创新行政审批问题和对策研究

创新行政审批体制机制推进高效规范审批

问题和对策研究

以市县（区）两级行政服务中心建立十年以来为标志的我市行政审批制度改革，在各级党委政府的坚强领导下，在各自有关部门的支持配合下，在社会各界的参与监督下，始终坚持便民、高效、规范、廉洁和“公开、公平、公正”的宗旨，不断深化改革、优化服务、规范流程、强化监督、提高效能，取得了显著成效。市本级中心XXX等县级中心先后进入xxx示范中心行列，表明了我市行政审批工作已进入了一个新的阶段，但同时我们也清醒地看到，在经济发展和社会管理深化发展中提出的新要求、新挑战下，行政审批改革当中出现的问题也十分突出，亟需研究破解，从而推动行政审批制度改革向更深更高层次发展，特别在于行政审批体制机制创新，推进行政审批高效规范方面要作为行政审批改革的重点内容来抓。

一、存在的问题

纵观我市行政审批改革的实践和成败得失，我们认为在改革当中还存在着四个不到位的问题。

1、行政审批体制机制改革不到位

一是体制问题。以全市行政服务中心建立为发端，我市行政审批改革在党委政府以及市场经济和人民群众的推动下，行政审批改革取得了很大的成效，行政审批项目不断缩减，办事时限不断缩短，办事环节逐步减少，办事服务水平得到提升，但同时节

也看到，行政审批管理服务仍然存在着较大的反复，一些地方、部门仍然存在着传统的计划经济管制思维、寻租冲动不时出现，审批轻监管的现象屡见不鲜，办事繁锁，时限过长的问题依然突出，分析这些情况的深层次症结还要落到行政审批体制改革远未到位上去，以行政服务中心为例，由于政府授予职权有限，其只能管理场内的审批项目，并且管理也很难到位，其他如发改、法制等部门也只能局限于部分范围的管理工作，各相关职能部门主动改革的欲望不强，等待观望，推一步走一步的情绪相当普遍，这些体制上的不够彻底到位，严重制约行政审批改革的力度和进度。

二是机制问题。一方面是行政审批监督机制还不完善科学，在行政服务中心运行的项目，其行政审批从受理到作出审批决定，尽管经过电子监察系统监督，但仍然不够全面、准确，一些环节和问题当事人不举报难以发现，行政服务中心只能从表层层面进行考评打分，监督作用尚无法到底、到边，而在行政服务中心以外运行的项目，其监督则更难以落实，如部门自身监督机制不够完善，则更难以监管制约，从而导致腐败产生。其二是对于联审联办项目，由于不同环节分属不同部门审批，尚未建立起高效快捷的办理机制，部门之间审批办理流转渠道不够通畅，协调联动不尽人意。其三是对行政审批工作的综合协调机制未有效建立、不能对涉及行政审批改革当中产生的重大或急需解决的事项进行统一具体的协调部署，政出多门，各自行动就成为必然的选择。

2、行政审批项目清理及流程高效规范还不到位。我市本级行政审批改革大致经历了4个阶段，每一阶段都是由政府牵头组成清理小组，提出清理目标，以行政审批项目清理为重点，通过部门自行清理，清理工作组集中审核，政府审定公布结果，最后完成阶段性清理任务。第一轮审改从1999年到2000年，清理后审定审批核准项目为414项，其中审批事项194项，第二轮审改为2001年，清理后审定审批核准事项为307项，其中审批事项为134项；第三轮审改为2004年，清理后审定审批核准事项为423项；第四轮审改为2009年，清理后审定审批核准事项为631项。从以上四轮审改当中我们发现，每一轮项目清理保留审批核准事项与清理前总量相比，都达到了削减30%以上的目标，但实际最终保留的项目却下降甚少或不降反升，实际上社会公众也并没有感觉到政府审批职能的减弱，以第四轮审改为例，审改初出清理出的审批事项还有1026项，反弹到10年的水平。这其中除了新的法律出台，赋予部门若干审批职能而增加项目的因素外，最大原因还是审改体制机制的问题造成审改清理项目的不精确性和不彻底性，加上阶段性的审改过后缺乏有效的监管导致取消事项死灰复燃，仍在变相执行。从体制上看，四轮审改实际上分别由审改办、市府办、法制办、行政服务中心抽调人员临时组成清理小组，在部门自行申报基础上集中进行审核。由于每项审批制度都是依据庞杂的法律法规规定而建立的，专业性又很强，每次临时抽调人员本来就遭遇业务断层，在短时间熟悉相关政策法规并提出合理的审查意见的确很难。同时数量繁多、名称不一的

项目完全靠个人记忆去检索、排查、对比分析也不现实，即便在上次被清理的项目在下一轮再次来清理也难以发现。清理之后又没有专门机构负责跟踪监督部门的审批行为，被清理的审批项目有没有暗地里变相执行，保留的事项有没有违规办理、低效运作，都缺乏有效的监督机制，审改的成果无法得以巩固和规范。其次是审批流程繁杂、不规范的问题同样突出，体现在审批环节多、提供资料多、附带条件多等方面，尤其涉企审批往往是部门内部把关层层进行，加上不少专家会审、集体研究等更显复杂。多数的审批事项要求企业提供大量的材料，涉及多部门的项目每个部门都要重复提交同样的材料，还有存在表格设计不合理、填制的内容繁杂，都造成目前的行政审批效率不高、规范程度不高。

