了一份《权利请愿书》,规定国王不经议会同意不得征收新税。查理一世却对文意加以曲解,并且瞒着议会征收新税。于是议会号召民众不再向国王纳税,作为回应,国王强行解散了议会。直到1640年,英国没有再召开议会,这段时期称之为“无议会时期”。
在“无议会时期”,查理一世强行征收各种名目的赋税,引起了民众的强烈不满,加上因宗教问题而反抗国王的苏格兰,迫使查理一世在1640年11月重新召开议会,这届议会断断续续一直持续到1653年,史称“长期议会”。议会召开之初,向国王递交了一份《大抗议书》,重申了议会的要求。国王立刻亲率人马逮捕反对者,却遭到强有力的回击,查理一世被迫离开伦敦,并于1642年8月22日向议会宣战,拉开了内战的序幕。 在内战中取得极高威望的克伦威尔在共和国建立之后逐渐成为军事独裁者,这是议会所不能容忍的。当克伦威尔死后,议会与王室的支持者联手促成了斯图亚特王朝的复辟。但是即位的查理二世和詹姆士二世都想获取更多的权力。于是1688年的“光荣革命”推翻了斯图亚特王朝,议会在1689年通过《权利法案》。
该法案体现了国王的权力受到议会牵制的宗旨,明确了“议会至上”的原则,把国王的权力转移到了议会。更进一步的是,他们使内阁向议会负责,即国王必须提请获得议会多数的政党来组阁,若议会不信任,内阁必须辞职,或者解散议会。但若新选出的议会仍然不信任内阁,则内阁必须辞职。于是,英国的君主立宪政治通过这次不流血的革命而正式确立下来。这是人类宪政民主史上的一个关键转折点。
英国在1688年“光荣革命”后建立起来的议会权力超过君主的立宪君主制度以及两党制度,不仅对英国以后的历史发展,而且对欧美许多国家的政治都产生了重要影响。英国的政治制度及由此而萌发的政治思想,对欧洲绝对君主专制制度是一个沉重的打击,而对一些民主、进步的思想家,如18世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰等则起了巨大的鼓舞作用,从某种意义上,可以说是法国大革命的一针催化剂。同时,对亚洲的中国也产生了巨大影响,中国的维新派在为改革而奋斗的时候,就常常引用英国的民主政治制度作为楷模。
但“光荣革命”后的国王仍掌控行政大权,议会成为完全主宰尚需时日。1690年3~4月,英国议会的《财政法案》将“国王靠自己生活”转变为“国王靠议会生活”;1694年的《三年法案》限制了国王召集、解散议会的随意性;1701年颁布的《王位继承法》旨在通过规定王位继承问题,实现资产阶级对王权的控制。同时又规定,国王无权干涉立法和司法,无权赦免议会弹劾的案件,这就意味着司法权与行政权的分立,即司法独立。1714年,乔治一世即位,因不通英语,逐渐不出席内阁会议,而由内阁中一名大臣负责主持内阁会议。1721年,下院多数党领袖、内阁首席大臣兼财政大臣沃波尔取代国王成为内阁首脑。沃波尔内阁是英国首届正规内阁。1742年,沃波尔因失去议会的支持而辞职,他这一行为开创了内阁得不到议会信任时必须辞职的先例,1784年小皮特首相遭到议会下院反对时,提请国王解散下院,提前大选,获胜后仍继续任职。他的做法也成为惯例。经过一个多世纪的变革,到1832年议会改革后,议会不但成为实际的最高
早已限制某几类皇室官员出任下院议员。然而,虽然政府部长同是皇室的受薪雇员,但他们却具资格成下院议员。
某几类皇室官员之所以不可成为下院议员,是为了规避下院在1623年,明令下院议员不可放弃自己的议席之规定。虽说下院议员理论上不可辞职,但事实上是可以的。如果有一位议员希望从下院辞职,他可以提出要求担任两个礼节性皇室官职的其中一个,它们分别是奇尔特恩诸邑皇室管家兼郡副司法长官和诺斯特德庄园皇室管家兼郡副司法长官。这两个都是没有工作的带薪职位,而设立的目的仅在于让下院议员有“辞职”的方法。上述两职都是由财政大臣负责任命的,按照惯例,凡有议员向财政大臣提出,他一般都会照办不误,好让他能够辞职。
[] 职员
上图正中间穿黑色礼袍和头戴假发者,就是下议院议长。下院议长的主要职责是主持下院的会议。
