建立和完善我国地方税体系的探讨

内容提要：我国地方税设立并已运行多年，取得的成绩有目共睹。随着我国加入世界贸

易组织，改革和完善现行地方税体系变得越来越重要。本文认为，我国现行地方税制存在的

主要问题是税权划分不清、主体税种不明确、税种老化、内外税制不统一。作者通过对国外

一些国家地方税的税权、税制结构和税收比重现状的分析，结合我国的实际情况，提出税收

合理分权、设立11个地方税种、培养主体税种和统一征管机构、完善征管手段的初步设想。

一、对我国现行地方税制的评价 可以说，我国现行的地方税制与按照分税制原则建立的

地方税体系还有相当大的差距。1994年的税制改革取得了巨大成功，但基本上没有触动地方

税制。实行分税制的目的，在于重新划分中央和地方的分配关系，保证中央和省级政府正常

运行所需要的财力。统计数字显示，税制改革以来，税收收入连年大幅度增长，税收收入占

财政收入的比重、中央税收收入占整体税收收入的比重逐年攀升。特别是近两年，税收收入

已经连续两年增收2000亿元以上，税收收入占GDP的比重已经由1996年的10%上升到2001

年的15%以上。2001年总体税收（不含关税和农业税）已经突破15000亿元大关，比上年增

收近2500亿元。通过税制改革增强中央政府可调控财力的目的基本实现，中央税收体系得到

了加强。与之相比，地方税制改革严重滞后，大部分税种滞后于社会经济的发展，而且部分

税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金。2001年国税系统组

织的税收收入已经超过10000亿元，而地税系统组织的收入尚不到5000亿元。地方税税制不

健全，管理不顺畅，矛盾日益突出，具体表现在以下几个主要方面： （一）税权划分不

清 现行分税制只是将某些税种以及共享税的部分收入划归地方，其收入安排、使用权属

于地方，但税收立法权、开停征权、政策管理权却属于中央。即使给予地方一些税权，也是

散见于其他法律、税收条例和规范性文件之中。究竟按照什么原则，哪些税权属于地方，没

能借鉴国际惯例，进行科学合理地界定。财权、税权的不统一，势必抑制各级地方政府支持

税收的力度，甚至会干扰税务机关正常执法行为。 （二）地方税主体税种不明确 现

行由地方税务机构组织征收的税种中，税收收入规模较大、调节力度强、调节面较大、起主

导作用的只有营业税、企业所得税（含外资企业所得税）和个人所得税（含居民储蓄存款利

息个人所得税）3个税种。营业税和企业所得税收入均已超过税收总收入的10%以上，个人所

得税收入也已接近1000亿元大关。但这3个税种，并非完全意义上的地方税，而且有的税种

随着改革的推进，还有可能成为中央与地方共享税，逐步纳入中央税收体系。真正属于地方

税体系的“十税一费”，虽然总的收入规模已经超过1000亿元，但单一税种收入规模能达到

二三百亿元以上的也仅有城市维护建设税和房产税。确切地说，地方税主体税种尚不清晰且

缺乏长远的发展规划。 （三）税种老化、内外税制不统一[!--empirenews.page--] 现

行地方税中，有几个税种还是20世纪50年代初由当时的政务院颁布实施的，如车船使用牌

照税、城市房地产税，时间最近的也是20世纪80年代和20世纪90年代制定的。而20世纪

90年代以来，随着我国改革开放事业迅猛发展，国民经济高速增长，GDP从2000年开始已经

突破10000亿美元大关，相形之下，地方税的税种、税率、税额却还停留在20世纪80年代

甚至20世纪50年代的水平。2001年12月11日，我国已正式成为世贸组织成员。世贸组织

中一个重要规则就是实行国民待遇，而我们现在仍实行内外两套税制：内资企业适用企业所

得税、车船使用税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企

业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税，适用税种不同，税收优惠不同，税

