公共政策中的政府利益分析
Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ Ａｎｄ Ｓｏｃｉｅｔｙ
２０ ０８． ０８（中）
政法论坛
公共政策中的政府利益分析
刘媛媛
摘 要 政府利益是由人民利益、 政府组织的利益及其成员的个人利益共同构成的复杂综合体。无论政府还是政府官员， 他们都具有双重角色。 一方面有其自身利益， 另一方面还肩负着作为代理人要维护和增进人民利益的责任。 本文着重探讨 了政府利益， 亦即政府组织的利益及其成员的个人利益。 关键词 政府利益 新制度学派 人民利益 文献标识： A 文章编号： 1009-0592(2008)08-203-02
在。有学者认为， 政府是市场经济中的利益主体之一” “ “承认政府合 法权益比追求法外权益更符合实际， 更利于社会主义初级阶段的社会 政治、 经济、 文化等各项事业的发展。在市场经济中， ” 政府利益并不完 全等同于公共利益， 只不过同其他利益主体相比， 政府利益与公共利 益的关系更加密切。 曼・奥尔森认为： 集团成员对集团利益会有共同兴趣， 对于为获 得这种利益要支付的成本却没有共同兴趣， 每个人都希望别人支付全 部成本而自己得到一份收益。虽然政府官员及其组成的政府机构具 有谋求公共利益的职责和意愿， 但是他们与普通公民一样也有着自身 利益， 他们的行为目标不可能完全超越这种利益。 在缺乏有效的制度 约束的条件下， 政府官员也会利用手中所掌握的权力假公济私、 投机 取巧。而且在他们的利益内容中除了经济利益， 还有权力稳固、 管理 便利、 建立关系网络等政治利益因素。因此布坎南主张: 要设计出能 够制约掌权者的权力和行使权力行为的宪法和法律条款， 就一定要把 掌权者也视为自身利益最大化的追求者。 新制度学派的国家理论和公共选择学派也分别将政府和政府内 部工作人员看成是追求自身利益最大化的 “经济人” ，若不对之加以 限制和约束便会导致政府的变异， 从而使公共政策偏离公共利益的轨 道。 可见， 政府利益的存在使政府缺乏足够的动机和利益机制将整个 社会利益作为自己的主要目标， 从而可能对公共政策的制定、 实施产 生不良的错位现象。 三、 政府利益的表现与危害 从博弈论角度来看，政策制定过程其实也是一种利益的交易过 程， 是各方围绕利益问题的博弈。 当政府从国家或政府某一部门的利 益出发要做某一事情的时候， 必然会触及人民群众的利益， 于是人民 群众便会针对这个利益问题对政府提出要求， 从而引起双方的利益博 弈。 如果政府能够很好地考虑人民群众的利益要求， 那么就会形成正 和博弈。相反， 如果政府不顾人民群众的意见， 而
强行贯彻自己的政 策时， 就会形成零和博弈的局面。因此， 政府有着和公共利益并不一 致的利益。先让我们以一个简易的博弈矩阵来说明政府利益选择问 题。
B A 不偷窃 偷窃 （ 9） 1 10， （ 6） 2 12， （ 11） 4 7， （ 8） 3 8， 不偷窃 偷窃
中图分类号： D63
一、 政府利益及其构成
根据我国学者陈庆云对政府利益的界定， 从政府及其成员的双重 角色来看， 政府利益是由人民利益、 政府组织的利益及其成员的个人 利益共同构成的复杂综合体。 无论政府还是政府官员， 他们都具有双 重角色， 一方面有其自身利益， 另一方面还肩负着作为代理人要维护 和增进人民利益的责任。笔者认为可将政府利益分为狭义政府利益 和广义政府利益。 以上所给出的是广义政府利益的概念， 而狭义政府 利益则特指政府组织及其成员的个人利益。本文着重探讨狭义政府 利益， 亦即政府组织的利益及其成员的个人利益。 大量实践使人们愈来愈清楚地认识到， 政府也是社会多元利益主 体之一， 也要寻求自身的最大利益。 作为一个相对独立的社会行为组 织， 政府是由若干成员组成的， 每个成员的利益以及他们的总体利益 是借政府的机构来实现的。 总体说来政府利益有以下三个方面构成： 第一政府组织整体的利益。韦伯认为 “虽然在理论上科层组织只是 非人格的部门， 但实际上它却形成了政府中的独立群体， 拥有本身的 利益、 价值和权力基础。第二政府部门的利益。 ” 它包括横向的政府部 门的利益和纵向的政府部门的利益。前者体现了同一政府机关内部 不同部门之间的利益差别， 后者体现了联邦与各州、 中央与地方、 上级 与下级政府部门之间的利益差别。第三政府官员的利益。作为一个 社会的人， 政府官员与社会经济生活紧密联系在一起， 他们也具有自 身的利益取向。如个人价值的实现、 职位的升迁、 个人经济利益的增 进、 对舒适生活的追求等等。 二、 政府利益存在的客观性 马克思主义认为， 国家与政府是阶级矛盾不可调和的产物， 作为 国家合法代表的政府， 其主要目的就是代表经济、 政治上占统治地位 的阶级，维护他们的利益， 并促使阶级矛盾处于可控制状态， 维护阶 级统治的稳定。据此， 阶级性是政府的主要属性。当然， 政府为了维 护阶级统治， 也要照顾被统治阶级部分利益， 以缓和阶级矛盾。 这样， 政府又具有一定的社会性。 因此， 在制定和执行政策的过程中政府并 不是真正的 “中立人” 仲裁者” 不是社会公共利益的真正代表， 、 “ ， 而是 代表了自身的统治利益。 美国经济学家诺斯认为， 政府 (国
