欧盟的共同农业政策

欧盟的共同农业政策

一、什么是欧盟的共同农业政策

欧盟的共同农业政策即Common Agricultural Policy,简称CAP，它是欧盟为了维护成员国的利益，促进欧盟成员国农业共同协调地发展出台地一套有机统一的政策体系。CAP在欧盟制定的统一政策中具有重要地位，它的实施对欧盟的一体化具有重要影响。它是欧共体共同农业政策的延续和发展，CAP与关税同盟政策一起构成欧共体两大支柱政策，可见其重要地位，因此要了解欧盟的共同农业政策，就需要追本溯源，研究欧共体以来共同农业政策的起源和演变。

二、CAP的起源

经历过两次世界大战的欧洲受到了极大地破坏，欧洲主要国家为了促进欧洲的和平，维护欧洲社会的稳定，从经济一体化入手，走上了联合自强的道路，1951年欧洲煤钢共同体建立，在此推动下，在1957年3月法国、德意志联邦共和国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡签订了《罗马条约》，欧洲经济共同体建立，条约除了规定建立关税同盟之外，六国还提出了要实施一项共同体范围内的共同农业政策，把共同市场扩大到农业和农产品贸易上。为什么当时要提出实施共同农业政策呢？

因为农业是国民经济的基础，工业的发展离不开农业的支持，而且农产品是否能稳定地供应事关社会稳定，二战后，西欧国家农业受到战争的极大破坏，农业生产几乎到了崩溃的边缘，农产品出现了严重的短缺，各国都采取了相关措施促进本国农业的发展，但是由于西欧国家农业的生产率普遍不高，因此农产品供应严重依赖进口，大量进口农产品不仅会加重经济负担，而且会丧失一定的独立性，在政治上受制于人，此外还更容易受到世界农产品价格波动的影响，进而威胁社会稳定。在此种情况下，西欧各国不能独立地处理这种农业发展的困境，那只好联合起来，共谋发展。西欧关税同盟建立之后，不仅要求工业品自由流通，农产品也需要自由流通，这也需要共同农业政策的支持。

因此在这种情况下，西欧六国在1957年的《罗马条约》中同意实施共同农业政策。但是这只是一个原则性的协议，对于如何实施？具体的政策内容是什么？并没有具体规定，但这是共同农业政策的起点。

三、CAP的产生

共同农业政策的产生是西欧六国利益均衡的结果。共同农业政策的实施过程中，每个国家都希望增加自己的利益，减少自己的损

失。因此共同农业政策的产生是各国根据自身利益进行博弈的结果。

法国是六国中的农产品生产大国，它预期能从共同农业政策获得巨大的利益，因此积极主张尽早达成和实施共同农业政策，建立农产品共同市场，当共同农业政策进展受阻时，法国就以反对共同关税政策进入第二阶段相威胁。荷兰的畜牧业发达，实施共同农业政策之后，荷兰可以扩大向成员国出口畜产品进而获利；意大利农业也较为发达，也希望尽早实施共同农业政策。

西德和比卢三个国家，工业比农业发达，因此如果建立农产品共同市场，需要承担贸易转移带来的损失，尤其是德国，因此德国对共同农业政策持消极态度，但是考虑到建立关税同盟对其工业带来的巨大利益，所以在共同农业政策上采取了妥协的立场。

虽然各国从共同农业政策上获得的利益不同，但是西欧六国从整体出发，还是决定要推动共同农业政策的实施。1968年欧共体初步建立了农产品共同市场，1970年对于农业基金和欧共体预算分摊问题上，西欧六国基本达成协议，欧共体共同农业政策基本建成。

四、CAP的内容

1.CAP的目标：

一项政策的出台是为了实现一定的目标，解决特定的问题。在《罗马条约》中制定了共同农业政策的目标，主要有三，第一：促进技术进步，保证农业合理生产和对生产要素特别是劳动力的充分利用，提高农业生产率；第二：保障农民利益，增加农民收入，保证农民合理的生活水平；第三：稳定农业市场，保障农产品供应的可靠性，为消费者提供价格合理的农产品。此后又对进行了进一步的补充，如提出不能引起生产过剩，还有农产品自给自足外还应在保持国际收支平衡的条件下参加国际贸易。

2.共同农业政策的原则

共同农业政策有三条基本原则，这三条原则是实施共同农业政策的基本方针，虽然没有明确写入欧共体的法律文件，但它们已被普遍认可和接受。这三个基本原则分别是：

单一市场：农产品在欧盟内部成员国之间实现自由流通，逐步取消成员国农产品市场之间的关税和其他贸易壁垒，取消干扰竞争的各种补贴，对欧盟以外国家筑起统一关税：协调成员国之间行政管理、卫生与兽医检疫方法等条例，制定共同的经营法规,共同价格和一致的竞争法则。

