论我国现行检察官遴选与管理制度存在的问题

　　摘要:我国虽然于1995年颁布了《检察官法》,但是关于检察官的遴选与管理制度仍然相当不成熟,反映在司法实践中,表现为检察官任职低质化、检察职能行政化、检察管理地方化、检察保障普通化、检察监督表面化。上述问题的存在,严重地制约了检察官职能的充分发挥,阻碍了检察工作的良性发展,因此,亟须进行改善。

　　关键词:检察官;遴选与管理;问题

　　中图分类号:C931 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2010)20-0247-02

　　新中国成立以来,我国一直没有形成一套完整的检察官遴选与管理制度,甚至对什么是检察官遴选与管理制度,它包括哪些具体内容,也没有一个清醒的认识。检察机关独立行使检察权虽早已被写入我国宪法,但在实践中,能够真正认识到检察机关与行政机关、立法机关在管理上存在差异的人似乎很少,这就使得检察机关的正常运转或多或少地受行政权的影响,而且,检察官在人们心目中也与行政人员等同。国家对检察官一直沿用行政管理模式,到1995年《检察官法》颁布,这种状态才有所改变。但是,检察官遴选与管理制度仍然不成熟。笔者认为,我国现行检察官遴选与管理制度的缺陷主要表现在以下几个方面。

　　一、检察官选任低质化

　　我国现行检察官选任制度的主要问题是选任标准低质化、选任制度不严格。建国后很长一段时期,我国没有明确的检察官选任标准和程序,没有建立检察官任职资格制度,检察官的职业特殊性没有得到重视,进入检察官队伍的门槛很低。工厂、农场、学校、部队等社会各个阶层和身份的人不经过严格考核,而通过提干、调转、分配等各种渠道进入检察院;进入检察院后不论是否从事检察工作,不论素质是否符合检察工作要求,只要达到一定工作年限和干部级别,都被任命为检察官,几乎是什么人都可以担任检察官。检察官职务被当做一种“福利待遇”在检察院内平均分配,这是造成目前检察官队伍素质参差不齐、整体素质不高的主要原因。《检察官法》实施后,初步确立了检察官选任标准,开始实行检察官初任资格考试制度,但这些标准只是担任检察官应具备的最基本条件,对提高检察官队伍素质作用还不明显。2001年《检察官法》修改后,实行全国统一的司法考试制度,这是检察官选任的一大进步。但从社会对检察官的要求看,选任标准仍然偏低,而且没有对道德操守、工作技能等方面提出明确要求,没有规定严格的选任程序和任职前培训制度,特别是对检察长的选任条件和程序缺乏明确的刚性约束,以至一些地方出现了检察长不懂法的现象。目前的检察官选任制度,仍然不足以严格把住检察官队伍的入口关,还不能保证检察官的高素质。

　　二、检察官职能行政化

　　(一)检察官身份管理的公务员化

　　检察官和检察院其他工作人员如检察辅助人员、检察行政管理人员一样,被统称为“干警”,完全按照公务员的方式进行管理。所有的检察人员职务都有相应的行政级别,所有的检察官都处在一个界限鲜明的行政等级体系之中。不同等级的检察官在待遇、地位和权力方面泾渭分明,高等级检察官对低等级检察官的职务升迁有决定权,检察官之间实际上无平等可言。虽然《检察官法》建立了检察官级别制,但仍然采取了“工龄加职务”行政等级化的评定标准,行政职务的升迁仍然是检察官追求的目标。特别值得一提的是,在《检察官法》颁布实施已有十个年头的今天,在学界强烈要求对检察官实行分类管理,减少检察官身份管理的公务员化色彩的大背景下,2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议通过的《公务员法》却仍将检察官纳入公务员管理的序列。显然,是忽视了检察权的特点,混淆了检察人员与行政人员的区别。“这不仅是对追求法治国家与宪政制度赖以为基石的司法独立的努力的一次挑战,而且是对国家建立公务员制度初衷的背离。”由此可见,消除检察官身份管理的公务员化阴影仍然是任重道远的。

　　(二)检察工作管理的行政化

　　对检察工作的管理存在与行政管理职能不分、检察人员和检察权管理处于分散化和无序的状态。首先,检察官职能泛化。在公诉席上出庭支持公诉的公诉人不一定是检察官,如在许多地方存在书记员办案的现象,而检察官所从事的并不都是检察职责内的事务,有相当一部分检察官从事如党务、文秘、统计、后勤等行政管理工作,至于检察院应配合地方中心工作的要求,派检察官从事招商引资、计划生育、扶贫、追缴欠款、清收农村统筹提留工作,则更为常见。虽然从大局出发检察院和检察官应为这些工作服务,但主要通过行使检察权间接进行,这种直接从事行政事务的做法,混淆了检察权与行政权的界限。其次,检察职能行使的行政化。在现行体制下,我国检察院内部存在着层层审批案件的机制,这种机制包括检察官、处(科)务会议、处(科)长、副检察长、检察长、检察委员会,从检察官到检察委员会其间层层环节,级别不同,决定的分量也不同,形成一种“金字塔式”的审批权官僚机制。而正是他们,通过案件审批制,对检察官办案层层审核把关,有权对案件提出意见,甚至改变决定;法律文书也要经过检察长、处(科)长们的审阅、签署后才发生效力。这种管理实际是行政首长制的缩影,严重违背了检察官职业特点和检察工作规律,导致检察官责任心不强,业务素质提高缓慢。虽然这几年通过改革,推行主诉、主办、主侦检察官办案责任制,行政化管理方式有所弱化,但仍未从根本上得到解决。