3、行政审批“两集中、两到位”还有很大差距。

行政审批“两集中、两到位”是指部门的行政许可事项向一个内设机构集中，各部门的行政许可事项向行政服务中心集中，所有审批服务项目进中心办理到位，审批授权窗口到位，这是各地在行政审批项目集中办理当中探索出来的成功有效的做法。目前从市本级情况来看，我市已有23个部门实施了行政职能归并工作，其中仅有9个部门专设独立的行政审批处。从中心项目集中度来看，631个项目进驻了332项，占52%，这些数据都可以看出，我市行政审批“两集中、两到位”情况并不理想，还存在很大差距。

二、对策与建议

（一）加快创新行政审批体制机制

如何解决行政审批制度改革过程中存在的瓶劲问题，切实提高改革效能，就需要在制度层面上进行合理设计，创新原有审改工作体制和机制。

首先，要建立统一负责行政审批工作的组织体系。按照《xx省行政审批服务管理办法》规定，建立行政审批制度改革联席会议及其常设办事机构（审改办），统筹深化行政审批制度改革工作，组织政府相关部门做好行政审批事项清理和运作制度改革。同时，建立行政审批的日常管理机构，如xxx等地都设立了审批管理办公室，负责对全市审批活动的日常监管。审管办可以兼负审改办的职责，审改办也可以与联席会议成员单位中职责相关的部门合署。这样就可以建立审批改革和日常监督的长效机制，克服临时性改革带来“运动式”弊端。

其次，要建立科学的量化审核评查机制。一是对所有审批项目实行编码管理，赋予其唯一的终身代码，利用软件建立电子档案，既彻底摸清审批项目底数，又防止项目重复或反弹；二是对审改确立务实的目标和衡量指标，以往减少百分之几的指标有不切实际的因素，包括承诺时间压缩也是带有水分，主要是纵向对比的基数也是动态的，所以参照系选择不合理。现在要实行横向比较，与其他市地对比，同业对标就可以比较保留审批项目数量和承诺时限是否真正处于省内领先。

第三，要建立完善的监督管理制度。对行政审批项目的动态变化要跟踪管理，如实行新增项目备案制度、保留项目定期评价制度、清理项目后续监管制度等。同时要对现有的审批活动实施

严格的管理，项目活动纳入行政服务中心集中办事、审批流程录入应用软件系统规范操作、办事结果进入电子监察平台实时监控，多管齐下，综合管理，才能确保行政审批公开、规范、高效运行。

（二）大力推动行政审批事项流程再造工作

本次大讨论活动市委提出了流程再造要求。我们计划按照以下方案组织开展行政审批项目办事流程再造，规范行政审批活动。对全市所有保留的行政审批事项开展审批流程规范化、标准化活动，在职能部门申报基础上，严格把关，确保审批事项实现“审批项目削减、审批环节压减、承诺时限缩减、提交材料节减、提高办事质量、效率和办事群众满意度”的“四减三提高”目标，流程再造后审批事项统一制作可电子化的规范表，除法定保密事项外，最大限度地予以公开，接受社会监督。

1、继续清理行政审批事项，为项目规范化及流程再造打下基础。要求有行政审批职能的市级部门对照市府办《关于公布市级部门行政审批事项清理结果与保留部分许可和非许可类行政审批项目的通知》文件公布的目录，检查近2年来有无新增的行政审批事项，及原保留事项因客观情况发生变化取消、下放和调整的，分别填写《新增行政审批各项备案表》和《行政审批项目调整建议表》于7月底前报市府办，经组织审核后所有保留项目纳入流程再造程序。以下项目须纳入清理重点：一是2009年本市审改清理遗漏的审批项目和之后各部门自行设定的审批项目；二是国务院第五批取消和下放的行政审批项目；三是省、市政府

有关扩权强县及下放中心镇事权政策确定的审批项目；四是没有法律、法规、规章依据，各部门目前仍在执行的其他审批项目。凡是上述项目，各部门须自行清理，作出相应调整，并按要求上报调整建议，由市政府审定后予以公布。

2、严格规范现造审批流程

所有需要继续执行的项目，都须逐项制定《审批事项规范表》，明确审办条件，严格遵照执行，有效控制行政审批的自由裁量权。各部门在编制规范表前，要按照“四减三提高”目标，自行改造审批流程，保证审批环节、承诺时限、提效材料三项效能指标均达到省内中上水平，力争半数以上项目实现审批环节最少，承诺时限最短，提交材料最精。各部门将经改造的审批事项办事须知的详细内容按政务公开要求制作好《规范表》，于8月15日前报市府办，经组织审核并提交市政府审定后统一对外公布并严格执行。未经政府公布保留并审定《规范表》的审批事项，在流程改造结束后一律停止执行。

同时，创新审批方式，积极推行联审联办。大力推广网上办事和联合审批，建立健全部门联审联办协作办事机制，优化政府投资项目和民间投资建设项目联审联办程序，积极推广重点投资项目绿色通道和全程代理服务制度，切实提高行政审批效能。

（三）进一步深化行政审批“两集中、两到位”

一是开展行政审批事项大排查活动，在行政审批事项清理的基础上，切实摸清各职能部门尚未进入中心办理事项的底数，对与群众企业办事关联度高、办件量大的项目必须集中进入行政服

务中心办理，对由于场地、技术等问题无法进入中心办理的部门，以建立分中心办理的方式进行解决，分中心要接入电子实时监察系统，并接受市行政服务中心的考核管理。二是进一步推进各部门的行政职能归并工作，继续实行设立单设的行政审批科，或者与其他科室合挂行政审批科，但是必须要明确职能，同时要求尚未达到要求的部门行政审批事项向一个内设机构集中。三是要结合市行政服务中心新大楼设计搬迁工作，将各进驻中心办理审批事项的部门行政审批科成建制进入中心办理，做到授权到位，将受理、审核、审批、缴费等审批全过程集中在窗口完成，并使得各窗口做到既能够办证，又能够办事。