建立政策战略环评制度的可行性分析

生态文明理论专题

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建立政策战略环评制度的可行性分析

文/任景明 王如松

于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“必须依照国家规定对各类开发建设规划进行环境影响评价。对环境有重大影响的决策，应当进行环境影响论证”。

从上文中不难看出，在国家层面的文件中，都认识到开展政策层面的战略环境影响评价（政策评价）的政治必要性，在相关的党和政府的文件中都有一些明确的表述和宣示。分析目前我们发展中遇到的资源环境约束和瓶颈，从中央领导近期对资源环境问题的认识和节能减排工作的部署看，目前开展政策层面的战略环境影响评价具备基本的政治可行性。

章；承担重大经济和技术政策、发展规划和重大经济开发计划环境影响评价工作……

所有这些，能否得出政策环境影响评价具备基本的行政可行性了呢？按照上述标准，我们试着分析一下是否具备上述前提。

（1）权威。政策执行者是否具有足够的权威，是把政策从纸上变为现实的关键。环境保护总局作为国家环境综合管理和落实科学发展观的部门，具备基本的权威。关键是在现有的管理体制和制度安排框架内有所作为，因为有为才有位。

（2）制度约定。环保总局的职责中“受国务院委托对重大经济和技术政

进行政策层面的战略环境影响评价，是一种国家动议和政府决策。《环境影响评价法》（草案）提交人大审议时是包括政策的，但经过反复研究协调，删去了关于对政策进行环境影响评价的规定。目前在决策层的认识方面有没有进展呢？现在开展政策层面的战略环境影响评价是否具备可行性呢？

任何具有政治可行性、行政可行性、技术可行性和经济可行性的计划和政策才是成功的和有效的。笔者以政治可行、行政可行、技术可行和经济可行的分析框架，结合我国目前环境影响评价的体制和制度实际，探讨目前在我国开展政策层面的战略环境影响评价的可行性。

行政可行性

行政可行性是指在特定的行政环

策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”，那么前提是要受委托，如果没有委托，就没有对政策进行环境影响评价的动力和压力。因此这种制度约定是不完全、不彻底、不确定的。

（3）能力。主要指政策实施有关工作人员的工作能力。它要求工作人员具备将政策付诸实施的技能等。许多看似出色的政策之所以失败就是因为其对技术的要求超越了工作人员和组织的既有能力。应该说，环保部门的职员具备相应的生态环境知识和环境经济学知识，但也不可否认的是，在环境保护参

政治可行性

2005年2月18日国务院颁布《国务院工作规则》，其中关于改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化部分，着重强调了“各部门提请国务院讨论决定的重大决策建议，必须以基础性、战略性研究或发展规划为依据，经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析”。

2005年12月国务院作出《国务院关

绿叶 12月

境中实施既定的政策或规划到底有多大的可能性。

国家环境保护总局主要职责第一条：拟定国家环境保护的方针、政策和法规，制定行政规章；受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价……

落实到环境影响评价管理司主要职责：拟定和组织实施环境影响评价、“三同时”等环境管理政策、法规和规

因此，目前开展政策环境影响评价，虽然在实践上积累不多，但在技术上没有太大的障碍，或者可以说技术可行性不会成为开展政策环境影响评价的障碍。

经济可行性

由于战略决策的失误，新中国在成立以来走了许多弯路。据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失约在4000亿元～5000亿元。就是在今天也时时刻刻都在发生由于战略决策导致的严重

与综合决策中，也暴露出社会经济知识的欠缺，实际工作中表现为对宏观和复杂社会经济问题把握不准，需要联合相关机构共同研究。

（4）组织支持。仅仅有执行政策的权威是不够的，充足的装备、物质设备以及其他支持设施也是必需的。从环保部门自身来说，下属的科研实体和事业单位，是一个包括科研、规划、评估等配套齐全、实力雄厚的组织体系；其他分布于各个部门、体系的科研院所，包括社会经济环境生态等专业，都有深厚的积累和科研能力。如果有适当的机制和制度安排，把这些组织机构组织起来，是可以构建有效的政策环境评价组织支持体系的。

从上面的分析可以看出，目前开展政策环境影响评价，具备基本的行政可行性，但是在制度约定和支撑能力方面不是十分充分和确定。

何事情都会发生一个方法或途径问题。技术可行性对于计划和政策制订的意义在于，计划的目标和原则及相应政策措施必须以相关的专门科学技术为支撑，计划和政策的制订必须有相关的专家参与或提供咨询。

关于S E A 方法的有效性问题，相关研究有如下的判断：在所有的SEA研究中，总能找到适当的工具可以利用，S E A 方法学的可得性不能成为实施任何战略行动的SEA的障碍；具体方法的适宜性取决于被评价战略行动的类型（部门、战略水平、环境问题）和可用的资料，因此，具体使用哪个方法，没有一个统一的规定；SE A 报告要向决策者提供大多数备择方案和它们特定的环境影响，多数案例表明，S E A 报告对最后选择的方案都有显著的影响；SE A是一个不断反复的过程，重点要放在战略行动的环境规划上，不断反复的过程可以保证环境和部门专家之间的顺畅沟通；不确定性不是S E A实施的障碍，S E A中的影响预测存在相当大的不确定性，与

技术可行性是指达成政策目标的科学技术或方法论方面的可能性。做任

信息分析相关的技术是可用以描述这些不确定性的后果的。

(责任编辑 张润东)

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失误。例如，证券市场设计时的股权分置，2001年盲目减持国有股，导致中国股市上万亿市值的财富蒸发；国家对教育、医疗、铁路、电信等行业的垄断或者高门槛等政策，导致整个社会对医疗、教育等方面产生了民众的高负担和整个社会的高耗能问题。因此，对于花费一定的资金和人力，在政策决策出台之前，就介入开展战略环境影响评价，可以把资源、环境、生态的考虑纳入经济社会发展的综合决策之中，避免决策失误造成的浪费，是最高效的决策机制。

由于近期和未来相当长一段时期内，中国的环境问题不会有显著的改善，中央和国民对环境问题的关注会日益加大，国家对环境治理及研究的投入也会逐渐加大。因此，在积累一定的经验和成果之后，对国家重大战略、政策进行环境影响评价的立项应该能够找到适宜的资金渠道。

(作者任景明为国家环境保护总局环境工程评估中心研究员；作者王如松为中国科学院生态环境研究中心研究员)

技术可行性