每当下议院进行会时,都有一名职员主持会议,该职员称为议长。下院议长是由下院议员全体选出的,而选举一般会在每届国会开幕,或议长一职悬缺时举行。假如现任议长希望在新一届国会中续任,那全体议员只须要通过动议,再经重选取得足够票选,就可留任;否则,全体议员就要透过秘密投票产生新议长。议长当选后,要得到君主任命方才正式生效,但这种皇家认可现只属礼节性的惯例。在议长之下,一共设有3名副议长,当中居首者为筹款委员会主席,其余两者则分别是第一和第二筹款委员会副主席。这三个职称原本来自下院的筹款委员会,此委员会以往由筹款委员会主席主持,但尽管委员会早已在1967年废除,但这些传统职称却得到保留,并继续由下院的副议长所兼领。另外,下院的议长与副议长皆同时为下院的议员。
在主持会议时,议长与副议长都会穿上黑色礼袍。原本历任议长也会戴上假发,惟前议长迈克尔·马丁与他的前任贝蒂·布思罗伊德皆打破了这一传统。议长和副议长在议事厅内都有自己专有的席位,而位置则是在议事厅之正上方。此外,下院议长同时是下议院委员会的主席,他会负责监理下院的运作,并在辩论时安排议员发言。如果有议员认为有人破坏会议常规,他都可以向议长提出有关“议事程序的问题”,然后再由议长决定理据是否成立。相较于与上议院职级相称的上议院议长,下院议长显得更具权力,因
为他有权对违反会议常规的议员作出处分。按照惯例,议长与副议长都须要保持中立,淡化其与所属政党的关系,所以他们在会议中并不会投票,而且通常也不会参加所属政党的活动。一般而言,如果一位议长希望在国会竞逐连任,他所属的选区与主要的政党也会表示尊重和支持,而议长即使在他日离开下院,他多数仍会尽量与所属政党保持距离。
下议院执行秘书是下院的首席官员,也是下院有关程序事务上的首席顾问。执行秘书并非下院的议员,而是一位常任官员;他负责向议长就有关议事规条与议事程序方面的事务,提供意见,并负责签署法令与官方传票,以及批注和签署草案。下院执行秘书同时是下院管理局之首,而该局另有六名成员,他们分别是下院内六个部门的首长。另外,下院执行秘书下设有副手,职称为助理执行秘书。除执行秘书外,下院另一主要职员是警卫官,院内门禁、秩序和安全全部由他负责。警卫官另负责保管一把礼节性权杖,该权杖象征了下议院与君主的权威,下院每日会议时,权杖都须放置于议长前方的议事桌上,以彰皇权。最后,下议院图书馆又设有图书馆馆长一职;他是图书馆的首长,而图书馆则为下院提供所需的资讯。
[] 议事程序
下议院议事厅以绿色为主调,相反上议院议事厅则以红色为主调。
下议院议事厅平面图。
和上议院一样,下议院同样在伦敦的西敏宫召开会议;不过相较之下,上议院议事厅的装潢富丽堂皇,而下议院议事厅的面积却要比上议院的小,而且装饰也要朴实得多。此外,上院以红色为主调,而下院则以绿色为主调。圣士提反礼拜堂原本是下院的议事厅,但1834年的一场大火将之烧毁,故现今的下院议事厅乃于礼拜堂原址重建而成。现时下院议事厅的设计,大抵上仿照原圣士提反礼拜堂之布局;议事厅两边各置有数排座椅,中轴的地方则腾出了一条通道。议长的座席位于中轴线的一端,在其座位正前方,则是下院之议事桌,而桌面在会议进行时会放上权杖。下院的执行秘书会坐在议事桌靠向议长的一方,以便在会议进行时向议长提供意见。议长议席右方的座椅,是执政党议员的议席,而左方的则由反对党议员占有。
在议事厅左、右两方座椅前的地毯上,各画有一条红线,而两条红线之间的距离大约等同于两把宝剑的长度。在昔日,议员辩论时是不可跨越红线的,因为两派议员一旦踏过红线范围,那就表示他们可以在该范围内决斗。至于各方红线后的第一排坐椅,通称为“前坐坐椅”,是政府官员与反对党主要领袖(即“前坐议员”)坐的位置。至于余下的“后坐坐椅”则是其他国会议员(即“后坐议员”)所坐的地方。有趣的是,下院议事厅只有427个坐位,但议员总数却合共646人,并不能安置所有议员。因此,如果有议员迟到,而议事厅又满座的话,那他就只好站在议事厅的入口处,继续参与会议。现时下议院逢星期一至星期四都会在议事厅召开会议,但有时在星期五也会有会议;当国家遇上危机的时候,下院甚至会在假日召开会议。