共同体优先：即在各成员国的农产品市场上,本地产品的销售可以得到优惠，通过进口征税、出口补贴的双重机制来保证欧盟内部贸易可以优先于同第三国的贸易。当进口产品价格低于欧盟内部价格时，则实行进口征税，当欧盟产品出口价格低于共同价格时,就实行价格补贴,控制从欧盟外部进口，消除世界农产品市场波动对欧盟农产品市场的影响。

共同财政：共同农业政策所引起的财政开支应由成员国共同承担，每年成员国农业部长理事会确定不同农产品价格，并建立共同预算,即欧洲农业指导和保证基金，这是欧盟预算的主要科目之一。

这三个原则反映了共同农业政策旨在建立一个统一的欧共体农产品市场，这个市场内部开放，对外则具有保护主义色彩。共同财政是由成员国农业部长理事会决定地，不具有超国家性，只是政府间的合作。

它的具体做法又是如何呢？第一是建立对外统一的农产品关税壁垒和对内统一的农产品价格体系，通过目标价格、干预价格和门槛价格等措施对共同市场价格实行统一管理,维护市场平衡,保护生产者利益；第二是建立一套市场化的干预机制，这也是共同农业政策的核心，目的是从不同角度及方面保证共同农业政策的有效实施与落实,确保农产品市场的有效运行；第三是设立农业共同市场组织也就是负责不同农产品市场管理的部门以及建立农业共同基金，共同农业基金为共同农业政策实施提供起码的费用，最先设立的共同农业基金是1962年4月建立的“欧洲农业指导与保证基金”该基金至今仍是欧盟共同农业基金中最为重要的组成部分。

五、CAP的绩效

共同农业政策实施以来，产生了非常大的积极效果，基本实现了政策目标，扭转了战后初期很多农产品严重依赖进口的状况，促进了成员国农业的发展，保障了农产品的稳定供应，此外共同农业政策是欧洲经济一体化的产物，但是共同农业政策的实施，实际上

加速了欧洲经济一体化的进程。因此当时的共同农业政策是成功的。

六、CAP的演变

CAP虽然产生了良好的绩效，但是随着时间的发展，一些潜在的问题也暴露出来，并且越来越严重，危及共同农业政策的生存。面对问题，共同农业政策需要不断改革，到20世纪初，共同农业政策主要经历了三次大的改革时期，分别针对三个重要的问题：农产

品生产过剩，世界农产品贸易自由化的压力，农业的持续发展问题。

20世纪60年代末70年代初CAP在实现农产品自给自足的目标之后，各成员国内出现了农产品过剩问题，因为CAP中价格支持政策的存在，所以农民无需担心产量过多引起的价格下降问题，而且补贴是与生产数量挂钩地，因此农民几乎无限制地扩大生产，增加产量，因此造成了农产品生产过剩问题。过剩的农产品需要欧共体以支持价格进行收购，因此大大增加CAP的财政预算，而且农产品生产过剩也不利于提高农民的收入。

针对这一问题，欧共体委员会负责农业的委员曼斯霍尔特向部长理事会提交了CAP的改革计划，提出要减少农民数量，对离开土地的农民进行补贴，提高农场的效率。这次改革史称曼斯霍尔特改革计划，但是因为成员国利益纠纷问题，改革计划并未得到有效贯彻，而且改革计划也没涉及农产品生产过剩问题的根源即价格支持政策，因此农产品生产过剩并没有得到有效解决。

到了80年代，农产品过剩日益严重，农业开支越来越大，1980年竟占到了欧共体总支出的73%，欧共体不得不对共同农业政策进行再一次改革来解决严重的预算危机。欧共体委员会提出共同责任原则，即农产品的财政责任由欧共体和生产者按照一定比例分摊。但是改革谈何容易，1984年由于牛奶的过剩问题，加剧了欧共体预算危机，在这种情况不得不进行改革，但是由于成员国利益得失不均衡，牛奶过剩的问题最终以对牛奶生产实施配额的方案予以解决，生产配额制并不是一个很好的改革方案，在效率上不如征收共同责任税，但却是成员国都可以接受的改革方案。牛奶的过剩问题解决了，其他农产品过剩的问题也日趋严重，并由此导致农业开支占欧共体的预算不断攀升，危机欧共体的运行，对此，欧共体委员会又提出了预算稳定器的改革方案，主要内容为设置一个最高生产限量，超过这个限量就会实施降价并征收共同责任税，同样因为成员国的利益得失不同，最后加了一些其他条件之后才得以通过，这次改革成为一个没有失败者的妥协，但是核心问题价格支持过高依然没有得到根本解决，因为长期的价格支持已经形成在法国、德国等国形

