审判权与执行权分离

审判权与执行权分离的模式选择

2014年12月10日

来源：法制日报

审判权与执行权为什么要分离？如何分离，是继续在法院内部有限分离，还是在法院与独立执行机构之间彻底分离？是目前一个热点问题。以下两则短文，虽说不上论证严密，但其看法有一定代表性（本人注）。

□孙宏艳

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出“优化司法职权配置,健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的重大决定,一场关于优化司法职权配置、推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点呼之欲出,箭在弦上。经久以来关于“审而不执”、“审而难执”的尴尬局面,再次遭遇围剿,审判与执行的离合与衔接成为重中之重。理性审视审判权与执行权的现实运作,缕清现运行模式的演变与发展规律、清楚改革的目标和追求的效果,方能在众多的策略与办法中找到最佳路径。

审执分离的域外模式

司法权是国家的重要权力之一,不仅要与立法权、行政权分工制约,而且由于要承担判断公民财产权、人身权乃至生命权的重要性和特殊性的责任,其自身的运行也必须遵循分工制约的原则,科学划分司法职权,将不同职权配置到不同的国家机关行使。当今各国普遍实行司法与行政分立,审判与执行分离,司法业务与司法行政相分离,体现司法制度的科学逻辑。在国际上,对于执行权与审判权的分离处置有两种:第一种是有限分离,即二者在法院内部进一步分离。如意大利、西班牙、德国等国；第二种是彻底分离,即将执行权划归司法行政机关管理。如英国、加拿大、美国、印度等国。这两种模式没有绝对的优势和劣势,与一国的历史传统和社会政治制度密切相关,不同国家有不同的司法行政制度,有不同司法行政职权的配属,形成与主张相对应的司法行政职能配置。

在审判权与执行权分离的国际做法上表现了极大的宽容性,并不会局限于标准化模式,决定了我们在设计审判权与执行权分离模式中具有了宽泛的选择取向和弹性空间,给予了我们未来目标更贴切的选项。

我国审执运作模式的演变

新中国成立以来,我国审判权与执行权的运作与之相应的社会政治、经济、文化的发展变化一致,历经了阶段性的部署与调整。

建国初期,我国采取的是审执合一模式,法院是审判机关也是执行机关,审判权与执行权由法院一体并行。1990年代时,民事执行的改革率先开始,实行审执分离模式,在法院设立执行庭,依法行使执行权。执行庭模式缓解了当时执行难、效率低的困境,但执行庭与审判庭并行,在性质上并没有脱离审判工作。2000年,又一次关于执行的改革在法院内部开始,根据我国最高人民法院发布的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》,各法院改执行庭为执行局。2008年,最高法院执行局开始对各级法院执行局实施垂直监督与指导。执行局模式实现了在法院内部审判权与执行权的剥离,但执行仍是法院工作的一部分,变身为审判权的延伸。通过对近年法院执行效率的观察,提升的效率并没有根本改变积重难返的执行难题,甚至执行工作的滞后导致社会公信力的丧失。

审执分离已成定局

目前,我国司法行政制度所确立的司法行政机关的核心职能有两个:一是刑罚执行,包括监狱和社区矫正；二是有关司法工作的行政管理内容,包括律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解、安置帮教、司法考试、司法协助等。其中,刑罚执行实现了刑事诉讼的根本目的；而与之相关的司法工作的行政管理内容,保证了诉讼活动的顺利进行。可以说,我国的司法行政机关既管理“行政中的司法工作”,也管理“司法中的行政事务”,兼具行政权与司法权。这种司法职权配置格局根植于我国的法律传统,反映了司法职权的内在规律,一直表现为旺盛的生命力。从司法机关兼具行政权和司法权的属性来看,将法院所行使的民事执行权交由具有刑罚执行权、从事社区矫正工作的司法行政机关行使,从部门属性上是吻合的。

但是,不能忽视,就我国目前情况来看,将执行权划归司法行政管理机关,给予法院更纯粹的行使裁判权的地位和性质,以实现审执分离的模式,将面临更多的变革问题是两个部门工作的衔接问题。在执行中出现的裁判事项仍然需要法官进行裁判的、变更执行人、执行时出现异议等现象都还是裁判权解决的事情,需要再移交法院。我相信,只要确认彻底分离模式的主旨,那么,部门间协调运作的工作机制,更完备的法律内容的出台,将有了更明晰的主导方向,其运作的和谐设计也指日可待。

任何一项改革都需要成本,审执分离已成为定局,但是是有限分离还是彻底分离还举棋不定。我认为,大家一定已经都做好了支付成本的准备,那么就选择一个低成本高效益的路径,就是最好的改革方向。我认为,在改革举措中,效率最高的改革方式就是审判权与执行权的彻底分离模式,将执行权交由我国司法行政机关管理,为其配置资源,将是事半功倍的高效改革之举。

优化司法权能配置促进权力相互制衡

2014年12月10日

来源：法制日报

□董振杰

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调:“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这说明,全面推进依法治国方略的重心之一就是明确界定司法机关权限,优化司法权能配置,其价值目标就是充分尊重人权,实现司法公正,维护社会的公平、正义。针对当前司法体制运行中存在的问题和弊端,必须在体制层面实现突破,才能达到优化司法权配置的目标,才能为依法治国方略的实施提供牢固的基石。

