改革农村公共分配制度方能切实减轻农民负担

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改革农村公共分配制度 方能切实减轻农民负担

一 摇 农村公共分配制度的欠缺是造成农民 负担问题难以根治的基本原因 摇

摇 摇 现行的农村公共分配制度 , 是在 1983 年撤销人民公社暨建立乡 ( 镇 ) 政府时制定的 。 当时由于条件所限和财政困难 , 国家财政一时拿不出足够 的财力支援乡政府建设 , 能够划给乡政府支配的财力只有为数不多的预算 内资金和一些法定的农村税收附加 , 而这些仅能满足乡政府实现其职能基 本需要的一部分 , 其余由乡政府靠自行筹措资金来满足 。 由于乡政府是在 废除政社合一制度基础上建立的 , 其最方便而又可行的筹集资金的途径有 两个 : 一是沿用农户向集体经济组织交纳公积金 、 公益金和管理费三项提 留的办法 , 将这部分纳入政府收支轨道 ; 二是沿用给农民办公益事业的集 资方式 , 用 “ 一事一收费 冶 办法 , 向农民再征收一部分收入 , 供乡政府办 公益事业之需要 。 因此 , 这两种分配方式被各乡政府普遍采用 , 并以制度 形式肯定下来 , 这就是后来被简称为 “ 村提留乡统筹 冶 的乡政府自筹资金 制度 。 在当时的乡政府建设中 , 财政机关一时难以建立健全 , 各项自筹经费

的管理任务自然就落在各有关机构头上 , 由它们分别实行自收 、 自支 、 自 行管理 。 这样 , 在农村就形成由国家预算资金和乡统筹资金组成的 , 规范 分配与非规范分配 、 集中统一管理与各部门分散管理并存的农村公共分配 制度 。 这种制度对保障农村经济社会的正常发展 , 支援农村政权建设 , 无

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疑是非常必要的 、 积极的 。 这一点已为后来农村财政经济发展的巨大成就 所证明 。 但是 , 这种制度只能是一种过渡性 对 策 , 其 弊 端 也 是 十 分 明 显 的 。 然而 , 由于种种原因没有来得及适时地改革这一制度 , 那么 , 随着时 间的推移 、 条件的变化 , 这一制度的积极作用就逐渐削弱 , 弊端也日趋严 重 , 发展至今已成为不利于农村经济社会稳定和发展 , 妨碍减轻农民负担 政策落实的消极因素 。 目扩展的内在基因 : 现行农村公共分配制度的一个最大弊端 , 就是本身存在着推动收费项 第一 , “ 一事一收费 冶 办法为任意开征新的收费项目提供了一种比照

作用 。 既然农村教育是为农民举办的公益事项 , 可以用收费办法解决资金 来源问题 , 那么 , 农村文化事业也是为农民服务的公益事业 , 又为什么不 可以收费呢 ? 既然民兵训练费可以向农民征收 , 那么 , 治安保卫对农民服 务更直接 , 当然更可以向农民征收费用 , 如此等等 。 在这种比照下 , 很

难 分清新设收费项目之应该或不应该 、 合理或不合理的界限 , 这就为不断增 加新收费项目和任意加重农民负担留下诸多空当 。 一项特定支出需要相对应 , 就是说每项收费都有固定用途 , 不能用于满足 其他事项 。 这种收支对应性是与农村公共事业发展变化要求相矛盾的 。 随 除了开征新的收费别无出路 。 加之收费又由各用钱单位自收 、 自支 、 自行 管理 , 这本就是一种鼓励多收机制 。 这样 , 在部门利益驱动下 , 巧立名目 增加收费就不可避免地成为不治之 “ 顽症 冶 。 制度普遍采取按人头或按亩头征收方法 , 加重了低收入户负担 , 而使富裕 5% 以下 , 这对一般农户来说 , 也将是一个沉重负担 。 根据 《 中国统计年 5% 计 , 每 人 征 收 61 元 。 这 样 , 人 均 收 入 500 元 以 下 的 农 户 负 担 为 12郾 2% , 而人均收入 2000 元的农户的负担则只有 3郾 05% 。 另据山西省襄 汾县陶寺镇的一个调查材料 , 其负担差距更是惊人 : 该镇是一个较为富裕 鉴 》 资料 , 1994 年全 国 农 村 人 均 收 入 大 约 为 1220 元 。 按 人 均 提 留 收 费 户得到优惠 。 在这种办法下 , 即便能够把农村收费严格限定在人均纯收入 第三 , 这种制度对减轻低收入农户负担更为不利 。 “ 村提留乡统筹 冶 着农村经济社会的发展 , 新的公益事项出现时 , 旧的收费是无法满足的 , 第二 , “ 一事一收费 冶 办法实际上是一种专款专用制 。 一项收费只与

