[调研文章评选]贵州省县域产业园区发展调研报告

本报告分析了我省县域产业园区发展的现状，针对存在的发展理念滞后、产业布局不够合理、缺乏产业创新要素支撑等问题，有针对性的提出进一步更新发展理念、优化产业布局、集聚发展要素、强化指导帮助、强化政策支持顺管理体制等政策建议。

贵州省县域产业园区发展调研报告

县域经济发展是全面建成小康社会决胜阶段的重大战略问题，产业园区作为县域经济的引擎，发挥着越来越重要的作用。“十二五”时期，我省大力发展产业园区，为县域经济快速发展提供了强大的动力。未来五年，我省各类产业园区将进入建设发展新时期，并从数量型、幼稚型向质量型、成长型升级发展。如何把握产业园区建设发展规律，解决好产业园区同质化严重、土地利用率不高、产业结构低端等突出问题，推进产业园区健康平稳快速发展，为决战脱贫攻坚、决胜全面小康奠定坚实基础，是我省加快县域经济发展必须深入研究的重大问题。

一、我省县域产业园区发展现状分析

根据《 贵州省人民政府关于加快产业园区发展的意见 》(黔府发﹝2010﹞17 号)，产业园区包括：国家级、省级经济（技术）开发区；国家级、省级高新技术产业开发区，产业聚集区，省级工业园；市（州、地）、县（市、区）工业园，循环经济工业园，文化和动漫产业基地等。目前，我省共有省级以上产业园区437个（不含旅游景区、文化和动漫产业基地）。这些园区均建设在县域内，规划面积3700平方公里，已建成460平方公里。2010年以来到2015年6月，全省产业园区累计投资1.08万亿元，企业入园8000余户，解决就业100余万人。

（一）产业类别多样。主要分为大数据电子信息、大健康医药、文化旅游、新型建筑建材等15类产业。种类虽多，但高端装备、 生物医药、节能环保等附加值高、技术含量高的产业仍较为缺乏。

（二）产业产值差异较大。2014年煤电化工产业产值最高，为2526.3亿元。其次为装备制造业、现代山地特色高效农业和旅游产业，产值均在1000-2000亿元之间。其余产业均在1000亿元以下，最低的生活品制造业仅为39.2亿元、新能源产业仅为18亿元。

（三）五大新兴产业逐步崛起。大数据信息产业、现代山地特色高效农业、新型建筑建材业、大健康医药产业和文化旅游业五大新兴产业分布在88个县（市、区）。其中，列为主导产业的有66个县，列为支柱产业的有63个县，列为接续产业的有47个县。

二、我省县域产业园区发展中存在的问题

（一）园区发展理念滞后。一是共赢和协同发展的理念不强。县域产业园区多是在2012年后建设的，起步晚、规模小，园区集群、产业集聚度不足，发展呈现小、散、杂、弱和单打独斗的“碎片化”特征。二是重硬件建设轻软件投入。在技术、金融、人才、教育、医疗、体育、居住等方面规划不够科学，只政府服务与招商引资机制不完善，民间服务与招商引资工作效率不够高。三是缺乏关联发展和协作发展理念。园区内企业主要从事资源粗加工制造，产业价值链上游的设计、研发及下游的服务、销售类企业数量较少。园区内企业门类杂、产业关联弱，没有形成产业链条，产业集聚效用难以发挥，产业布局体量大小不同、产业类型重叠。四是缺乏前瞻性和市场理念。很多园区建设规划缺乏超前意识，引进落后产能、淘汰产业。不少地方特别重视生产环节，但对市场研究不足，对营销网络重视不够，花了大量人力物力财力，项目最后不能落地、没有市场。有的企业经营者缺乏精品意识，服务理念更新缓慢，影响了企业做大做强。

（二）产业布局不够合理。一是产业分布不优。除了房地产、酒、金融、生活品制造和新能源产业相对集中外，其他产业分布比较分散。二是产业结构不优。整体看，我省产业规模小、布局散，存在重叠、杂乱问题，县域之间产业关联度小、重合度高。主导产业不集中，项目招商同质化、低端化现象严重，给县域经济持续健康发展埋下隐患。

