中国农村贫困人口最低生活保障方式相关问题解析

中央财经大学学报2008年第4期

¹ 中国农村贫困人口最低生活保障方式相关问题解析

The A nal yzi ng o f the R e l ated Issues of t he Form s of

Chi nese R uralM i n im um L i ve lihood G uarantee

张平

Z HANG Pi ng

(天津财经大学 天津 300222)

[摘 要]贫困问题, 尤其是农村的贫困问题一直都是阻碍我国经济进一步腾飞的关键问题。要想消除农村贫困, 有效的措施是建立农村最低生活保障制度。目前, 农村最低生活保障制度的建设已经在全国范围内铺开, 但尚不具备稳定性、规范性。要想构建起我国规范的、稳定的农村最低生活保障制度, 极其重要的一点就是必须根据不同地区、不同贫困人口选择不同的农村最低生活保障方式。鉴于此, 本文从对农村低保方式的类型和发放原则的分析入手, 研究如何合理地选择农村贫困人口最低生活保障方式。

[关键词]贫困 最低生活保障制度 农村低保

[中图分类号]F328 [文献标识码]A [文章编号]1000-1549(2008) 04-0024-05

农村最低生活保障方式是指政府将最低生活保障资金发放给低保对象(主要是广大农村贫困人口) 时采用的具体方式, 简称农村低保方式。在构建农村最低生活保障制度的进程中, 人们都在追求兼顾公平和效率的低保制度, 而所谓发放方式就是能够协调二者权重的主要杠杆。

一、农村低保方式的可选类型

按发放的形态进行分类, 农村低保方式可分为实物低保和货币低保两类方式。实物低保是指以实物形式发放的、或与规定实物的消费量直接联系的农村最低生活保障补助, 如米、面、粮、油、衣服等生活必需品; 货币低保是指以货币形式直接发给低保对象的农村最低生活保障补助。货币低保与实物低保对低保对象的效用满足程度不同。假设低保对象只消费生活必需的食物和衣服两种商品, 如图1所示, 在没有获得政府发放的低保补助之前, 其预算线为A 1B 1, 无差异曲线U 1与预算线A 1B 1切于E 1点, E 1点是低保对象领取低保补助前的效用最大化点。现在对低保对象发放货币低保, 其实际收入提高, 预算线由A 1B 1变为A 2B 2, 与更高位置的无差异曲线U 2切于E 2点, E 2点是低保对象领取货币低保时的效用最大化点。若现在对低保对象发放一种实物低保) ) ) 食物, 其食物消

费提高, 预算线由A 1B 1变为A 3B 1, 与无差异曲线U 3切

于E 3点, E 3点是低保对象领取实物低保时的效用最大化

点, 但由图所示, E 3明显低于E 2。就本例而言, 货币低

保比实物低保更能实现农村贫困人口的效用最大化, 因而

在满足贫困农民基本生活水平方面更具效率。若想使实物

低保的效用满足程度和货币低保一样, 除非政府同时发放

食物和衣服, 且保证食物和衣服发放后, 食物和衣服消费

数量的提高使得低保对象原来的预算线平行向上移动, 这

就要求政府必须对低保对象对食物和衣服的偏好了如指

掌,

但实际上这是几乎不可能实现的。

¹图1 农村低保的货币低保和实物低保的对比收稿日期:2008-2-22

作者简介:张平, 女, 天津人, 天津财经大学经济学院财政系讲师、博士生, 研究方向:宏观经济政策与效率评价。

x 本文为天津市哲学社会科学研究规划资助重点项目研究成果, 立项人:武彦民, 项目编号:T J 05-YY 004。

中央财经大学学报2008年第4期 按发放的补助数额进行分类, 农村低保方式可分为全额低保和差额低保两类方式。全额低保是指对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养或赡养义务人的老年人、未成年人或残疾人, 按照当地的最低生活保障线标准发放相应数额的补助。差额低保是指对农村有劳动能力、有生活来源, 但由于各种原因收入低于当地的最低生活保障线, 生活仍然处于贫困的人口发放的补助, 其补助数额为用最低生活保障线标准减去家庭人均收入后的数额。