司法权能必须配置合理

司法改革,说到底就是对司法权的重新分配与调整,使之相互制约与平衡的过程。根据《决定》表述的本义以及按照我国的司法实践实际情况,司法权包括侦查权、检察权、审判权和执行权。改革的核心问题就是这些权力如何配置,具体来说就是公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关之间的职权分工问题。作为掌握公权力的司法机关掌握着与老百姓的生活、生存、工作及各项权益的实现息息相关的权力,这样的权力机关如果不能被有效接受监督,势必会出现权力膨胀及权力部门化,从而导致利益的部门化的腐败现象,其结果就是可能会为部门里的群体谋取利益,进而是个人腐败；同时作为法定的法律监督机关也应被、并且接受监督制约,以此衡量其是否将监督权行使到位,否则必然导致权力失衡。失去监督、制约的权力必将成为滋生腐败的温床。

司法权优化配置就必须明确界定司法职权界限,从合理的、符合社会稳定和发展的需要进行科学配置,同时保证其接受监督制约,以达到权力的制约和平衡。因此应为权力编织一个个合适的、科学的制度笼子,并把它置于阳光下,让阳光成为防腐剂、消毒剂、杀虫剂,让科学的制度成为社会和谐的稳定器。

推动审判权和执行权相分离

从法院审判与执行职权的发展历程来看,审判、执行工作从“审执合一”发展到法院内部“审执分离”,现在是着眼于从体制上破解执行工作中“执行难”、“执行乱”困境,推动审判权和执行权相分离的体制改革。

审判权与执行权作为并重的两项司法权能,不能合二为一,两个权力不分离,执行权是不能得到落实的（两种权力不分离，执行权为什么就不能落实？）。在宪法、行政法执行中,宪法的执行应必须由顶层设计予以确定,行政诉讼的执行如果不独立就会被行政部门所制约,则不能实现司法的目的；在刑罚执行中,包括刑事拘留、刑事逮捕及刑事判决内容的执行更应统一。刑事拘留及逮捕期限,其作为刑事判决内容执行的部分是予以折抵的,也应视作一种执行,并应统一、系统起来；在民事执行中,如果执行不独立,则会反过来受审判因素的影响,如果执行不独立,审判时会考虑将来的执行而影响判决,倒过来从而受制于执行。这样就形成相互影响,最终损害了司法的公信力。

执行权独立是司法权独立行使的有机组成部分,执行权不能实现,则司法目的必将落空。为了实现司法的目的,执行权一定要独立。（为何执行权一定要独立？不独立就不能实现司法目的？）

建立统一、完备的司法执行体系

目前,民事、行政案件的执行权归法院行使,而刑罚的执行权则比较混乱,具体为:法院负责死刑立即执行、罚金、没收财产、无罪、免除处罚的执行;监狱负责死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑的执行;公安机关负责管制、剥夺政治权利、有期徒刑缓刑、拘役以及拘役缓刑的执行。此外,对于在交付执行刑罚前,剩余刑期在一年以下的有期徒刑罪犯,由看守所(隶属于公安机关)代为执行,即司法执行权错落、分散于法院与其他部门之间。对法院而言,既是裁判官,又是执行官,这不符合互相监督、权力分置原则,同时也给法院带来很大的负担,大大削减了执行力度。

设立执行制度是为了最终实现司法目的,鉴于目前执行权分散、执行不力、执行难的现状,应该对三大执行体系进行整合,将执行权予以统一起来,交由专门机关统一行使,如此一来不但解除了法院审判工作的羁绊,同时强化了执行权能、提升了执行效率,有助于执行工作的顺利推动,从而在真正意义上能够最终实现司法目的。因此建立统一、完备的司法执行体系已势在必行。

法治是保障社会有序发展的重要方法和进行社会管理的有效手段,动态的社会变革需要有与之相匹配的法治。要切实推进依法治国战略就必须明确界定司法权限,优化司法权能配置,建立独立、统一、完备的司法执行体系,唯有如此,才能保障司法权能的科学运行进而实现司法公正。

（审判权制约执行权，执行必须按裁判文书内容执行，这好理解。但执行权如何制约审判权？难道执行机关认为裁判文书有错误，可以拒绝执行吗？这样，审判权的权威在哪里？因此，作者所谓的相互制衡，其实只能是单向制衡，即审判权对执行权的制衡。所谓执行权制约审判权的想法，是空谈。因为执行权是行政权，无法制约司法权。我的看法是，执行权的性质是行政权，将执行权从法院中分离出来，是为了让法院集中精力抓审判工作，提高审判质量，避免审判时考虑执行因素，作出不适当的判决，目前刑事附带民事诉讼中，民事赔偿标准往往很低，就是考虑执行因素的后果。至于执行权分离后，在新的执行体制下，执行效率就一定很高，这只是一种主观臆想，执行难问题是多方面原因造成的，跟执行权在不在法院手中并无必然联系。）