县市区电子政务组织管理体系的设想

电子政务建设是一个复杂的电子工程，更是一个复杂的管理工程，是技术、业务和管理的统一体，没有合理的电子政务组织管理体系，也就无法高效地完成电子政务建设所要实现的目标。在我国新的电子政务系统建设高潮中，县市区级电子政务工程也提到日程上来。基层电子政务建设的好坏，不仅直接影响到我国电子政务的整体发展水平，也直接决定了我国电子政务的公共服务能力。能否快速发展基层电子政务，特别是目前在我国2000多个县级政府中，能否结合县情，快速、有效、节约地发展基层电子政务，将在很大程度上决定我国电子政务的总体成败。因此，迫切需要研究和探索县市区电子政务的有效组织管理模式，为构建电子政务组织管理体系提供理论支持。

一、县市区电子政务组织管理体系的现状

各级地方政府电子政务的组织管理机构设置比较复杂，大部分省市都与中央对口成立了信息化领导小组和相应的办事机构，但负责电子政务建设的工作部门不尽相同，有的是信息化工作办公室、信息化委员会、信息中心等专业机构，有的是划归某一政府部门管理，例如政府办公室、发改委、信息产业部门等。在管理体制上大都还是协调、规划、建设、监督相分离，没有形成集中管理模式。随着电子政务建设的深入，对电子政务建设的认识也不断提高，“电子政务建设的关键在于政务而不在于电子”已成为共识，因此，近年来，电子政务管理职能逐步向具有政务综合协调能力的部门转移。

二、县市区电子政务组织管理体系存在的主要问题

1、管理主体不明确

在地方政府，虽然有各种各样的电子政务建设和推动机构，但也没有明确哪一个机构来统筹实施电子政务的管理职能，规划由信息化办公室制定，项目由计划部门审核，协调由办公厅牵头，形成了多头管理的局面。中央的电子政务管理机构与地方政府电子政务管理机构没有形成垂直的上下级关系，从而削弱了中央对地方的约束力、协调力和指导力。

2、职能设定不完善

我国电子政务管理职能的设定存在比较明显的缺陷，突出表现在以实施电子政务工程为主体的建设性职能很强，而以统筹规划、指导协调、计划审核、监督评价为主体的管理性职能很弱。职能是机构存在的前提，电子政务管理职能不明确直接影响机构、编制、人员的落实。

3、管理授权不到位

我国各级政府都成立了相应的机构从事电子政务的规划、协调和组织实施工作，但开展电子政务管理工作还缺乏必要的行政授权和立法支持，致使这些部门缺少管理的权力和权威，对其制定的规划和标准，难以推行，各部门的电子政务建设还是各行其是，跨部门的系统整合和资源共享举步为艰，电子政务尚存在“管”而不“理”的问题。

4、约束激励机制不健全

电子政务建设尚未建立有效的约束和激励机制，存在约束不力，激励不足的现象，核心问题在于没有建立监督体系和绩效评估体系。因此，既没有对不顾成本的借电子政务之名，树个人政绩之实的“政绩工程”进行监察，也没有对不按统一要求，忽视标准，垄断信息或在电子政务建设上无作为的部门进行督促，同时，缺乏对广大的电子政务工作者积极的考核评价，极易挫伤电子政务推进者和实践者的积极性。

三、构建县市区电子政务组织管理体系的设想

构建县市区电子政务组织管理体系必需从县市区实际出发，综合考虑行政体制现状和电子政务建设的实际，按照电子政务建设的规律，着重解决电子政务的决策、规划、资金管理、基础项目建设、跨部门协调等核心问题，在管理职能、组织机构、运行机制、岗位设置上进行科学的设计，将电子政务纳入规范化管理之中，保障电子政务建设健康的发展。

（一）管理职能的设计

电子政务管理职能的设计要满足政府对电子政务管理的要求，在管理的性质、内容和过程上给出明确的界定，形成一个完整的互相联系、互相渗透的职能体系。

1、规划职能

电子政务组织管理机构应担负研究和制定电子政务发展战略，制定电子政务建设总体规划和阶段性目标，制定并推行电子政务建设标准。

2、协调职能

电子政务管理机构应担负组织协调总体规划、公共标准、公共平台与个性化业务系统的关系；协调跨行业、跨部门电子政务系统的建设；协调各政府部门信息资源建设与信息公开、信息共享的关系；协调机构改革、职能转变与电子政务建设配套进行的关系。

3、计划职能

电子政务管理机构应在总体规划的框架下制定阶段性的实施计划，统筹管理各政府部门的电子政务建设，既要保证重点工程，又要兼顾平衡，充分利用有限行政资源，实现电子政务的预定目标。

4、建设职能

电子政务管理机构应当承担全局性、基础性电子、公共性政务工程的建设、管理和维护工作，为各级政府机关电子政务应用系统的建设奠定良好的基础。这些基础工程包括电子政务专网平台、国家政务PKI/CA 系统、政府门户网站、政务综合资源库等。

5、执法职能

电子政务的发展需要有一个良好的法制环境，电子政务的监管也因纳入依法行政的范畴。地方各级电子政务管理机构负责依法履行对电子政务活动的监管职能。

6、监督与评价职能

电子政务管理机构应具有对电子政务建设监督的权利，建立监督体系和长效工作机制，实施对电子政务建设工作的监督与检查。电子政务组织管理机构负责研究和建立电子政务绩效评价体系，客观公正的评价电子政务建设的成效，推动电子政务的发展。