自国会在1999年改革以后,下议院现在也会用西敏宫内西敏堂的一部份(即前“大委员会室”)作为会议场地。不过在西敏堂举行的会议,议题一般较不具争议性,而且多与党派的利益无关,至于任何都须要透过投票解决的会议,则一定要在议事厅内进行。现今每逢星期二、星期三和星期四,西敏堂都会召开会议,不过星期二与星期三的会议则因为横跨午饭时间,故会议又分作上、下午两段。另外,假如下院有其他会议同时进行的话,那西敏堂的会议通常都会取消。
下院的会议一般都向开放公众,但下院却可以投票的方式进行闭门会议(惟此情况自1950年以来仅发生过两次)。传统上,如果有议员希望会议闭门进行,他只须要提出“有不怀好意的陌生人在场”,那么下院议员就会进行简单的多数投票,以决定是否进行闭门会议。在昔日,由于下院与君主的关系并不如今日的和洽,所以议员往往便用此手段将会议保密。可是,由于此法则后来被人滥用,借意拖延或打断会议,所以这种简便的闭门会议程序终在1998年废除;自此以后,如果议员希望进行闭门会议,就要透过正式的动议程序达成。现时下院的辩论都由BBC负责以电台与电视广播,而会议过程正式纪录则是下院辩论的文字纪录。
由于下院的会议是向外开放的,所以会议遭人打断的事件时有发生。而最常见的则是示威者从楼座抛掷物件到议事厅内。至于示威者抛掷的物件可谓五花百门,当中计有宣传单张、粪肥、面粉以至于催泪气体等等。此外,下院议员亦曾经因故打断会议,当中较著名的事例,要算时任保守党下院议员夏舜霆在1976年一场激烈的辩论中夺取并挥舞权杖,以致会议被迫打断。不过,并不只有示威者和议员才会打断会议,历史上君主也曾使下院会议被打断。其中,在1642年的时候,英皇查理一世就曾率兵到下议院议事厅,以叛国罪的罪名捉拿5名属于反保皇党的下院议员。然而,查理一世的做法被后世视为严重损害议会的权力,而自此君主避免涉足于下院议事厅之举,亦成为一项传统。 国会每年都会召开国会开议大典,以象征新一年的国会正式召开。国会开议大典在上议院议事厅举行,君主届时会在两院议员齐集下,发表演说,勾划政府施政事宜。在仪式开幕时,身在上院供职的黑杖传令官会到下院议事厅宣召下院议员到上院议事厅。不过在他宣召前,下院议事厅大门会紧紧闭上,以象征下院议事不得外人干涉。这时,黑杖传令官会用他手上的黑杖敲打议事厅大门三次,接着大门就会为他而启。黑杖传令官进入议事厅后,就会即向一众下院议员宣告君主已经等候接见。下院议员然后就会移步上议院议事厅,以恭听一年一度的女皇致辞。不过,对于新芬党或支持废除帝制的下院议员而言,他们每年都会选择杯葛国会开议大典。
在下院辩论时,所有议员在发言前必先征得议长许可(如议长不在,则须征得副议长许可),而传统上,议长会梅花间竹地,让执政党和反对党的议员轮流发言。此外,首相、反对党领袖与其他党派的党魁在有多于一名议员要求发言的时候,都有权优先发言;而以往兼领枢密院顾问官头衔的人士也有优先发言权,但其权利已在1998年的改革中被废止。
议员在发言前,必先呼出主持会议者之称谓,而称谓则因应主持者的身份而异。惟称谓则离不开“议长先生”、“议长女士”、“副议长先生”和“副议长女士”这几个,而只有主持会议者才有权直接发言。传统上,议员与议员间并不会直接以名称称呼,而是以议员的选区作称呼;对一般的议员而言,称呼的法则为“某某选区的议员阁下”,至于对兼领枢密院顾问官衔的议员,称呼的法则为“某某选区的尊贵议员阁下”。在会议中,议长负起执行会议常规之责,并可对违反常规的议员加以警告或惩处。如果有人无视议长给予的指示,这将被视为严重破坏会议常规,并极可能被逐离下院议事厅。在情况严重失控下,议长更有权在无须投票的情况迳自宣布中止会议。
根据会议常规,下议院没有限制议员的辩论时间。惟若果有议员持续地作出沉闷而重复,与议题毫不相干的发言的话,那议长就有权终止其发言。尽管会议常规没有限下辩论时间,但党派之间其实经常就辩论的时限订下非正式的协议,他们透过提出“时间分配动
议”(又称“断头台动议”),往往就可以使辩论提早结束。不过,议长有时却会对动
议作出拒绝,以保护议会内少数派的发言权利。今时今日,下院在辩论前多会制定时间表动议,好让在各方的共识下,各项辩论都可以按时进行,自这种做法出现后,“断头台动议”现已日益罕见。