按发放的形式进行分类, 农村低保方式可分为单纯性低保、有条件低保和/负所得税0三类方式。单纯性低保也称无条件低保, 是指凡是家庭人均收入低于当地农村最低生活保障线标准的农村贫困人口, 无需再具备其他条件, 即可领取政府发放的低保补助来保障其基本生活水平。有条件低保是指农村贫困人口除了家庭人均收入低于最低生活保障线标准以外, 还要满足其他条件, 如参与公益劳动、参加劳动技能培训等, 才能领取到最低生活保障补助。/负所得税0是以政府向农村贫困人口支付/所得税0来代替最低生活保障补助的一种形式。由于是政府向个人支出所得税, 对政府来说是个人所得税的负收入, 所以称为/负所得税0。/负所得税方案0(Nega ti v e i n co m e tax ) 是美国著名经济学家米尔顿#费里德曼(Milton Friednm an) 在1962年出版的5资本主义与自由6(Cap ita lis m and Freedo m ) 一书中首次提出的, 很多经济学和财政学教科书中都有关于该方案实施效应的描述或图解。其目的有两个:一是对农村低收入群体不仅不收税, 而且给予所得税补助, 以保证个人收入不低于一定的水平; 二是在补助农村低收入者的同时, 又要保全效率, 不养懒汉。由于负所得税是根据家庭所得低于规定的最低标准多少来提供帮助的, 因而和家庭人均收入低于最低生活保障线标准即可领到低保补助的核心内容是一致的。

二、农村低保方式的确定原则

如上所述, 农村低保方式多种多样, 不同的低保方式会产生不同的效应。如何选择恰当的低保方式是我们在实际操作中必须解决的问题, 总的来讲要遵循公平和效率原则。

(一) 公平原则

经济学上讲的公平, 一般包括起点公平、规则公平和结果公平三个层次含义, 其中起点公平由于个人的初始禀赋千差万别而难以实现真正公平, 因而经济学中更看重规则公平和结果公平, 即过程公平和结果公平, 亦或/公正公平0(fairness) 和/均平0(equalty) 。过程公平强调收入分配过程的不偏不倚, 重点则在于公平尺度, 同样对待, 防止双重或多重标准的有所差别的对待, 突出的是规则的公平; 结果公平强调收入分配的结果能够让所有的人都满意, 侧重人人应平等地享有财富或收入, 带有一定的平均主义的色彩。

最低生活保障是一种收入再分配, 应该重视/公平0目标。一方面, 要重视过程公平, 要在其制定和运行中体现公正公平, 本着/以人为本0的原则, 作为社会保障制度应有的对象, 无论是富者还是穷者, 无论是城市人还是农村人要一视同仁, 处于相同或是同类状况的对象或群体都应该得到同等的对待。另一方面, 要特别重视结果公平, 本着互济、共济的原则, 实现高收入者对低收入者的转移支付, 提供基本的生活保障。

本着公平原则确定农村最低生活保障方式时, 首先, 对农村、城市应一视同仁, 即给农民以/国民待遇0。在我国, 农民的国民待遇问题一直没有实现, 这是人为造成城乡低保水平存在差别的一个重要因素。目前我国农村的贫困除了其自身的原因外, 还有其历史的原因。我国经济建设所取得的伟大成就, 农民做出过重要贡献。现在工业发展了, 城镇职工收人的增长超过了农民, 城市的社会保障体系正在逐步走向完善, 说明政府有了进一步关注低收入农民的充分) ) ) 必要条件了。我们在社会保障制度的制定和安排上, 在特定的历史时期和条件下将农民排除在外有其一定的历史合理性, 但面对目前城乡收人差距拉大、农村存在大量贫困人口的情况下, 仍然不考虑其社会保障问题, 就是对农民的/不公平0。其次, 考虑到我国的经济发展的多层次、不平衡性, 各地区的农村居民收入差距很大, 对于农村最低生活保障制度的建立不能一概而论, 搞/一刀切0并不是真正的公平。具体到各地区应考虑当地的实际情况, 对于不同的地区, 低保发放的方式可以有所不同, 应当根据当地的经济水平、财力水平和消费水平加以衡量。在全面

