透明度谁说了算

　　“在预算实践中，财政透明度的制度化将使人们需要建立对打击腐败至关重要的某种政府体系：即，一个独立的、有效力、高效率的审计系统，一个内部责任制会计体系和一个产生及时、准确资讯的信息系统。”

　　

　　1998年，国际货币基金组织（IMF）正式通过了《健全财政透明度施行守则》（the Code on Good Practices on Fiscal Transparency, CGPFT）。而该《守则》与说明性的《财政透明度手册》都基于以下四条原则：

　　第一条原则，政府角色与责任的透明度。该原则评估了：政府的非商业活动与其他经济活动的明确区分程度；行政、立法与执法分支部门责任的定义明确程度；预算和预算外活动的协调与管理方式；对政府与非政府公共部门安排的明确程度；在私人部门中政府参与的明确程度与无差异对待情况；预算法规在界定义务与行政规则时的公开性与全面性；税收法律框架的明确度、易得性和易懂性；公务员行为道德规范的定义明确程度与宣传力度。

　　第二条原则，信息的公众可得性。该原则涉及了在特定时期的综合性财政数据和信息的公布，强调了以下事件的重要性：政府所有预算活动及预算外活动的公开发布；当年预算与前两年财政实际支出的比较以及与预测未来两年的财政总额的比较；关于准财政活动、或有债务和税收支出的评估；对于政府资产负债水平和构成的全部信息以及各级政府合并账户信息的公开发布；财政数据公布的法律义务本质与预先宣布财政公开发布日期的必要性。

　　第三条原则，公开预算的准备、执行与报告。年度预算框架应该包括对财政可持续性的评估，而且应基于财政政策目标；财政规则应当明确；年度预算应在一个全面、连贯且量化的宏观框架中予以准备，且应提供预算所隐含的主要假设；预算应指明主要的财政风险；报告预算数据的总额基础应将收益、支出以及融资区分开来，并将支出按照经济支出、职能支出以及行政支出的类别分类；非政府公共部门承担了重大准财政活动的情况，应在涵盖公共部门的财政报告中予以反映；支付欠款应予全面报告；政府采购和就业规制应予标准化且面向各方；预算执行应予内部审计，而且审计过程应公开以备回顾；应从法律上保护税务管理免受政治导向影响，且应向立法机关呈递预算实行进展的年中报告。

　　第四条原则，确保数据完整。预算数据应当反映近期的收入和支出趋势、潜在的宏观经济发展和明确的政策保证；年度预算和决算账户应当明确会计基础（收付实现制或权责发生制）和在数据编制和报告中使用的标准，如果财政数据具有内部一致性且已经与其他来源的数据进行了协调，应予以指明；应由一家独立于行政部门的国家级审计机构向立法机关和公众及时地提供关于财政账户财务公允性的报告；应当邀请外部专家来评估财政预测；应由一家独立的国家级统计机构来核实财政数据的质量。

　　

　　财政透明度和经济增长

　　亚当・斯密认为，工商业的兴起是在为一个无人拥有“足够权力来干扰其运作”的“恰当政府”铺平道路。这一看法十分中肯。财政透明度缺失一般会使人想到腐败横行、监管体系和机构被强行接管的转型国家。

　　IMF的《财政透明度手册》强调了为实现高质量增长而实现良好治理的决定性作用，并指出了财政透明度和良好治理之间的联系。如《手册》所言，“财政透明度应使那些为财政政策的设计和施行负责的人更有责任感。而愈发强健可信的财政政策将会得到消息灵通的公众的支持，使得进入资本市场者更加踊跃，并减少危机发生的可能性与严重程度。”

　　腐败和寻租对于经济发展有着众所周知的负面影响(Mauro,1995, Hall and Jones, 1998, Rodrik, 1998)。自然，避免腐败是一套透明的财政制度的重中之重。正如Folsher所指出的：“在预算实践中，财政透明度的制度化将使人们需要建立对打击腐败至关重要的某种政府体系：即，一个独立的、有效力、高效率的审计系统，一个内部责任制会计体系和一个产生及时、准确资讯的信息系统”(Folsher, 1999)。

　　Djankov et al (2004) 也指出，一个更加透明的政府由于承担了控制经济失调的任务，而能使其经济承受更低的社会成本。此外，透明度很可能受到“公民资本”的影响，因此透明度越高，在有效选择时因控制失调而付出的社会成本就越低。

　　

　　衡量财政透明度

　　财政数据的质量是衡量的第一个范畴。它包括四个部分：第一部分是预算真实性，评估主要包括：预算和实际的差异、对于债务的覆盖情况、补足款的过度使用以及公用事业资金不足的发生情况。第二部分是预算执行数据，以及对事后数据质量和控制过程的关注，其他需要关注的还有：数据是否经过核对，暂记账户是否清空，欠款和非常规过程是否寻常、是否未经报告。第三部分是财政活动的覆盖情况。此时分析着眼于一般性政府数据覆盖的全面与否。特别要注意的是政府数据在财政部和在央行账户中进行处理时的一致性、各级政府及时数据的质量以及对私有化中收益的使用。此外，还需考虑将预算外资金和外部融资项目归入财政报告和文件中。第四部分是外部审计，主要考虑决算账户的审计是否基于合意的模式，审计周期是否合理，实行审计的资源和技术能力是否充足，以及审计结果有无跟进等。

　　第二个主要类别是预算外活动。该类别由三部分组成：或有债务的完全覆盖，与金融部门相关的准财政活动，以及与非金融公共企业相关的准财政活动。本类别关注的准财政活动与低于市场水平的利率、借款政策、贷款担保和/或服从政治导向的个人借款决定有关。未报告的就业情况、价格设定、低于成本的定价以及公共公司的交叉补贴同样应予以考虑。

　　第三个类别有关税收政策和实行的明确程度。该类别包括两个部分：评定税收支出是否在预算文件中予以公布；此外，分析税收执行过程是否依从行政裁量，研究其特征是否包含：模糊的规则，不适当或官僚的上诉程序，执行情况不佳的法律体制。

　　仿效Jones、Sanguinetti和Tomasi(1987) 的做法，我们将各个类别中各部分内容进行加总来计算财政透明度指数。由于这三个类别共由9个部分组成，所以财政透明度指数的最高值为9，而最低值为0。在我们的样本中，拥有最高透明度指数的国家是意大利，而最低指数的三个国家为喀麦隆、乌干达和乌克兰。

　　王一丹根据Jorge Baldrich《财政透明和经济运行》编译整理