每当一场辩论完结,或遭提早结束的时候,所辩论的动议就会进入投票阶段。首先,议员会先进行口头表决,方法是由议长或副议长再次提出动议,然后再由众议员以口头回答“满意”(Aye)或“反对”(No)。口头表决完成后,会议主持者就会宣布结果。然而,若有任何一位议员对结果提出质疑,那就要进行书面投票(会议主持者若认为口头表决的结果十分清楚,那他就可以否决进行书面投票的要求)。一旦进行书面投票,议员就要前往位于议事厅外的“满意厅”或“反对厅”,才可作出投票。在那里,议员的名字会被执行秘书记录下来,而每一个厅亦分别有两名议员兼任计票员(Teller)。 当书面投票有结果后,计票员就会把结果告知会议主持者,再由会议主持者宣告结果。如果计票结果是一半一半的话,那就要由议长或副议长投下决定票。传统上,由于计票结果是一半一半,这代表动议没有得到明显多数人的支持,所以决定票一般都会投予反对的一方,以便动议或草案得到更进一步的讨论。不过,在某些特殊情况下,投票结果仍有机会到最后维持打成平手,不过此情况却非常罕见,对上一次的同类事件更远在1993年7月发生。另外,按规定,下院投票时要有最少40名议员参与,若果投票人数低于40人的话,那投票就会被裁定无效。
在昔日,如果有议员在进行书面表决时,发现有人违反会议常规,而希望提出的话,那他就需要戴上帽子,以代表他未有参与场内的辩论。为了这种原因,下院曾放置了些可折叠的大礼帽供议员使用。惟历经1998年的改革后,这种旧例已被废止。
其实即使有投票,投票的结果往往在投票前已大概猜得到,这是因为政党通常都会指示其党员应投什么票。在议会中,各党派都会委派一些议员兼任党鞭,以负责使同党派的议员依从所属政党的意愿投票。至于议员本身一般也不会违抗党鞭的指示,因为违反投票指示,随时会使他们失去将来在党内出任要职高位的机会。对于一些违反党指示投票的议员而言,他们更有机会在下次选举失去该党之官方候选人身份,更甚者更可能在投票完结后遭直接开除出党。另一方面,如果政府官员、初级部长或国会私人秘书违反党鞭的指示,那他们也有可能会失去这份兼领差事。因此,尽管“后坐叛乱”时有发生,但大抵而言,国会议员的独立性是低的。当然,如果投票的事宜牵涉到议员所属选区利益的话,那么他投的票与所属政党出现偏差也是无可厚非的。有些时候,政党也会呼吁议员投“自由票”,让议员依其意愿投票,这在有关堕胎和死刑一类的议题上,尤其常见。
[] 委员会
英国国会内设有大量的委员会,这些委员会各有司职,而其中最常见的职责是去对草案作出检讨。委员会一般会对一条草案作出详细的检讨,有些时候还会作出修订。对于一些涉及宪制根本,或是财政措施的草案,更加会交予由全个下院组成的委员会审阅。这
类委员会一般不由议长主持,而是由筹款委员会的主席或副主席主持,而其会议则在下院议事厅进行。 在2006年以前,下院绝大部份的草案都会送交常务委员会,每个常务委员会通常由16至50名不等的议员组成。而每一个常务委员会的成员名单,则往往可以反映一政党在下院的地位与重要性。虽然“常务”一词似有常任的性质,但事实上常务委员会委员都是不常任的,每每有新的草案呈送委员会,委员会就要重新选拔议员。下院从来没有限制常务委员会的数量,惟按惯例通常只有10个常务委员会同时存在。在一些较罕见的情况下,下院还会设立特别常务委员会。特别常务委员会与常务委员会的运作法则大同小异,但特别常务委员会却可以为所审视的草案召开听证会和作出调查。在2006年11月起,常务委员会已更名公共草案委员会。
另一方面,下议院还有数个部门专责委员会。一如常务委员会,这些委员会的组成也可以大概反映出政党在下院的实力。每个部门专责委员会都有自己的主席,并由委员会委员互选产生。部门专责委员会的主要职责,是去检视与调查某一政府部门的活动。为了达到这一目的,部门专责委员会更有权召开听证会和搜集证据。法案有时也会送交部门专责委员会,但这种情况非常罕见。