　　三、检察官管理地方化

　　检察官管理地方化与检察院管理地方化密切相关。检察院的人事权掌握在地方手中,检察官的编制由地方确定;地方检察院的领导职务由地方人大选举和罢免,由地方组织部门考核、管理;检察官职位由地方人大任免,接受地方组织人事部门的考核、管理。检察院的经费由地方财政拔付,办公场所由地方提供,检察院的工资和福利待遇由地方财政发放,检察官的子女入学、家属就业等一系列切身利益问题的解决都要取决于地方。可以说,检察官的职业身份、社会地位和生活保障等各个方面都严重依赖于地方。由于没有实行国外通行的地域回避制,我国检察官大多在其出生、成长的地区任职,于是依赖程度就更为严重。这种制度设计上的弊端,使检察工作受到极大的困扰,独立行使检察权往往难以保证,甚至检察院的正常运转都受到影响,地方检察院成了“地方的检察院”,检察官也实际成了“地方的检察官”,国家统一的检察权实际上被割裂为地方的检察权。

　　四、检察官保障普通化

　　检察官具有检察人员和普通社会成员的双重身份特征,同样与社会发生千丝万缕的联系,受各种社会条件的制约。如果检察官应有的保障制度不落实,检察官便难以依法独立公正地行使检察权。我国目前的检察官保障制度,主要存在以下两方面问题。

　　(一)检察官的职务保障普通化

　　虽然《检察官法》规定对检察官职务予以保障,但没有建立明确的检察官任期、退休等具体的保障制度,检察官的身份仍然经常处于不稳定状态。实践中,对于检察官的免职、调离是无需特定程序的,只要领导决定就可以免职或调任。由于我国法律没有对检察人员在依法履行职务时应享有哪些权利、应承担哪些义务作出具体明确的规定,一旦检察官履行职务受到干扰或侵犯,将缺乏具体而有力的保障措施。虽然检察官法规定检察官有权提出控告,对干涉检察官依法行使职权的,应当依法追究其责任,但是对受理控告的机构、控告程序、法律责任的种类和内容,都未予以明确。由于缺乏具体的保障措施,检察官在履行职务时经常受到内部和外部的各种干扰,甚至受到诬陷、侮辱、攻击,承受巨大的压力,如果屈从干扰和压力就违背了法律原则,如果坚持法律原则又没有可以依靠的保障制度,常常处于左右为难,欲争无力的状态。

　　(二)检察官的经济保障普通化

　　目前,我国并没有实行检察官高薪制,一方面,社会对检察官提出非常高的标准和要求;另一方面,检察官收入水平却依然一直在低线徘徊。《检察官法》第40条规定了“检察官实行定期增资制度”,第41条规定,检察官“享有国家规定的检察津贴、地区津贴、其他津贴以及保险和福利待遇”,但具体标准和落实渠道还没有解决。实际上,地方检察院的经费来源于地方财政,不少地方特别是经济不发达地区的基层检察机关,检察官还不能按期领到足额的工资,一些检察官经济困难,生活十分清贫,许多基层检察官在凭思想觉悟工作。微薄的收入难以保证检察官体面的生活。需要为生计忧虑的职业,在社会上是没有职业尊荣可言的,而检察官在自己都难以保障的情况下,很难公正地保障他人。缺乏充足的经济保障,使检察官难以树立职业自豪感,削弱了检察官面对各种利益诱惑的自律能力,使得不但难以吸收优秀人才进入检察官队伍,也严重影响了现有检察官队伍的稳定,这是近年来检察院人才流失的主要原因。在全国检察系统中,不知有多少检察官,其中不乏年富力强、经验丰富的优秀检察官,纷纷辞职去从事律师等收入较高的职业。

　　五、检察官监督表面化

　　对检察官监督存在的主要问题,是监督体系不健全、监督方式不科学、监督越位和监督缺位同时存在。(1)监督体系不够健全。虽然目前监督检察官的渠道较多,在检察系统外部有人大的权力监督、党委的组织人事监督、新闻媒体监督;在检察系统内部有上级检察院监督、本院领导监督和本院纪检部门、控告、申诉检察部门监督。但这种监督多是外在的、自上而下的领导性质的监督,缺少检察官群体内平等民主的自我监督。(2)监督方式不够科学。如有些地方人大直接监督检察机关尚在侦查的职务犯罪案件,并针对案件的实体处理提出意见,影响了检察权的依法独立行使;检察院领导通过审批制度监督检察官的具体执法行为;一些领导干部通过新闻媒体对尚未侦结的案件发表处理性见解,给检察执法工作施加影响。这些现象都违背了依法独立行使检察权的原则,不同程度地违背了检察工作规律。(3)监督方向上有偏差。目前的各类监督,都着眼于事后监督处理,缺乏检察工作过程中的程序监督,缺少对检察官日常行为的约束,忽视了事前监督和防范。至于如何全面落实检察官的责任,检察官长期的道德风纪和品行操守如何,是否适合从事检察工作,由于没有一套科学可行的考评标准和操作方法,更是检察官监督的盲点。这种监督导致的结果是,一方面,监督越位,不该管的事管了,不当的监督束缚了检察官的“手脚”,加重了检察官管理的行政化倾向,削弱了检察官的执法能力,妨碍了检察官素质的提高;另一方面,监督缺位,该管的事没管或力度不够,客观上为检察官分担了责任,留下了监督漏洞,使个别检察官可能因此而逃脱惩罚,实质是放松了对检察官的约束,容易由此陷入“越出问题越监督,越监督越容易出问题”的怪圈。

　　参考文献:

　　[1] 葛洪义,刘治斌,李燕.法官、检察官不可纳入“国家公务员”[J].法学,2003,(6).