成了强大的农业利益集团，想要削减这些支持必然遭到这些国家的反对。

CAP除了有内部的预算压力之外，还有农产品贸易自由化的压力。CAP具有强烈的保护主义色彩，在二战后相当一段时间内美国凭借着其强大的经济实力对于西欧在农业领域实行保护政策持容忍态度，但是随着美国经济霸权的相对衰落，美国开始要求西欧国家开放农产品领域，因此在农产品贸易自由化方面联合一些农产品生产大国不断地对西欧国家施加压力。面对不断增加的农产品贸易自由化的压力，CAP不得不进行再次改革，1991年7月欧共体农业委员会出台了改革计划，主要内容为大幅降低谷物的价格支持水平，使之接近世界市场的价格水平，并有条件对农户进行补贴，实际上从原来的价格支持转变为对农户的直接援助。对于这次改革计划，德国、法国、英国在利益权衡的条件下对改革计划表示了支持，最终在1992年确定了改革方案。这次改革缓解了欧共体面对的外部压力，从这个角度看，这次改革算是成功地。

1993年欧盟正式诞生，以往欧共体的共同农业政策也在欧盟中延续下来，经过1992年的改革，欧盟的农产品市场取得了一定的平衡，公共储蓄大有了大幅减少，农业收入有所提高，改革正在产生效果。但是CAP又遇到了一个新的问题即农业的可持续发展问题。

从欧共体以来成员国之间的农业发展不平衡，农业结构不合理，但是以往的重点都是通过价格支持政策促进各成员国的农业产量，农业结构问题被搁置在一边，但是长期的价格支持政策加剧了国家与国家之间的发展不平衡，因此不利欧盟整体农业竞争力的提高。此外长期的支持政策导致农业生产者只注重产品的产量不注重产品的质量，造成了农产品安全问题，最典型的是96年爆发的疯牛病引起了公众的关注，而且农药和化肥的大量使用也污染了环境。面对这些问题，为了实现农业的可持续发展，欧盟开始着手对CAP进行改革，提出了《2000年议程》，开始关注农业环境和农村发展问题，2000年3月在柏林的首脑会议上通过了《2000年议程》，农业的改革方案也达成最后协议，改革的目标是构建一种欧洲农业发展模式，为了实现该模式，提出要坚持1992年改革的路线，即削减价格并增加直接补贴以确保持续的竞争性的同时也保障生产者的收入，而且在《2000年议程》中更是进一步加强了对环境的保护行动，明确宣布将农业食品安全，农业生产质量和农业环境保护等放在农业支持政策的优先位置，最终确定了以指导农业结构、环境保护和农村社会发展为主要内容的农业发展政策，为未来欧盟的农业地区建立了

一个协调一致和可持续发展的框架。为了有效落实农村发展政策的具体措施，《2000年议程》制定了详尽的财政支持计划，以农业指导和保证基金来支持各地区农业结构的改善。在此次改革之后，农村发展实际上成为共同农业政策的第二大支柱。

CAP虽然遇到不少的问题，但是通过改革，CAP还是延续了下来，进入21世纪后，欧盟出于政治、经济、安全的利益开始考虑吸纳一些中东欧国家，也就是欧盟东扩，欧盟东扩给CAP的发展增添了一些变数，因为原来的中东欧国家的农业发展大大落后于欧盟原成员国，这些国家在加入欧盟之后，按照当时共同农业政策的补贴标准，将享受巨额补贴，这又会造成预算危机，而且会造成更大的利益分配不公的问题，巨额补贴也会使原中东欧国家的农民扩大生产，又会重新引起生产过剩问题，加大欧盟在农产品贸易自由化的压力，因此欧盟为了应对东扩，一方面通过财政援助计划改善中东欧国家的财政状况，另一方面对共同农业政策进行进一步改革，协调新老成员国的利益关系。

欧盟东扩之后，共同农业政策又经历了多次渐进改革，2007年的农业政策改革，提出要使补贴机制简单化，更有效率；2008年的农业政策改革，将农业补贴与生产数量脱钩，并将环境保护和食品安全考虑其中；2011年的农业政策改革，通过了共同农业政策的法律草案，要求各成员国实施统一标准的直接支付。总体来说，改革分为两个方向，一是改革补贴机制，降低补贴金额在欧盟预算的比重，同时使欧盟的农产品价格更接近世界市场价格，减轻农产品贸易自由化的压力，另一方面推动欧盟成员国农业结构的升级，促进农村发展，保障食品安全和保护环境。

七、总结与展望

共同农业政策起源于欧洲国家不能独立地处理农业发展的困境，因此联合起来，共同制定政策，促进农业发展，在实现既定政策目标之后，又出现了新的问题，因此需要通过改革共同农业政策来解决这些问题，但是由于成员国农业发展水平不同，从共同农业政策的改革中的利益得失不同，因此改革的道路非常艰难，改革进行地不彻底又会加剧各成员国或区域发展的不平衡，造成利益分化，进一步阻碍改革的进程，一个统一的中央国家都很难处理区域发展部平衡的问题，对于欧盟来说更是难上加难。纵观共同农业政策的改革过程，当欧洲一体化进行顺利的时候，改革往往能够得到深化，因此本文认为共同农业政策的未来还取决于欧洲一体化的程度，期待共同农业政策更好的未来。