（三）缺乏产业创新要素支撑。一是企业从业人员缺乏。贵阳、遵义、安顺和六盘水四个市引进的大学本科以上人员数增幅较大，毕节、黔西南、黔东南、黔南、铜仁等市（州）对本科以上学历人员吸引力较弱。园区人才缺乏现象突出，很多企业薪金较低、缺乏发展平台和缺乏企业文化，招不来人、留不住人，发展壮大难度很大。二是研发机构缺乏。调研组实地走访的20个县域产业园区，大都缺乏研发机构，少数虽有研发机构也名不副实。三是企业专利较少。从企业研发和生产类型来看，生产制造型企业占比数量较大，而科研生产型、科研型企业占比很小，有些地区几乎为零。县域园区的科技研发能力偏弱，拥有核心技术、自主知识产权的产品较少，加之园区的专业技术人员少，特别是缺乏高新技术人才，新技术、新品种、新模式难以大范围、深层次推广。

（四）园区发展总体不如预期。一是企业规模较小。与发展规划相比，多数园区发展规模和产值都达不到预期。9个市（州）园区企业中，年产值2000万元以下的占绝大多数。园区内企业数从多到少依次分别为遵义市、安顺市、黔东南州、铜仁市、黔南州、六盘水市、毕节市和黔西南州。二是项目建设与运行不够正常。实地走访发现，受经济下行压力增大、园区软硬件条件不完善等多种因素影响，我省不少园区大型项目落地难，企业开工不足，地方债务负担重，基层干部对经济严峻形势普遍非常忧虑。三是基础设施建设配套跟不上。不少新建产业园区已经规划、立项甚至动工的道路、水、电力、通信等基础设施建设未能按计划推进，有的成为空中楼阁，有的成为半拉子工程。

（五）政策支持力度有待加强。一是产业园区的规划、支持政策、实施细则等没有形成体系。有的缺园区上位规划，中长期发展方向不够明晰，使园区产业发展随意而为；有的缺与上位规划相适应的政策支撑和实施细则，使园区企业、项目难以落实和执行；有的政策之间缺乏衔接，无法覆盖园区企业和项目。二是制定政策偏于笼统。《省人民政府办公厅关于印发贵州省十二五新兴产业发展规划的通知》提出了“认真贯彻落实国家关于战略性新兴产业发展的各项政策”、“支持企业兼并重组和资源整合，支持高新技术企业上市融资”等，但缺乏谁来贯彻落实、哪个职能部门支持企业兼并重组、如何支持等细节安排。类似笼统、原则性责任分工缺乏可操作性，也难以作为运作管理和责任追究的依据。三是产业政策不够精细。对产业发展研究不透彻，指导产业发展不是很到位；在引进和培育主导产业上带有自发性和盲目性；资源配置等相应的配套约束政策不健全，导致优强企业得不到资源，一些弱小企业反而占据和把持资源；在园区招商过程中，为了能够顺利引进企业，给企业许下的各种承诺，由于条件不具备或是与上位政策冲突，不能给企业兑现承诺。四是有些政策相互冲突。省、市（州）、县等各级部门出台的政策和规划与产业园区发展不相适应，土地利用、环保、城市、城乡和园区产业等多个规划衔接不够，甚至存在相互冲突现象，也存在刚刚建成的道路、项目与修改完善的规划发生冲突的问题。五是有些政策落实不到位。省、市（州）有关支持推进园区开发建设的财政、税收、土地、金融、人才等政策没有及时出台实施细则，或者出台的政策与园区实际情况不符，或者政策执行落地周期长，从而使政策未能真正落到实处。

（六）园区管理体制还需进一步理顺。园区管理总体上还不够科学、规范，政府职能缺位、错位、越位、不到位的现象不同程度存在，企业市场主体地位还没有得到充分体现。责、权、利三者不相匹配是目前园区发展面临的突出问题，产业园区与地方政府及部门、乡镇分工不明，工作协调难，关系无法理清，产业园区管委会与资产经营公司，资产经营公司与县级其他投融资公司的职能分工也不够明确，应有的经济管理职能落实得不好，园区在项目审批、建设融资、人才引进培养、职能完善等方面力不从心，招商引资和项目落地建设难度非常大。