除了部门专责委员会外,下院还有另一种专责委员会,称为院内委员会(Domestic Committee),院内委员会负责监督下院的行政运作,以及提供予议员们的服务。此外,下院其他的委员会还计有联合委员会(成员同时包括上院议员的委员会)、标准与利益委员会(处理有关国会利益,与及关系到议员操守之事务)和遴选委员会(负责遴选各委员会之委员)等等。
[] 立法职能
下议院于西敏宫召开会议。
参见:国会法案
尽管两院也有权提出议案,但具争议性的议案一般也会由下院提出;而上院则负责提出次要的议案,以好使两院的议事议程得到平均的分配。
在《国会法案》的确保下,下院对立法事务拥有至高无上的权力,而他们提出的某几类议案更可以不经上议院的同意,直接获得御准。另外,当上院审议来自下院有关金钱的议案时(意指下院议长认为关系全国税收或公共款项的议案),其过程绝不可拖延超过一个月。其次,上院亦不可延迟通过下院其他大部份的公共议案超过两个国会会期或一年。不过,如果下院通过法案以延长5年一届之国会,就须先经上院同意,方才生效。 依据一个比国会法案还要古老的习俗,下院对财政事务是拥有无上权力的,而亦只有下院,才有权力提出关于税收或供应的议案。此外,上院也被禁止对议案进行修订,以防税收或供应议案作出限制,不过,事实上,下院往往也会放弃这点权力,让上院进行一定的修订。另根据索尔斯伯利惯例,上院也不会试图反对列于政府竞选宣言内之法案。
[] 与政府的关系
虽然下议院不会选出首相,但下院各党派的势力却往往对首相人选起关键性影响。根从惯例而言,首相必须向下院负责,也要设法取得到下院的多数支持。因此,每当首相一职出现悬缺的时候,君主所委任的新首相,都必须是一位得到下院大多数支持之人物,而此人物则往往是下院最大党的党魁(下院第二大党的党魁则成为反对党领袖)。在现代而言,首相尽皆出自下院,而非上院。
首相只会在得到下院信任的情况下,才可以继续留任。假若下院对政府或首相失去信心的话,就会透过否决信任动议,或通过不信任动议来表明。信任与不信任动议的内容,常常会使用诸如“本院对女皇陛下政府尽失信心”一类明确而不客气的语调,不过有些时候,语调则会比较客气。另一方面,一些性质十分重要,又同时属于政府施政纲领范畴的议案(如一年一度的财政预算案),也时常会被人们与信任动议看齐。当下院真的对政府失去信心,那么首相就有义务下野辞职,或向君主提请解散国会,尽早举行大选。 除非遭到反对党以投票强迫,一般而言,首相都可在君主之许可下择日解散国会,然后再择日举行大选。在选择这些日子时,首相多会作出政治上的考虑,以选出一个最有利其政党的日子。然而,每届国会均不可长于5年,过期就会自动解散。不过两院可透过共同通过法案的方式延长国会任期,而这种情况在两次大战时期都曾出现过。惟在现实上,国会在5年后自动解散是极为罕见的事,因为按照惯例,解散国会之请通常会在国会任期自动达至最后限期前提出。
不论是国会任期已届5年、政府失去下院的信任,还是首相自动提出,下院都会被解散,然后举行大选。若果在大选后,首相所属政党仍然是下院的多数党,那么首相就可以继续留任;不过,若果其政党在大选失去多数优势,首相就要被迫辞职,好让君主委任出新首相。然而,即使首相没有在选举中失利,他却仍然有权利辞职(如以个人健康为理由);在这种情况下,其接任人选则是其所属政党的新党魁。奇怪的是,直到1965年以前,英国保守党都没有一套机制以选出党魁,结果在1957年,由于时任首相艾登爵士于辞职时没有交代继任人选,以致保守党没法提名出继任人。最终要在女皇征询官员以后,才委任麦美伦出任首相,而麦美伦则顺理成章地同时出任该党党魁。
按照惯例,政府所有政治任命的官员都必须是上院或下院的议员。虽然不时也会有国会外的人士获得政治任命,但他们之后大抵上会透过下院补选或封爵而进入议会。自1902
所属政党
305 258 议员数
57 8
6
总数 5 3 1 1 1 1 650 3 1 政府多数优势 保守党及自由民主党联合政府
英国上议院
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目录
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2 近年改革 5 资格 8 委员会 10 司法职能 13 15 参见 外部链接