中央财经大学学报2008年第4期调查了解农村贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费用支出、致贫原因等情况的基础上, 科学地、分门别类地制定出各地的农村低保方式。

(二) 效率原则

效率在经济学中指经济资源的使用可以给国民带来最大限度的满足。在选择农村最低生活保障发放方式上讲求效率, 主要是指在现有中央和地方财力水平下, 如何投入农村最低生活保障资金, 选择何种低保资金投入方式才能实现效用最大化, 既保障了贫困农民的基本生活水平, 又不/养懒汉0, 最大程度地利用现有社会保障资金。

考虑到中央及各地方财政能力有限、低保资金来源渠道单一的现状, 我们在开始构建农村低保制度时, 还是以保障农村贫困人口最低生活水平、满足贫困农民温饱要求为标准, 低水平起步。应主要考虑四个因素:一是维持农民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上, 准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费用支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的, 各地应随着这些因素的变化, 因时而异, 确定科学可行的农村最低生活保障方式。但随着社会经济的发展, 我们也具备了选择相对贫困作为低保标准的能力。财力较好的地方应选取效率最高的货币低保方式为主, 同时辅以实物低保。中央可以采用区别对待的政策, 体现向中西部贫困地区倾斜的原则。对实行农村低保所需的资金, 中央财政可只对人均GDP 低于全国平均水平的省区进行货币补助, 人均GDP 高于全国平均水平的省份则由当地政府自行解决。这样, 既实现了消除农村贫困与区域协调发展的有机结合, 又实现了中央财政的有效转移支付。

作为社会安全网络的最后一环, 农村低保制度的主体功能是公平, /公平优先、兼顾效率0毫无疑问应该是农村低保制度设计和运行的主旋律, 其实施结果肯定是低保对象的可支配收入高于原始收入, 相应降低了农村居民内部的基尼系数。但低保制度本身也充满了效率作用的领域和机会。而且, 根据现代经济学原理, 公平和效率在很多时候的变动方向是相同的, 一项制度在完全侵蚀效率时也背离了公平

2004) 。如果仅从(武彦民, /人人有生存权力0的公平观来说, 选择无条件低保(低保对象的身份和救助程度与自身的工作潜力等因素没有任何关系) 、差额低保(低保程度取决于低保对象的勤劳所得与保障标准的差额) 、单纯性低保(低保制度的设计只考虑公平, 不考虑效率) 等发放方式无可厚非; 但如果根据/多劳多得, 少劳少得0的公平观来说, 上述发放方式又是很不公平的, 会造成/干与不干一个样0的/大锅饭0效应, 形成/福利依赖0(We lfare dipendence) 或/贫困陷阱0

保制度的可持续性。

三、农村低保方式的选择

农村低保方式灵活多样, 各地方政府应本着/公平优先, 兼顾效率0的原则, 根据本地的实际情况和低保对象的自身特点合理选择, 对症下药。

(一) 根据低保对象的致贫原因不同选择不同的低保方式

11无依无靠无生活来源、无劳动能力的孤老残幼

在农村, 特别是在一些相对贫困的地区, 由于各种原因比如天灾人祸而造成亲人死亡, 并且也没有亲戚相助的家庭, 其生活是很艰辛的; 尤其是对于老人、孩子和残疾人来说, 他们本身就需要有家人的照顾, 自身并没有足够的劳动能力来养活自己, 在失去亲人的情况下, 理应将他们列入低保范围, 保障其最低的生活水平。对待这类人群发放低保可选择实物低保和货币低保, 使低保对象能够快速直接受益, 而且理应选择全额低保、单纯性低保, 其原因之一是这类人群没有家庭收入来源, 本身生活已经极为艰难, 全部生活必需费用都要依靠政府的低保救助, 并且不能再对其领取低保补助附加任何多余条件; 原因之二是这类人群由于缺乏劳动能力没有家庭所得, 因而不具备享受/负所得税0的可能性。