家) 有两个基本目的:一是在要 素和产品市场上界定所有权结构， 使统治者的租金 (收入) 最大化； 二 是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大， 从而增加国 家的税收。 在诺斯看来， 政府使统治者的收入最大化和增加税收都是 以追求政府自身利益为前提的。公共选择学派认为，政府也是经济 人， 存在自利性， 也会追逐自身利益的最大化。 他们认为， 政府一旦形 成， 其内部的官僚集团便会有自身的利益， 这可能导致政府的变异， 如 大量滋生寻租与腐败现象等等。我国很多学者也承认政府利益的存
作者简介： 刘媛媛， 郑州大学公共管理学院研究生。
从表中可以看出， A 而言， 对 他选择的顺序将会是 2 ＞ 1 ＞ 3 ＞ 对 他的选择顺序将会是 4 ＞ 1 ＞ 3 ＞ 2， 所以， 不会选择 4； B 而言， A 只会选 2 和 3， 既不会选择不偷窃。同样， 不会选 1 和 2， 只 1 和 4， B 会旋 3 和 4， 也不会选择不偷窃。于是， B 二人共同的选择时 3， 即 A、
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都选择偷窃。在没有任何约束的情况下， B 都只能生活在互相偷 A、 窃的状态中。这种状态类似于霍布斯所说的自然状态。对这种自然 状态的改进方法是 A、 将执行权委托给第三方， 执行的费用则由 A、 B 可以想象在没有第三方约束时， 偷窃依然是所有人的选 B 二人承担。 择。但一旦采取订立契约， 委托第三方知性的方法， 这些人就有可能 走出单靠自己无法解决的困境。如果第三方是为了 A、 的利益， 那 B 么 A、 的状态虽然比状态 1 要差， 但比状态 3 要好。一旦第三方不 B 是为了 A、 的利益， 而是为了自身的利益， 那么 A、 的状态可能比 B B 状态 3 还要差。 根据詹姆斯・布坎南的公共选择理论， 政府作为公共利益的保证 人， 其作用是弥补市场经济的不足， 并使各经济人员所作出决定的社 会效应比政府干预以前更高， 否则， 政府的存在就无任何经济意义。 但政府决策往往不符合这一目标， 有些政府的作用恰恰相反， 他们削 弱而不是改善了社会福利， 即政府失常利益对整体社会福利的影响。 所谓失常利益， 根据陈庆云的观点是组织利益和个人利益中还可能存 在的第三个层面， 组织和个人为满足自身过度膨胀的利益需求， 利用 其在社会分工中获取的特殊地位和权力来谋取额外的、 不应得到的利 益， 我们称之为失常利益。失常利益是畸形的组织利益和个人利益， 典型的表现是组合腐败。 所以制定什么样的政策， 政府首先是选择利 益， 选择那些与社会整体利益一致的方面， 也选择那些与政府自身最 大利益相
一致的方面。政府的这种人为、 主观的选择特征， 必然是公 共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。必然存在着非全社会 公共利益的政府利益。 四、 政府利益对公共政策影响的防范 政策过程不仅仅是社会集团之间利益博弈的过程， 同时也是政府 与社会之间利益竞争的过程。这就要求必须有一种合理的机制来保 证政策过程中利益博弈的公平。为了有效的防范在政策过程中政府 非正当利益对社会利益的侵占， 笔者认为可从如下方面加以规范政府 行为。 （一） 从改变政府职能入手， 推行竞争性的公共服务机制 人们通常认为， 政府应直接负责公共物品的提供、 甚至生产， 这使 得政府承担了越来越多的职能， 具有越来越多的规制和干预经济和社 会生活的权力。 职能的扩大并不意味着政府提供服务的高效， 反而使 政府因规模庞大而机构臃肿， 开支惊人。 自身出现很大的问题并且其 提供的服务质量降低， 浪费严重， 这使人们不得不重新思考政府提供 公共物品的问题。戴维・奥斯本认为， 竞争最明显的好处是高效率， 竞争迫使公营的 （或私营的） 垄断组织对顾客的需要做出反应。詹姆 斯・布坎南在公共选择理论中也明确提出了要在公共部门恢复自由 竞争， 以此来改善管理体制的运转效率。 竞争机制的引入无疑加大了 政府部门的压力， 无论是公对公的竞争抑或者公对私的竞争， 都能够 从一定程度上限制政府对于自身利益的考虑， 使其不得不更多地站在 社会利益的角度上思考问题， 以对民众的需要做出反应。 （二） 推行有限政府， 通过市场力量替代某些政府职能 依据公共物品理论， 物品提供与生产可以是统一的， 也可以是分 离的，政府对公共物品的提供并不意味着必须由政府直接生产该种 品。 同时， 规模经济使不同的公共物品可以由不同的组织来提供。 这 样， 我们可以通过多种组织形式， 利用市场资源配置和私营部门的经 营与技术优势来有效地生产各种不同性质的公共物品。这一思路使 政策制定者在制定政策时要考虑以什么途径提供公共物品， 使一部分 公共物品的生产不再是由政府单独提供。 戴维・奥斯本认为， 市场是 分权的， 市场在正常情况下是竞争性的， 他给消费者以做出决定的权