负水平也不同。不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税

制与国际税制接轨。 上述情况表明，地方税体系的建立与完善越来越重要，情况越来越

清楚，时机日益趋向成熟，有必要进一步深入研究改革地方税体系的各种问题，为地方税改

革做好理论准备。 二、国外地方税体系的基本情况 在分析我国地方税体系现状的基

础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。

国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，

每个国家的具体做法又不尽相同，体现出地方税体系多样性发展的特点。尽管如此，我们仍

然可以归纳出一些基本一致的特征。 （一）税权划分的几种类型 税权决定地方税体

系存在的基本状态，因而税权划分的方式十分重要。由于各国的历史发展、文化传统、政治

体制和经济制度差别很大，各国的税权划分也各不相同，一般将各国税权划分现状分为3种

类型。 1.税权分散型。多见于典型的联邦制国家，中央和地方各自分别管理各自的税收，

地方政府在税收上拥有相对独立的各种税权，包括税收立法权、税法解释权、税收执法权和

税收司法权。中央政府和地方政府各自拥有独立的税种，地方政府也可以决定在中央税种中

附征地方税，或授权中央税征收机关代征地方税。在税权分散型中，地方政府拥有较多的税

收管辖权，拥有本级税收固定收入来源，地方对中央的依赖较少。实行这种模式的国家主要

有美国、加拿大和澳大利亚。 2.税权集中型。多见于面积不大、政治经济体制相对简单

的单一制国家，由中央政府集中税收管理权限，中央统一实行税收立法，决定税种的开征和

停征，规定地方税的征收制度，全国各税的征收由中央统一管理。地方政府在不违反统一规

定的前提下，可以结合本地的实际情况确定部分地方税种的税率和减免税，但由于中央集权

程度比较高，地方政府的税权比较有限，地方对中央的依赖程度比较高。实行这种模式的国

家主要有英国、法国和韩国。 3.税权分散与集中结合型。多见于在历史上曾集中税权、

经改革后一定程度分权的国家，采取中央适当集中税权与地方分级管理相结合的方式。税收

立法权主要集中在中央政府，国家的基本税收制度和主要税收法律由中央制定颁布，地方政

府根据国家颁布的法律制定属于地方税种的具体税收征管规定，拥有决定开征和停征一些特

殊税种的权利。实行这种模式的国家主要有日本、德国。[!--empirenews.page--] 税权

分散型主要适合幅员辽阔、民族成分复杂、经济发展不平衡、市场经济发达、法律制度完善、

政府分权较多的国家；税权集中型主要适合计划性较强、经济发展相对比较均衡、政府权利

比较集中的国家；税权分散与集中结合型主要适合经济发展不平衡、强化中央宏观税收调控

能力、需要调动中央和地方两个积极性的国家。各国实践表明，在集权与分权之间寻求适度

平衡是大多数国家的明智选择，而适度偏向集权又代表了主流倾向。 （二）地方税制结

构的主要形式 地方税制结构是指地方税的构成状况，也是一个国家税制结构的重要组成

部分。据世界银行的专家分析，世界各国除了关税一律归中央、财产税基本归地方外，其他

税种的归属千差万别。一般情况下，实施所得税分享的国家比较多，地方税的税种比较多，

地方税收入比较少。 1.建立地方税体系的理论依据。 美国著名财政学家穆斯格雷夫

教授曾对税制结构设计过几项基本标准：（1）用于调节社会收入分配的累进性税收应归中央

管理；（2）作为经济稳定手段的税收归中央，带有周期性的税收归地方；（3）税源在地区间

分布不规则的归中央；（4）生产要素多变的税源归中央，基本不变的税源归地方；（5）依附

居住地的税收适[1][2][3]下一页 合地方管理；（6）与

利益或使用相关的税种，中央、地方均可管理。 世界银行税务专家罗宾。鲍德威等人也

对发展中国家分税制改革提出过6点建议：（1）所得税关系全社会的收入，应归中央；（2）