三、加快我省县域产业园区发展的对策建议

（一）进一步更新发展理念，着力推进产业园区科学发展。更新园区发展理念，实施产业园区干部能力提升工程，使各级各类园区干部自觉把创新发展作为解决产业园区产业同质化、低端化的着力点，把协调发展作为提高产业园区发展整体效益和竞争力的关键，把绿色发展作为产业园区发挥后发优势、增强发展后劲的基本方法，把改革开放作为产业园区竞相发展的动力之源，把共享发展作为产业园区加快发展的活力之源，把特色发展作为产业园区快速崛起、后发赶超的重要途径，在园区统筹规划、资源优化组合、企业引进培育、市场开拓发展、政策高效执行等方面不断有新的理念、新的思路、新的举措，推动产业园区科学发展、蜕变升级、不断壮大。深入实施产业园区人才工程，利用省级人才发展基金，通过面向全国引进产业园区高级管理人才和加大对产业园区本土干部教育培养力度两条腿走路，优先落实园区引进人才的安家补贴、科研补助和创业扶持等优惠政策，使园区成为集聚人才的重要载体，加快打造一支具有先进发展理念和较高经营能力的园区干部队伍。根据需要定期从党政机关、事业单位、科研院所选拔优秀干部、优秀人才到园区或企业挂职或任职，打通开发区（产业园区）与县（市、区）干部交流渠道。针对科技、人才、知识要素高度耦合的特点，组建专业化的人才引进队伍，强力推进人才、科技的引进工作。

（二）进一步优化产业布局，着力推动产业园区特色发展。进一步突出发展规划对产业园区的牵引作用，积极推进多规融合，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，做好产业发展规划。坚持宜工则工、宜农则农、宜游则游，发挥各地的特点和优势，构建合理并获认可的园区分工，形成各具特色、功能完备、错位协同、有机连接的产业园区空间布局。根据各市（州）及县（市、区）的资源禀赋、区位条件、环境承载能力，强化顶层设计，明确功能定位，加强产业引导，围绕主导产业延链、补链、强链，形成完善的产业链条，提升园区的集聚化、专业化、市场化，增强企业抗风险能力和行业竞争优势。特别是规划布局好“五大新兴产业”。在大数据产业方面，要依托三大运营商的数据中心，以及前期营造的良好宣传、市场、平台等条件，大力开展数据获取、数据整理和数据应用。在装备制造业方面，要依托三大军工驻黔企业良好的技术、人才、装备等储备，瞄准新兴市场需求，大力发展无人机、航空发动机、精密机械、工程机械、应急装备、旅游、物流、环卫等特种装备。在资源利用方面，依托贵州丰富的煤、磷、铝等矿产资源，优化产业结构，优化企业管理，延长产业链。例如磷化工，将磷产业向饲料级、食品级、医疗级、电子级等高附加值的产品上延伸。在特色轻工产业方面，将白酒、茶叶、烟草、医药、食品等具有贵州特色的轻工产业集聚发展，抱团发展。可着力在质量、品牌、标准、市场等方面发力，争取再造一批像贵州茅台、老干妈这样有市场有影响的知名企业。在旅游产业方面，围绕各地区的旅游资源，借助“互联网+”的东风，以及县县通高速、高铁经济等良好的交通优势，将各个地区的文化、生态和风景融合发展，着力打造各具特色的旅游产业，构建快旅慢游新格局。