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力， 并且把资源和效果直接联系起来。 通过市场力量来替代某些政府 职能， 积极推行有限政府， 使部分公共物品及服务的提供由私营企业 来承担， 依靠市场经济来产生某些 “公益” 既有助于降低政府的行政 ， 成本， 也更易于被监督， 同时也大大低了公共政策的自利风险。 （三）
建立民众参与制度 民主决策、 民主行政的本质在于公民对政府管理事务的参与。 我 国宪法规定:人民依照法律规定， “通过各种形式和途径， 管理国家事 务、 管理经济和文化事业、 管理社会事务。 为此不仅要在实体法上而 ” 且要在程序法上规定与保证公民参与公共行政的权利， 为公民直接参 与公共行政活动做出制度性安排， 包括政府的信息披露、 市政审议会、 听证会、 市政监督员、 行政首长定期接待市民来访等， 都是值得借鉴的 制度设计。制度设计和执行上的完善能为公民够充分地表达自己的 意愿提供有序的、 畅通的渠道， 从而保证政府在政策制定和执行的全 过程都能充分体现民意， 以防止政府失常利益对社会利益的侵占。 （四） 建立有效的约束、 监督机制 当政府行为逾越本身的职能界限、 利益界限时， 就会侵害到国家、 社会、 人民的利益。因此政府的作用必须限定在一定的范围内， 而且 公共政策的制定也要放在法律的框架内。同时将公共决策者放置在 现实的政治生活之中， 有利于更加科学地研究公共决策者自身及其他 结构变量之间的关系。 政府利益的存在必然会影响政府的行为， 因此有必要从法律制 度上约束政府的行为。监督约束机制分为自律和他律机制， 相对而 言， 他律机制是一种更加行之有效的监督机制。为了能将政府的利 益选择限定在适度的范围内， 必须要 （1） 提高司法机构的独立性， 使 国家的司法机构能够处于一个相对闭合的体系内， 以其相对独立和 超然的态度行使对政府权力的约束和监督。 强化行政程序法， （2） 控 制政府的自由裁量权。 社会公共事务及其管理的复杂性和权变性决 定了自由裁量权是行政机关所拥有的一项必不可少的行政权力，自 “ 由裁量权是行政法的核心” 但是， 。 长期以来政府自由裁量的领域和 幅度过大， 这增加了行政机关的随意性。 在这种情况下， 大权在握的 政府官员极有可能受金钱或其他报酬引诱， 做出有利于提供报酬的 人而损害公众和公众利益的行为。在一定意义上讲， 自由裁量权为 政府行为人治因素的增加和政府自利性的扩张提供了 “合法的借口” 和 “正当的理由” 因此， 。 行政程序法对自由裁量权的约束至关重要。 （3） 健全财政预算决算制度， 加强权力机关对财政收支规模和结构的 审批监督。一方面要建设健全的财政预算体系， 将政府一切收支都 纳入综合财政计划， 并且提供详尽的资料及其说明， 提高地方预算的 透明度， 使整个政府收支都接受权力机关的审批监督， 防止地方财政 失去权力约束。 另一方面要不断完善分
税制， 加大税收在 GDP 中所 占比重， 健全转移支付制度， 加快金融体制改革， 强化中央银行的货 币调控和监督职能。只有这样才能加强对政府的监督和制约， 以期 保证将政府的失常利益在公共政策制定及执行中的负面影响降至最 低。
参考文献： [1]陈庆云主编． 公共政策分析． 北京大学出版社． 2006． [2]陈庆云， 增军荣． 论公共管理中的政府利益． 中国行政管理． （8） ． 2000 [3]陈庆云， 槿益奋， 增军荣． 论公共管理中的公共利益． 中国行政管理． （7） ． 2005 [4]杨丽丽． 我国公共政策制定过程中的政府利益分析． 天水行政学院学报． ． 2005（4 ） [5]丁煌著． 西方行政学说史． 武汉大学出版社． 2007． [6]胡叔宝． 西方政府论． 中国社会科学出版社． 2006． [7][美]查尔斯 E ・林布隆著． 张国斌译． 政策制定过程． 华夏出版社． 1988． [8][美]戴维・奥斯本 特德・盖布勒著． 周敦仁， 汤国维， 寿进文， 徐获洲译． 改革政府． 上海译文出版社． 2006．