影响生产要素资源配置相关的税种如资本税、财产转移税归中央；（3）资源税由中央与地方

分享，战略性资源税归中央，非战略性资源税归地方；（4）具有非流动性的不动产税归地方；

（5）具有收益性的税种由中央与地方分享；（6）多环节征收的增值税归中央，单环节征收的

销售税等归地方。 2.地方税制结构的主要形态。 国家之间地方税结构没有完全雷同

的，各国建设地方税考虑收支平衡多，考虑税收功能作用少，有很大的灵活性，甚至是随意

性。下面列举几个典型国家的实例。 （1）美国的地方税制结构。美国实行联邦政体，地

方有较大的税权。州政府征收的主要税种有：个人所得税、公司税、销售税、薪给税、财产

税、遗产及赠与税等，一般以销售税为主。地方政府征收的税种有个人所得税、公司税、财

产税、遗产及赠与税等，一般以财产税为主。 （2）日本的地方税制结构。日本都道府县

税有15个税种，主要包括都道府县民税、事业税、不动产税、汽车购置税、轻油交易税、香

烟税、娱乐设施使用税、特别地方消费税、水利获益税等。市町村税有17个税种，主要包括

市町村民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所得税、市町村香烟税、矿产税、温泉入

浴税、城市规划税、宅地开发税和国民健康保险税等。 （3）韩国的地方税制结构。韩国

地方税包括道税和市郡税二级税收，有15种地方税。其中道税6种，包括取得税、登记税、

马券税、免许税、共同设施税和地域开发税。市郡税9种，包括住民税、财产税、自动车税、

农地税、屠宰税、特别消费税、综合土地税、都市计划税和事业所得税等。

[!--empirenews.page--] 以上事例说明，世界各国的地方税制结构，既有相同点，又有

不同点，不同点多于相同点。 （三）地方税收入规模比较 合理确定地方税收入规模

是实行分级财政管理的基础，也是地方政府正常履行职能的基本财力保障。无论是否实行分

税制的国家，都在保证中央政府集中大部分税收收入的前提下，赋予地方税收收入达到一定

的规模，并妥善处理好这一重要的分配关系（详见附表）。 以上情况表明，多数国家的中

央税收收入占大头，地方税收收入规模都比较小，在税收收入中的比重也比较低。当地方税

收入不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持。

三、建立和完善我国地方税体系的构想 在我国现行政治、经济体制下，构建诸如美国、

加拿大、日本等发达国家类型的具有税收立法权、执法权的地方税体系绝非易事，应考虑借

鉴外国的经验，结合我国国情，兼顾中央与地方的利益，采用税权分散与集中结合型的模式，

赋予省级政府一定的地方税立法权。对涉及改革和宏观经济发展、全国统一开征、税收规模

较大、税基流动性较强、影响国计民生的地方税种，税收立法权可集中在中央，由中央制定

基本税法（条例），实施细则可由省级地方政府自行制定，政策解释权和税收征收管理权即司

法权、执法权完全赋予地方。全国不统一开征的税种，其立法权、司法权、执法权全部下放

给省级地方政府。各地可结合当地经济和社会发展的实际状况，事先报经中央批准，决定开

征、停征、缓征某些税种，以调控地方财政收入水平。 建立和完善地方税体系不可能一

蹴而就，在短时间内完成。2001年11月召开的中央经济工作会议提出：要完善和稳定税制，

加强税收征管。并明确2002年是调查研究年，转变作风年。税收工作也必须以调查研究、转

变作风为前提，在完善和稳定税制、加强征管方面做文章，为下一步地方税制的改革完善做

好准备。从2003年开始，经过筛选、淘汰、停征、开征一些税种，最终确立一批地方税种；

经过立法程序，扶持并强化某些税种，使之成为地方税的主体税种；加强信息化建设，完善

地方税征管体系和征管手段，统一地方税征管机构，最终建立起符合分税制要求的地方税体

系。 （一）确立地方税税种 科学合理地确立地方税税种，是实现分税制的核心，也

是构建地方税体系的前提，其实质是在保证提高“两个比重”的基础上，如何确保地方财政