21主要成员因严重残疾或疾病而丧失部分或全部劳动能力的重残家庭

农民的主要经济来源是土地, 一般只有靠务农来维持家庭的收入。但如果家庭中的主要成员因为残疾(郑秉文, 2006) , 最终也将大大降低低

中央财经大学学报2008年第4期或疾病而无法从事农业劳动并获得收入时, 这个家庭就会陷入生活的困境。为了帮助其维持最低的生活水平, 是有必要对其进行物质上的救济和帮助的。针对这类人群除了还应选择货币低保, 并适当辅以实物低保以外, 还应区别其是否丧失全部劳动能力和是否无家庭收入来分别采取全额低保和差额低保。当然这类人群也理应享受单纯性低保, 并且也不具备采用/负所得税0低保方式的可能性。

31个人平均收入水平低于当地生活水平的居民

受到各种原因的制约和影响, 依靠自己的力量难以进行再生产, 且不能维持最低生活水平的家庭。对于这种情况, 可以为这些家庭提供部分的保障资金, 帮助其达到当地的低保标准, 满足其基本的生活需要。针对这类人群应以货币低保为主、实物低保为辅, 可适当采用有条件低保, 如一些青壮年贫困农民并不是没有劳动能力、而是缺乏知识、技能等而导致其生活困难, 在对其发放低保时可以将参加民政部门开办的免费劳动技能培训做为附加条件, 以使其能够提高自身劳动能力, 实现真正脱贫、致强、致富。

41自然灾害频繁、资源极度缺乏地区的贫困人口

一些西部地区地理位置偏僻, 地形复杂, 气候条件恶劣, 生态失调, 自然灾害严重而且频繁, 交通困难, 信息闭塞。有的地区干旱缺水, 人畜饮水困难; 有的地区资源匮乏; 有的地区地方病严重, 如痴呆症、大骨节病等。严酷的自然条件成为制约当地农村经济发展的主要因素, 已经采取的各种扶贫措施, 却至今没有能够抵御严酷的自然条件。这些贫困地区总的来说依然是靠天生产, 靠天吃饭, 遇到好年景就实现了温饱, 遇到受灾年份就返贫。资源的缺乏使得他们的生活水平有着先天不足的问题, 脱贫是这些地区的首要任务。但是, 由于没有牢固的资源基础, 通过内部和外部的最大努力, 收效也甚微。因此, 这一类贫困人口靠开发式扶贫是难以脱贫的, 因而建议将这类人口纳入社会救济的范围, 对他们实施最低生活保障。针对这类人群应以货币低保和实物低保为主, 采取单纯性低保, 并通过准确核算贫困家庭收入情况来针对不同贫困人口分别采取全额低保或者差额低保。

51软环境建设滞后造成的贫困

软环境是社会的政策、政务、法制、文化和教育等方面的综合。贫困不仅意味着低收入和低消费, 阿玛蒂亚#森将真正的贫困视为是对人的基本能力的剥夺(收入则是实现基本能力的中间变量), 基本能力包括健康状况、受教育的机会、社会公平等方面。贫困地区教育落后, 卫生保健条件差, 人力资本的质量很低。同时人口增长过快, 越穷越生, 越生越穷。对于由于软环境建设滞后而导致贫困的农村人口, 政府在帮助其脱贫中更是责无旁贷, 可采用开发式扶贫, 加大公共产品的提供, 加强基础设施建设, 除了向低保对象发放货币低保和实物低保以外, 还可采取向其发放/医疗券0、/子女教育券0等配套措施, 可较多地采用有条件低保, 如规定低保对象必须参加免费的文化课培训以提升其自身受教育水平, 提高其改变贫困现状的潜力。