大法官于上议院中主持会时身着带有金间条的黑色礼袍。
上议院议长可由其副手代行主席职权。各委员会的主席、首席副主席以及若干委员会的副主席们皆为上议院议长之副贰,且皆由上议院自行指派。依据传统,君主委任各委员会的主席、首席副主席、或其他副主席兼任上议院的副议长。从前法律并未规定大法官与副议长应为上议院议员,但由上院议员出任已是长久以来的不成文法则。
昔日大法官于上议院中主持会时身穿带有金间条的黑色礼袍,但现时除重大场合外,并无规定上议院议长穿着同样服饰。上议院议长与副议长的座位称为羊毛袋(Woolsack),是一个填塞羊毛的红色座椅,设于议事厅正中。当议员们于上议院分别各自召开委员会时(详下),会议的主席或副主席并不坐在羊毛袋上主持议程,而是坐在议事厅内的议事桌(Table of the House)的座位上。相比下,上议院议长的职权远小于下议院议长(Speaker of the United Kingdom House of Commons),上议院议长仅作为全院代言人,宣布表决结果而已,上议院议长或副议长不能决定由哪一位议员发言,也不能惩处违规议员。大法官与旧时的副议长可保留党籍及参与投票,但现时的上议院议长与副议长则必须保持中立。
院内另一位重要官员为上议院领袖(Leader of the House of Lords),由首相指派。上议院领袖为内阁成员,负责带动政府议案通过上议院;亦可于需要时对院内议程提出建议,其建议仅为非正式性质,而非职责所在。首相另可指派一位副领袖(Deputy Leader),于上议院领袖缺席或不能视事时代行其职权。
国会执行秘书(Clerk of the Parliaments)为院内首席官员,但不具议员身份。执行秘书经英皇指派,得就院内规章对议事主席作出相关建议,签署命令与传票,对法案背书,并保存国会两院的纪录,并于必要时负责洽商世袭贵族的选举。助理执行秘书(the Clerk Assistant)由大法官指派,经院内通过,作为执行秘书的助手并担任宣读秘书(reading clerk)。
黑杖传令官(Gentleman Usher of the Black Rod)是院内另一名重要官员。其职衔因其办公室标志为一根黑杖(Black Rod)而得名。“黑杖官”承担礼仪安排,负责全院门禁,并(承院内指示)采取行动压制议场内失序或失控的行为。黑杖亦主掌院内警卫官(Serjeant-at-Arms)办公室。黑杖传令官之职权可由黑杖传令士(Yeoman Usher of the Black Rod)或助理警卫官(Assistant Sergeant-at-Arms)代理。
[] 议事程序
上议院议事厅以红色为主调,相反下议院议事厅则以绿色为主调。
上议院与下议院同于西敏宫召开会议。上议院议事厅的装潢富丽堂皇,与布置简单的下议院议事厅恰成对比。上议院议事厅内的长椅鬃成红色,故上议院有时被称为“红厅”(Red Chamber)。羊毛袋设于厅内正中,支持政府的议员坐在羊毛袋右方的座位上,而反对派坐在左边。中立议员则坐在羊毛袋的对面座位。
上议院议事厅为多项正式仪典的举行所在,其中最引人注目者为每个新会期前举行的国会开议大典(State Opening of Parliament),英皇于仪式中登上厅内御座,并现身于国会两院,为新会期发表演说,勾划政府施政事宜。
上议院议员于发言前无需征得主席同意,下议院内则为必须。若有两名以上议员同时起身发言,以院内鼓掌通过的方式决定先听取哪一方的发言。上议院领袖通常会对发言次序提出建议,一般也受尊重。院内发言须向全院致意(“我可敬的各位议员先生们”("My Lords"),而非仅向主席一人(下议院习俗如此)。议员间不以第二人称(你)互称,而是用第三人称如“尊贵的公爵”、“尊贵的伯爵”、“尊贵的勋爵”、“尊贵吾友”等等。
每位议员于每次会议期间,不得发言逾一次,唯会议召集人可于会议起讫各发表一次演说。上议院内的发言无时间限制,然而,院方可经由通过动议“兹不再听取尊贵的议员先生”("that the noble Lord be no longer heard"