收入的稳定来源。因此，确定哪些税种为地方税种，必须考虑：（1）中央政府与地方政府财

权和事权划分情况，有利于调动中央和地方两个积极性；（2）与地方经济的发展息息相关，

体现经济发展与税收增长的内在联系；（3）对地方经济的调控功能、作用及收入规模，保证

地方政府行使事权有稳定收入来源；（4）税收政策要保持相对稳定，避免因追求收入规模或

者平衡中央、地方收入比例而人为调整政策和增减税种；（5）要充分体现宽税基、低税率、

便于征管、最低税收成本的原则。依据以上原则，建议将下列11个税种确立为地方税税种：

1.营业税。营业税一直是地方税的主要税种，而且是地方税主要收入来源。

[!--empirenews.page--] 2.城乡维护建设税。将现行的城市维护建设税改革为城乡维护

建设税。变依附增值税、消费税、营业税征收为独立征收，扩大征税范围，凡有经营收入的

单位和个人，不分内外一律征收。 3.城镇房地产税。将现行的房产税、城镇土地使用税、

城市房地产税改革合并为城镇房地产税，对内对外统一征收。 4.社会保障税。将现行向

企事业单位和个人普遍征缴的社会保险费，经过人大立法，设立社会保障税，对企业和职工

双向征收，提高社会保障抵御风险的能力。 5.遗产税。依据我国国情，按照总遗产税制

和分类遗产税制相结合的原则，制定遗产税法，调节社会分配不公和贫富差距。 6.资源

税。在现有资源税的基础上，有选择地调整税额标准，限制过度开采不可再生资源。同时将

水资源、森林资源、草场资源等纳入课税范围，以支持环保工程和生态环境建设。取消中外

合作开采海陆石油资源缴纳矿区使用费的规定，统一征收资源税。 7.车船使用税。将现

行车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税，对内对外统一征收。 8.印花税。将

现行印花税、契税合并为新的印花税。（1）规范和相应扩大征税范围，将新的《合同法》中

列举的合同以及权属转移书据列入征税范围，对房屋、土地等不动产产权权属转移书据提高

税率；（2）取消轻税重罚，强化征收管理。 9.农业税。将现行的农业税、农业特产税、

牧业税合并为新的农业税。对有农牧林业收入的单位和个人，以取得的收入课税。农业税统

一由地方税务局征收。 10.耕地占用税。提高征税标准，增加占地成本，促使节约利用土

地资源，减少耕地占用。 11.环境保护税。将现行征收的各种环境保护收费改为征收环境

保护税。征税对象为环境污染行为和污染物，纳税主体为排放有害废水、废气、废物的单位

和个人。 地方税税种的设置和确立是一项艰巨而复杂的系统工程，要兼顾中央和地方利

益，政策性强，工作量大。因此，必须根据国家改革开放的进程逐步推进，本着制定规划、

分步实施、成熟一个颁布一个的原则进行。在确立新的地方税税种过程中，应择机废止现有

由地方税务局组织征收的土地增值税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税和教育费

附加。 （二）选择并扶持地方税主体税种 借鉴国外经验，从上述11个地方税税种中，

考虑选择以流转税（营业税、城乡维护建设税）和财产税（城镇土地使用税、车船使用税）

为地方税体系的主体税种。理由是：（1）收入不易发生周期性波动，能保证收入来源有相对

的稳定性；（2）税基较宽，具有一定的收入规上一页[1][2][3]下一页 模，作为地方税的主体税种，其收入在地方税体系中占有较大的比重，能够满足地方经济发

展的需求；（3）具有适度的弹性，收入规模能够体现随着经济发展而增长，能满足地方政府

随经济发展而扩大公共服务、增长公共支出的需要；（4）调控能力、作用与地方经济的发展

息息相关，会受到地方政府的重视和支持。[!--empirenews.page--] 1.营业税。在目前

地税系统组织征收的税种中，收入规模最大、收入最稳定的当属营业税。2001年营业税的收

入规模已经达到了2000亿元。虽然随着增值税征收范围的扩大，营业税收入会有所下降。但

是我国经济特别是第三产业主要是服务业、代理业、娱乐业的发展，为营业税的征收提供了