（三）进一步集聚发展要素，着力推动产业园区创新发展。调动一切积极因素，推动土地、资金、人才、科技等各种发展要素向产业园区聚集，倾力支持产业园区加快建设。帮助产业园区集聚上通天气、下接地气、中聚人气，特别是帮助企业完善管理人才、技术工人的招、培、用、管制度，发展企业文化，解决从业人员缺少问题。产业园区要更加重视技术引领与创新驱动，推动由生产要素驱动阶段过渡到创新聚集阶段，着重推进进平台创新、技术创新、体制创新和服务创新。突出企业创新的主体地位，探索提升园区产业创新能力的渠道，通过项目、资金、财税等方面给予企业在创新上的帮助，引导和支持企业开展关键核心技术的攻关。深化科技体制改革创新，大力推动企业、高校、科研院所通过资金、人才、股权等方式深化产学研合作。积极打造万众创业、大众创新的创新环境，推动模式创新、市场创新、产品创新、业态创新等在内的全面创新，走创新驱动的产业发展道路。

（四）进一步强化指导帮助，着力破解产业园区发展难题。省级对重点培育的500亿元级、1000亿元级以上园区实行“一园一策”指导帮助，及时有效解决入驻企业规模较小、大型项目落地难、现有企业发展不景气、企业融资难、基础设施建设配套跟不上、地方债务负担重等突出问题，下更大力气帮助传统产业改造升级，努力使资源优势、环境优势成为园区发展优势。鼓励优强企业开展兼并重组建大集团公司，鼓励抱团发展，鼓励联合打造贵州优势产业品牌，增强产业产品竞争力。探索市场化、社会化、企业化办园区模式，变政府单打独斗为政商联手办园。全面加强招商引资工作，打造更多更高质量的省级招商引资平台，为全省县域和园区招商创造便利条件，降低招商引资成本。鼓励各地开展富有自身特色和实际效益的招商引资活动。设立企业服务及外来投资商投诉中心，受理企业服务质量缺陷及投资商合法权益受到害等方面的投诉。采用政府+民营企业的形式，加强面向园区中小企业的技术推广等的公共平台建设。鼓励县域园区参与区域协作，承接产业转移，参与产业配套和产业协作，在“一路一带”、长江经济带、珠江经济带等区域协作中找准定位、争取席位。

（五）进一步强化政策支持，着力优化产业园区发展环境。组织相关部门清理、梳理、理顺现有产业园区政策，着力解决政策制定偏于笼统、不精准、相互冲突、落实不到位等问题，进一步构建和完善省、市（州）、县（园区）协同的园区政策体系，及时根据国家政策变化调整完善产业政策，加大政策执行落实的督促检查力度。建立完善以效益为中心的园区投入产出考核评价机制，分类建立以单位用地面积投入强度、园区建设投入收益率（税收与园区建设投入的百分比）、就业、资源环境节约利用水平等为主的考核，引导各地推动能促进企业与社会、人与自然环境和谐共生的产业发展。制定和完善企业进入和退出机制，强制占地而不投资、不生产或能耗高、污染大、产出率低、就业税收贡献小、不符合国家产业方向等企业退出园区。鼓励园区重组与合作，支持优势园区帮带弱质园区。鼓励发展“飞地经济”，支持经济强县与贫困县合作建设园区，实现资源优化配置、收益互利共享。

（六）进一步理顺管理体制，着力释放产业园区发展活力。进一步研究解决产业园区多头管理、责权利不相一致等突出问题。全面实施“扩权强县”，最大限度下放经济管理权限到县一级，加快完善与产业园区发展相适应的管理体制，进一步强化省级以上开发区（工业园区）管委会在招商引资、项目审批、规划建设、环境保护、安全监管、财源建设等经济职能，提升各级各类园区管委会服务企业发展的能力和水平。强化市（州）党委、政府对辖区内重点园区的统筹、投入、管理责任。强化县（市、区）党委、政府与辖区内各级各类园区共建共促机制，建立省市县三级土地、规划、城建、环保等工作部门协同的强有力工作机制，围绕用地、融资、人才等热点难点问题搭建融资、信息、物流、研发等公共平台，推动县域产业园区、产业集群、城镇体系和基础设施建设以及区域环境建设等联动共赢。加强省、市、县、园区利益分享机制建设，注重更多调动基层积极性；加强园区、企业及农户等利益相关者共享机制建设，促进园区健康和谐发展。

（执笔：张大斌、王子铭、符鹏程）

来源：省委政研室联合调研组