关于改革人大代表资格审查制度的思考

　　新修订后的选举法规定“城乡按相同人口比例选举人大代表”，体现了在法律面前人人平等的宪法原则，这是我国选举制度的一次历史性进步。新选举法实施后，还有哪些制度和规定对选举制度产生影响和制约；在现实条件下，哪些不合理的制度和规定通过努力可以改进或消除，进一步完善选举制度，是我们面临的又一个问题。本文试从人大代表资格审查制度的设立及功效研究入手，就这一问题进行初步探讨，以期引起更多人的关注。　　一、代表资格审查制度的设立、现状和存在的问题　　1.代表资格审查制度的设立　　我国人大代表资格审查制度的设立是伴随着人民代表大会制度的发展而不断发展的，人大制度建立初期，代表资格审查委员会只是属于代表大会的一个临时机构，仅在代表大会期间在主席团的领导下工作，对新当选的人大代表资格进行审查。这种做法的缺点是不能及时对下一届新当选的人大代表和本届补选的人大代表资格进行审查。1982年宪法实施后，随着人大制度的恢复和发展，地方县级以上人大设立常委会，全国人大常委会和地方各级人大常委会先后于1982年和1986年根据全国人大和地方人大组织法的有关规定设立代表资格审查委员会，代表资格审查委员会成为常委会的一个内设机构。这一改革，进一步规范和完善了代表资格审查制度，避免了以前存在的问题。自从代表资格审查制度设立以来，特别是县级以上人大常委会设立代表资格审查委员会以来，对于培养国人的法律意识，推进依法选举工作产生过积极作用。　　2.现状和存在的问题　　代表资格审查委员会的职责是对人大代表当选是否符合法律规定进行审查以确认代表资格是否有效，也就是我们所说的程序性审查。但如何审查、审查什么，法律并未作明确规定，就是最权威的地方组织法释义也是以举例的方式说明而不是列出选举过程中全部必须审查的法律规定。对此，各地也没有制定相应的实施细则和具体办法。在实际工作中，代表资格审查委员会是通过审查上报的选举情况报告来完成审查任务的。而报告的内容却仅仅限于几个法定程序的内容或某一法定程序的某一部分内容，普遍的做法是只报告是否差额选举、是否采用无记名方式投票和得票结果，既不规范也不全面。笔者对照2010年3月十一届全国人大三次会议第五次修订前后的选举法粗略估计，涉及间接选举方面的法律规定，修订前为5个方面约17个环节，修订后约为26个环节；涉及直接选举方面的法律规定，修订前为8个方面约30多个环节，修订后约为40个环节，这还不包括各省级人大制定的选举实施细则的有关规定。在审查过程中，基本上是报告什么、审查什么。从一定意义上讲，法律就是由一系列的法定程序组成，如果要对整个选举过程作出正确判断，每一个环节的每一个法定程序都必须报告。既然是合法性审查，法律规定的每一个法定程序都应审查，一些程序在书面报告时还应附有原始资料或档案证明。如身份审查需有户口所在地公安部门证明，投票选举需要原始选票样式，程序安排需提供会议议程和日程等。根据现行的代表资格审查工作模式，是不可能完成法定工作任务的。　　代表资格审查体制的不同，也是影响审查效果的因素之一。这一问题在换届时直接选举中表现得尤为明显。直选是由县、乡选举委员会组织实施完成的，县乡选举委员会受县级人大常委会的领导，选举委员会成员也是由县级人大常委会任命的，一些具体决定也是由县级人大常委会同意或由县级人大常委会决定的。县乡人大代表资格审查委员会设在县级人大常委会和乡级人大，也就是说，直选是由同级人大常委会或下级人大的代表资格审查委员会进行合法性审查。因此即使在选举工作中存在不合法的行为，在审查过程中也不可能深究，审查的结果最终只能是合法。　　二、代表选举工作中适用法律的基本情况　　1.直接选举　　审查结果为合法并不意味着选举程序合法，只不过由于种种原因没有审出。相比较而言，直接选举法定程序较多，也较复杂，各地公民的法制意识参差不齐，也由于代表资格审查工作没有能更好地发挥作用，一些具体的违反法定程序的行为不能得到及时纠正，在选举工作中还存在一些不尽如人意的地方，但对此估计也不宜过高。至于在选举中存在的“贿选”，以暴力、威胁、欺骗或者其他非法手段妨害选民代表自由行使选举权和被选举权等三种违法行为，因涉及违法犯罪，需司法机关介入才能确定，和代表资格审查工作没有直接的实质性联系，本文不过多论述。　　2.间接选举　　审查工作存在问题也并不表示选举结果的“合法性”肯定存在问题。间接选举上一级人大代表，是县级以上地方各级人大和常委会的一项基本职权，也是一项重要的日常工作，由于选举人大代表和选举其他国家机关组成人员或领导人的法律规定相似。更由于50年来，特别是地方人大设立常委会以来的工作实践，地方人大和常委会已经能够熟练掌握法律规定选举人大代表的程序，做到了依法选举，其选举工作的合法性问题已经解决。　　实践证明：地方县级以上人民代表大会能够依法选举本级人大常委会组成人员、“一府两院”领导，人大常委会能够依法决定政府个别负责人和其他组成人员的任免，能够依法行使其他人事任免权。那么，人大及其常委会也完全能够依法选举和补选上一级人大代表。　　程序问题或者说合法性问题有时也并不神秘复杂，出现一次，如能及时纠正，以后可能就不会再犯。遗憾的是现实中的代表资格审查制度没有能够真正发挥作用。从选举到资格审查，涉及选举制度和代表资格审查两种制度和选举、选举报告、选举审查三个环节，三个环节本应相互联系，实际工作中却相互脱节，审查制度基本失效，没有达到制度设立的目的。　　三、关于代表资格审查制度的几个理论问题　　1.选举制度和代表资格审查制度的关系问题　　有关代表资格审查制度的规定见于全国人大组织法、地方人大组织法和代表法中，选举法并无这样的规定。由于代表资格审查制度的设立，在现实社会中，依据选举法选举出的人大代表并不能马上行使代表权利履行义务，只有代表资格审查委员会确认并经本级人大及其常委会通过后才能正式成为一名人大代表，开始履行代表职权。