广阔的税源，加之征管手段的日臻完善，营业税仍将保持相当水平的收入规模。 2.城乡

维护建设税。在选择的地方税主体税种中，城乡维护建设税是最具发展潜力的税种。目前城

市维护建设税依附于增值税、消费税、营业税征收，收入规模就已经接近400亿元。通过税

制改革，一是扩展征收范围，内外资企业一并征收；二是将依附于“三税”征收改为按销售

收入和经营收入征收，一切有销售收入和经营收入的企事业单位和个人，均为城乡维护建设

税的纳税人，其收入水平可望在现有的基础上再上新台阶。 3.城镇房地产税。现有房产

税、城镇土地使用税和城市房地产税，总体收入规模接近300亿元。尽管如此，由于我国房

地产市场蕴藏着巨大潜力，经合并修订后的城镇房地产税的调控能力和收入规模绝不可以低

估。当前，国家采取了一系列扩大内需、刺激消费的积极财政政策，推动着商品房消费市场

和二级市场的启动。住房租赁市场也初具规模，以存量房产和房屋置换为主的三级市场也将

成为房地产市场的又一热点。在从计划经济向市场经济转轨的过程中，住房的分配制度由实

物分配向货币分配转变，住房的供给体制由单位自建、自分向市场调剂、市场交易转变，整

个住宅市场已由过去重视供给、重视开发向重视流通、重视消费转变。随着经济的发展，活

跃的房地产市场为房地产税收提供了更广阔的作用空间，作为一个既有稳定收入来源，又同

地方利益及地方提供的服务密切相关的财产税，其作为地方税主体税种的地位当之无愧。

4.车船使用税。作为兼有财产税和行为税功能的税种，目前收入尚未达到一定的规模。即使

内外两部车船税条例合并，扩大税基，调整税率，收入也只能在现有的水平上相应增长1～2

倍。然而从发展的角度看问题，车船使用税的潜力不容低估。（1）随着我国正式成为世界贸

易组织成员，进口关税税率开始调低，国外汽车厂商大量涌入，必将极大地刺激汽车消费的

一级市场和二级市场；（2）私家车占有量日益上升，据北京市近期统计，在缴纳车船使用税

的车辆中，私家车已占50%以上；（3）随着税制改革的深入，已开征的车辆购置税、准备开

征的燃油税总有一天要纳入车船使用税一并征收。修订合并后的车船使用税或车船税的收入

规模必将大幅度增加。 综上所述，地方税主体税种只要选择准确，并认真从政策上加以

扶持，赋予其一定的发展空间，在税制方面保持相对稳定，避免人为的大幅度调整，其收入

水平会保持在占总收入的20%左右，达到一定的规模。如果加上共享税的分成部分，地方财

政收入的水平，可以确保达到国家财政总收入的40%左右。中西部地区再加上中央财政转移

支付的部分，地方政府可以支配和调控的财力还将增加。地方经济的发展必将驶上快车道。

（三）统一征管机构，完善征管手段 建立和完善地方税体系，一是建立、完善税制体系，

确立税种和明确主体税种；二是建立、完善税收征管体系，两者缺一不可。按照新《税收征

管法》的要求，随着地方税税制改革的推进，应逐步做到，地方各税统一由地方税务局征收

管理。将目前由财政部门征收的农业税、耕地占用税，由社会保险经办机构征收的社会保险

费，由环境保护部门征收的环境保护费，在“费改税”之后，统一交由地方税务局征收，以

避免政出多门，推诿扯皮，方便纳税人，降低税收成本。[!--empirenews.page--] 各级

地税机关要按照“四统一”的要求，通过机构改革，做到省以下机构由省地方税务局垂直管

理。依照征管改革的统一部署，合理设置征管机构，避免机构重叠，职责不清，人浮于事。

要积极推进信息化建设，不断完善征管手段。要按照国家税务总局“金税三期工程”的要求，

相对统一征管软件，推行国地税系统信息共享，使征管能力和征管水平更上一层楼。 主

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会2000年全国税收理论研讨会文集》，中国税务出版社2001年版）。 （2）唐腾翔等《地

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