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镇 , 也是收入差距很大的一个镇 。 该镇 1994 年人均收入为 1300 元 , 而年 收入 10 万元以上农户就有 78 户 , 人均收入为 5 万元 , 其余农户人均收入 为 528 元 。 全镇按人头平均收费 65 元 , 占一般农户收入的 12郾 3% , 占富 裕户收入的 0郾 13% 。 切实解决农民负担问题的极大障碍 , 亟须改革 。 总之 , 现行的农村公共分配制度 , 特别是 “ 村提留乡统筹 冶 制度 , 是

二 摇 费改税是完善农村公共分配制度的最佳取向

现行制度的基本框架 , 只要把各类自筹资金纳入预算管理轨道 , 加强财政 监督和约束 , 就可以达到控制任意增加农民负担的目的 ; 一是着眼于转换 机制 , 认为只有从根本上改革现行的公共分配制度 , 实行费改税 , 才能从 源头上解决任意增加农民负担的问题 。 这两个改革思路各有所长 , 前一思 路不触动现有制度 , 震动小 , 利于推进 , 但由于旧制度还在 , 其弊端并不 能完全消除 ; 后一思路改革动作大 , 实施起来虽有一定难度 , 但随着机制 的转换可以从根本上理顺政府与农民的分配关系 。 根据我国当前农村实际 情况 , 从要把农业放在首位的要求这一大局出发 , 我们建

议采取后一改革 思路 , 全面展开费改税改革 , 以从根本上解决农民负担问题 。 套实施方能达到目的 。 农村公共分配制度 。 在实施费改税的同时 , 还要搞好以下几项改革 , 并配 的界限 。 实现政府的社会经济管理职能与农民集体经济所有者职能分开 , 从根本上杜绝政府部门以集体经济组织的名义任意向农民收费 、 集资 、 摊 派等行为 。 第二 , 完善地方分税制 。 在科学划分县与乡之间财政职能范围的基础 第一 , 科学界定集体经济组织的公共职能与政府的社会经济管理职能 费改税 , 并不是简单的分配形式的变化 , 而是建立统一的 、 规范化的 改革农村公共分配制度有两种思路 : 一是着眼于 “ 管 冶 , 认为不改变

上 , 划清县与乡政府各自的财政支出责任 , 实行谁出主意谁出钱的原则 , 以杜绝上级政府部门脱离乡的实际 , 要求乡政府超前 “ 达标升级 冶 等增加 农民负担的 、 不符合中央政策精神的行为 。

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起来 , 要彻底放弃按人头征收的办法 , 全面转向依财产和收入计征 , 以保 障农村公共分配的公平性 , 充分发挥农村税收的调节作用 , 进一步调动农 民发展生产的积极性 。

第三 , 加快地方税制建设步伐 。 把费改税与完善和改革农村税制结合

( 原载 《 地方财政 》 1997 年第 11 期 )

作 , 由中国社会科学院 《 要报 》 1997 年第 31 期摘要刊载 , 呈国务院后 , 得到姜春云副总理的肯定 , 批示道 : “ 有道理 , 改革势在必行 ……冶

作者寄语 : 此文是作者于深入农村进行调查研究后 , 为向政府咨政而