)以停止某位议员的发言。院方同样也可经由通过动议“兹对该议题即刻停止发言”以终结辩论。此程序称“迳付表决”(Cloture,美式英文称Closure。另名guillotine),于院内极其少见。
一旦针对某项议题的发言已达成结论,或召请迳付表决时,该议案即可交付表决。一开始付诸口头表决,由大法官或副议长宣读议题,各议员回应“满意”("Content",即赞成该议案)或“不满”("Not-Content",反对),会议主席随后宣布表决结果。若有议员质疑,随即付诸书面表决(division)。各议员分别进入两室(“满意”厅或“不满”厅)之一,由职员于厅中记录其姓名。每室各有两名计票人(Teller,由议员担任)计算参加表决的议员数。大法官与副议长可迳于羊毛袋上表达意向。书面表决完成后,计票人提交计票结果给会议主席。表决结果若为平手,议案由下列程序决定:继续沿用现行法规,除非多数议员主张修订或驳回;其他新进提案则遭驳回,除非多数议员主张通过。院内法定最低出席人数(quorum)在一般表决或程序表决为三人;在法案表决为30人。若不足法定出席人数,则表决无效。
[] 委员会
联合王国国会基于多种目的运作多个委员会,最常见者为议案复审。两院的各委员会皆细究法案细节,并可进行修订。上议院中,最常复审议案者为全院委员会(Committee of the Whole House)。该委员会一如名称所示,其成员包含全体议员。全院委员会于上议院议事厅召开会议,由众委员会主席或副主席主持会议,而非大法官;其议事规程与一般议程略有不同,具体的说,议员于议事中可发言不止一次。与全院委员会相类似的是全体议员皆可参加的重大委员会(Grand Committees)。重大委员会的会议不在上议院议事厅召开,而是在另外的会议室中。重大委员会中无书面投票,任何议案修订都必须全体一致通过。所以重大委员会仅用于无争议性的议案。
议案也可提交各公共草案委员会(Public Bill Committee),每一委员会包含12至16名议员。个别公共法案委员会为各特定议案特别召开。议案也可提交各公共专案委员会(Special Public Bill Committee)。公共专案委员会与公共法案委员会不同之处在于可以召开听证会收集证据。这些委员会的运作远少于全院委员会以及重大委员会。 上议院中另有若干特别委员会(Select Committee)。各特别委员会成员由院方于各会期开议前指派。上议院可为各委员会指派一名主席,若未经指派,委员会主席或副主席可代为主持会议。大多数的特别委员会为永久性质,但院方亦可创立临时特别委员会。临时委员会于其特定目的(例如说,研议上议院改革)完成后解散。特别委员会的主要功能为检视并研议政府施政事宜,可召开听证会并收集证据以达成目标。法案虽可提交至特别委员会,但更常提交至全院委员会以及重大委员会。
上议院另有数个内部委员会,监督或详查院内常规与管理。其中之一为遴选委员会(Committee of Selection),负责分派议员们至院内各委员会。
[] 立法职能
上议院于富丽堂皇的西敏宫大厅召开会议。
主条目:国会法案 大多数的法案国会两院皆可提交,但多由下议院提交。
上议院驳回下议院所通过之法案受各项国会法案之严格限制。依这些国会法案规定,有些类型的法案可不经上议院,直接呈请
御准(Royal Assent)。上议院不可延宕拨款案(下议院议长认为仅涉及国税与公共基金的法案)逾一月。其他公共法案不可于上议院内搁置超过两个会期或一个历法年度。这些条款仅适用于由下议院始倡的公共议案,且效力不溯及五年之前。更进一步的限制为人称索尔斯伯利惯例(Salisbury Convention)的宪制公约,即上议院不会试图反对列于政府竞选宣言(manifesto,对于总统制国家中的政党而言,则为党纲,即
party platform)内之法案。