(二) 根据不同地区财政能力不同选择不同的低保方式

我国在农村地区建立最低生活保障制度的一个难点就是资金缺乏。资金缺乏的主要原因又是来源渠道单一。对于最低生活保障资金的来源, 我国各地已普遍将其列人财政预算, 由各级财政统一负担。但由于各地经济发展水平不同, 财政收人存在较大差距。特别需要提供最低生活保障的地区或者贫困人口较多的地区, 往往是经济欠发达地区, 财政收人更是十分有限。因此, 在这些地区的实际工作中经常出现/僧多粥少0的局面, 有些地方出现了以资金定保障人数的现象。随着最低生活保障面的逐步扩大, 政府必然面临筹集保障资金的困境, 最低生活保障基金会面临更大的压力。面临这种情况, 各级政府应该根据自己的财力情况, 选择适合的低保投入方式, 使有限的最低生活保障基金发挥最大程度的作用。一般说来, 财力较好的东部地区应选取货币低保为主、实物低保为辅的低保方式, 采用全额低保或者差额低保, 以实现贫困农民的/应保尽保0。财力充裕、财税制度健全的省、市级财政可尝试/负所得税0的低保方式。财政困难的中、西部地区本身贫困农村人口就多, 在确保低保资金真正落实到位的同时, 应充分发挥中央转移支付的作用, 选取货币低保和实物低保的方式, 适当选择有条件低保, 中西部市、县级财政可暂缓采用/负所得税0低保方式, 乡镇级财政还应采用单纯性低保, 不具备推行/负所得税0的条件。

中央财经大学学报2008年第4期

四、农村低保方式的总体设计) ) ) 有主有辅的低保制度架构

(一) 货币低保为主, 实物低保为辅

如前所述, 货币低保方式比实物低保方式更有效率, 因此各地尤其是财力较好的地方在选择农村低保方式时, 应以货币低保为主实物低保为辅, 实物低保可以超市消费卡形式发放。少数贫困边远地区可采取粮款结合的方式, 首先满足人均口粮的救助, 以粮抵款, 差额部分发给现金。除了定期定量的物质救助外, 各地还可针对实际情况出台一系列配套政策, 如住房、就业、医疗、子女教育、税收、水电等优惠扶持政策, 多方扶助困难群众。如目前浙江省杭州、温州、嘉兴等地市对农村低保家庭进行危房改造; 德清、桐庐等县市对困难家庭子女发放/教育券0; 杭州低保家庭免交农村合作医疗个人出资费等。

(二) 差额低保为主, 全额低保为辅

农村最低生活保障理论上应是一种差额补贴, 即用保障线标准减去年家庭人均收入, 得出保障对象救助标准, 按时发放。除了少数无依无靠无生活来源、无劳动能力的孤老残幼和失去劳动能力的重残人员可领取全额低保以外, 其余农村贫困人口均应享受差额低保来鼓励其学习知识、参加劳动技能培训以提高自身再生产能力, 提高家庭收入。政府在发放低保时除了/授人以鱼0, 更要/授人以渔0, 这样才能从根本上扶贫, 防止贫困人口/恋贫0和脱贫后再/返贫0。

(三) 单纯性低保为主, 有条件低保、/负所得税0为辅

我国农村低保对象总体上是以没有或丧失劳动能力的贫困人口为主, 因此, 单纯性低保、无条件低保肯定是我国农村低保方式的主体。2005年我国农村年收入683元以下的绝对贫困人口达2365万, 他们的生活水平远在温饱线之下; 处于年收入683元至944元的农村低收入群体有4067万, 这部分人虽能偶然越过温饱线, 但很不稳定, 时常游离于门槛内外。但对那些尚有一定收入能力(主要是劳动能力) 的低保对象, 我们必须选择那些富有效率的激励性低保方式, 即/负所得税0方式和有条件低保方式。

首先, 我们应该在一些经济比较发达, 农村低保对象规模较小, 收入监控比较严密的地区, 试行负所得税方案, 找出问题, 为在全国推广积累经验。西方国家已经取得一些负所得税方案的积极效果。美国尼克松政府提出的/家庭援助计划0和卡特总统任期内提出的/改善就业机会和收入计划0, 都包含了反映负所得税思想的对福利制度改革的措施。目前加拿大已普遍运用负所得税理论, 对低收入者在儿童抚养、配偶补助、失业保险费、教育费、医疗费等项目均实行了负所得税制度, 负所得额可抵减应缴所得税额。在美国的低保制度中, 与负所得税方案相对应的保障项目是对有儿童家庭的补助(AFDC ), 即为那些有未独立孩子的家庭和父母亲中一位死亡、丧失劳动能力、失业的家庭提供的现金补助。1981年以来, 美国联邦法律规定, 当一个AFDC 的受益者每获得一美元的收入, 其得到的补助将减少一美元, 受益者是否发挥自己的劳动潜能与他的可支配收入没有关系。AFDC 肯定属于缺乏效率的低保制度。而负所得税方案则对劳动供给有一定促进作用。美国政府在上世纪六、七十年代资助的一些实验结果表明, 如果类似于AFDC 的现金补助计划付给父亲为主的家庭100美元, 劳动所得会下降25%, 但负所得税方案则不存在这样的负激励效应

凡林、孙俊, 2005) 。(H srvey S 1Rosen , 2000) 。因此, 我国某些学者认为, 负所得税方案是效率和公平的平衡点(曾

鉴于负所得税方案要求的较高的管理水平, 我们不可能一蹴而就。对大部分尚有一定劳动能力的农村低保对象来说, 在较长时间内适用的低保资金发放方式应当是有条件低保, 即美国著名财政学家哈维#S #罗森所说的/工作福利0(Workfare) (Hsrvey S 1Rosen , 2000, 第167页) 。该方式具有的效率性是显而易见的, 因此在中外低保制度的实践中有广泛的应用。1988年美国国会通过立法要求那些符合特定条件的AFDC 受益者, 根据他们的技能水平分别登记参加教育、培训或其他工作。我国5城市居民最低生活保障条例6第十条第二款规定, /在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民, 在享受城市居民最低生活保障待遇期间, 应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。0由于我国农村低保对象/主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民0, 一般没有劳动能力, 因此, 5国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知6中没有类似(下转第41页)

中央财经大学学报2008年第4期信息披露有重大问题的有关责任人由协会、证监会或公安部门给予严厉的资格、行政或刑事处罚。对大股东侵犯小股东利益的行为给予足够的打击, 充分保护中小投资人的利益。因此, 监管当局的责任重点就在于信息披露。而且, 只要遵守有关规则, 券商、投资者和企业之间的交易完全是平等民事主体之间的行为, 风险、收益自担, 这也使得监管当局能够将精力集中于信息的披露上。

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(上接第28页) 规定, 但随着社会经济的发展, 低保标准的提高, 部分生活困难但有一定劳动能力的人口肯定会纳入低保范围, 有条件低保的必要性自然会凸现出来。至于人们对有条件低保(或称工作福利) 方式的质疑, 如它会损害低保对象的尊严、对低保对象的惩罚和歧视、增加管理工作的难度等S 1Rosen , 2000, 第167页) , (Hsrvey 我认为在理论和实践上都可以有效应对。因为如果听任无条件低保必然产生的/贫困陷阱0(虽然这不是普遍现象, 但有学者调查发现在一些地区已经出现了) (郑秉文, 2006) , 那才是背离农村低保的本来意义。

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Abst ract :The prob le m s o f poverty , espec ially i n rural areas , has been the key issues that f u rther ha mpers China s ' econo m ic takeoff 1I n order to eradica te rura l poverty , the effecti v e m easures is to establish the r uralm in-i m um liveli h ood guarantee syste m 1A t presen, t the bu ilding of the rural m i n i m u m li v e lihood guarantee syste m has been under w ay in Ch i n a nationw ide , but does not have stab le nor m 1To bu il d a standard , stable m i n i m um li v el-i hood guarantee syste m i n our coun try s ' r ura l areas , an extre m e l y i m portant point is choosi n g d ifferent for m s o f the rural m i n i m um livelihood guarantee syste m wh ich are based on d ifferent regions and different poverty-stricken pop -u lation 1In v ie w of this , th is artic le researchs ho w to choose for m s o f the ruralm i n i m um li v e li h ood guarantee syste m reasonab l y fro m analyzing the type of t h e for m s and the m ode o f the princi p le of pay m ent 1

K ey w ords :Poverty M i n i m um li v e li h ood guarantee syste m Ruralm ini m um li v elihood guarantee

(责任编辑:韩元)