基于早于各项国会法案的惯例,上议院在金融法案上受到更进一步的限制。上议院不可始倡税收或岁入相关法案,亦不可修订法案以插入税收或岁入相关规章(然而,下议院经常放弃这项特权,允许上议院对法案作出影响经费的修改)。尤有甚者,上议院不可对岁入案作出任何修订。上议院之前维持驳回岁入岁出相关法案的绝对权力,但此项权力一如前述,已遭缩减。
由于上议院的权力在法律与实质上皆已锐减,下议院现已成为国会中较有力之一院。
[] 司法职能
权公约》要求(因具立法或行政权之法官或未能作出公平判决之故)而进行的改革,因此上议院今后亦不再肩负司法职能。
上议院的司法职能始自古代御前会议(Curia Regis)之职司,其为当时宣读国王臣民请愿书之机构。在司法职能被废除以前,有关职能仅交付院中一群上议院高等法官,而非全院共同行使。依《司法上诉受理法案》(Appellate Jurisdiction Act)之规定,分别指派的12名常任上诉法官(Lords of Appeal in Ordinary)管理院中繁杂的司法事务。一般上诉法官(Lords of Appeal,院中其他具高阶司法职位的议员)亦可行使司法职能。常任上诉法官或一般上诉法官一逾75岁即不可拥有司法席。议员们的司法事务受资深常任上诉法官或其副手—次资深常任上诉法官─之督导。
昔日,上议院之司法管辖权于民事及刑事上皆及于英格兰、威尔士、与北爱尔兰各法院之上诉案件。至于苏格兰则仅及于民事案件。苏格兰高等法院为刑事最高上诉法院。上议院并非联合王国唯一终审机构。在若干案件中,是由联合王国枢密院行使终审职能。枢密院之司法管辖权较上议院为狭,仅受理来自宗教法庭之上诉案、涉及《1975年下议院丧失资格法案》(House of Commons Disqualification Act 1975)的案件、部份英联邦上诉案件、及其他若干次要案件。
司法职能未被废除前,每宗案件并不会由所有上议院高等法官会审。自第二次世界大战以来,上诉案由各受理上诉委员会(Appellate Committees)专责审理,委员会一般由五名上院法官组成,成员由首席上院法官选定。审议重大案件时,受理上诉委员会成员人数可多于五名。虽然受理上诉委员会于个别会议厅进行审讯,但判决结果则于上议院议事厅宣判。任何案件经上议院终审后不可再行上诉,除非事关欧洲法律,则可上诉至欧洲司法院(European Court of Justice)。欧洲司法院之判决较重法意,与上议院对法律条文字斟句酌大有不同。
除司法审讯以外,审议弹劾是一项由上议院全院共同行使,而非仅交付上议院高等法官的司法职能。弹劾案由下议院提出,上议院审议,经上议院简单多数通过便可定谳。但是,弹劾权基本上已然废退,最近一件弹劾案为1806年的亨利·丹达斯,第一代梅尔维尔子爵(Henry Dundas, 1st Viscount Melville)案。
上议院也曾一度为审判贵族遭控叛国或犯重罪的法庭。此时由官方为单一案件特别指派之加冕事务长(Lord High Steward)主持开庭,而非大法官。若国会正于休会期间,则另于加冕事务长法庭(Lord High Steward's Court)开庭审理。仅贵族们、贵族夫人、及其未再嫁之寡妻有权出席上议院或加冕事务长法庭审案,而灵职议员则交由宗教法庭审理。男女贵族在此特别法庭受审之权已于1948年废弃,贵族们现与平民百姓们于相同的法院受审。
[] 与政府的关系
与下议院不同的是,上议院并不制衡首相及其政府。唯下议院可迫使首相去职,或通过不信任动议以召开选举,或撤回岁出。上议院对政府的监督颇为受限。
所属政党 终身贵族 灵职 总数
政党选出 † 全院选出的上议院议员 职掌皇室职务
210 148 66 1 169 0 14 608
2 39 3 1 28 0 1 74
2 9 2
0 0 0 0 2 0
0 214 0 196 0 0
71 2
总数
世袭贵族
2 0
0 201 26 26 0
15 26 725
15
2
注意:本表不包括十二名休假的贵族、两名被禁制的贵族、及一名因当选欧洲议会议会
而失去资格的贵族。
†世袭贵族议席的配额依各政党于院内的世袭贵族数,按比例分配,其名额为:
保守党: 39席 工党: 2席
自由民主党: 3席 独立党: 1席 中立议员: 28席