（二）管理机构的设计

电子政务管理机构的设计是组织管理体系建设的重要环节，必须以管理职能作为基础和依据，根据系统论原理，从决策系统——执行系统——监督反馈系统——咨询系统设置来考虑分工，明确机构的任务和职责范围，确保管理职能的正常履行。

一是强有力的领导机构。领导机构是电子政务管理的决策部门，应具备足够的权力指挥、协调各政府部门开展电子政务工作，因此领导机构的首脑应为政府的最高领导人。

二是高效的管理机构。电子政务管理机构是具体管理职能的承担部门，对电子政务领导机构直接负责。政府应通过合法的途径将电子政务建设的管理职能授予该机构，并保持机构的稳定性。在宏观上，电子政务管理机构通过综合性的领导机构来号令和协调不同政府部门的电子政务建设，在微观上，通过建立有效的电子政务项目审核、资金管理、监督评价等工作机制来强化电子政务管理机构的监管权力，使电子政务管理机构能够坚决执行领导机构的决策，承担起管理和推进电子政务建设的重任。

三是强大的技术支持机构。对于一级政府的电子政务建设，涉及到许多基础性的建设项目，这些项目的建设和管理，从安全性角度考虑都不应完全由企业来承担，政府应有足够的技术力量支持这些项目的规划、建设和管理。因此，有必要在电子政务管理机构下设立一个技术部门来承担此项工作。

四是完善的执行机构。电子政务的执行机构应渗透到政府的每一个组成部门中，在业务上服从电子政务领导机构的领导，接受电子政务管理机构的管理。各政府组成部门可根据本单位的业务需求来决定电子政务工作机构的规模，但原则上要求各单位的一把手亲自主管本单位的电子政务建设，并将对电子政务建设的绩效列入对主要领导的考核目标中，激励各级领导重视电子政务建设，增强电子政务建设的执行力。

（三）运行机制的设计

良好的运行机制是电子政务管理规范化的保证，电子政务管理机构实现其管理职能的核心运行机制有：

1、规划预算机制

电子政务管理机构根据经济、社会及信息技术的发展现状，在充分调研论证的基础上，提出电子政务建设的短期、中期和远景规划，并依据规划制定年度电子政务建设的资金预算，提交电子政务领导机构进行审定，重大的规划和预算提交同级人大审议，进一步确定规划的合法性地位，保证规划的严肃性、权威性和延续性。

2、项目管理机制

项目管理机制可以规范电子政务建设项目的申报程序，保障有限的财力对电子政务项目合理的投放。

3、业务协调机制

业务协调机制采取一种集中式协调，它与电子政务集中式管理相对应，它将电子政务建设中的协调工作转化为一种有目的的行政组织行为，必然极大地提高协调的效率。

4、监督评价机制

电子政务管理机构作为监督的主体，根据工作需要，协同监察、审计、公安等部门依法对各政府组成部门开展监督检查工作。

（四）岗位设计

1、主任岗位

具备指挥、协调各政府部门开展电子政务工作，通过建立有效的电子政务项目审核、资金管理、监督评价等工作机制来强化电子政务管理机构的监管权力，使电子政务管理机构能够坚决执行领导机构的决策，承担起管理和推进电子政务建设的重任。

2、信息化总工程师岗位

熟悉电子政务应用领域的业务，能分析用户的需求和约束条件，写出政府信息系统需求规格说明书，制订项目开发计划，协调信息系统开发与运行所涉及的各类人员，能指导制订政付战略数据规划，组织开发信息系统，能评估和选用适宜的开发方法和工具，能按照标准规范编写系统分析、设计文档，能对开发过程进行质量控制与进度控制，能具体指导项目开发；具有高级工程师的实际工作能力和业务水平。

3、网络、设备、系统维护岗位

熟悉所用品牌网络设备的性能指标，熟练使用所用品牌网络设备的管理工具，了解市场主流品牌网络设备的技术指标，熟悉整个网络的布局与结构，跟踪消除网络安全与效能的瓶颈。运行和维护好主机、数据库软件、存储、系统软件在内的各类应用系统和应用服务的软硬件环境。具有工程师的实际工作能力和业务水平。

4、信息采编、审核岗位

参加各种会议、活动，撰写原创的新闻和信息。审核各部门子网站内容的更新和主网站相关业务栏目的信息报送，加强对报送信息质量的管理，审核把关和责任追究制度，确保信息准确无误。为了保证信息所反映的情况真实有效、杜绝上网信息虚假不实，所有信息一律由信息审核人员统一把关、集中上传，重大信息由政府分管领导审核把关。

5、网站美工网位

对政府网站整体色彩有很好的理解与把握，熟悉常用图形处理软件，并且能熟练使用其中一种，有一定的想象力和创意能力。

电子政务是与信息时代相适应的政府管理形态，是政府行政管理现代化的核心内容。推进电子政务建设是加强政府监管，转变政府职能的有效途径；是创新政府管理方式，提高政府工作效率的重要手段；是实施政府信息公开，提高政府服务水平的必然选择。

一、对《国家电子政务总体框架》解析

2006年，我国电子政务取得了明显进展。其中最突出、最重要的是国家信息化领导小组正式下发了《国家电子政务总体框架》这一意义深远的文件，并为此专门召开了全国电子政务工作会议。

《国家电子政务总体框架》以极为简明清晰的结构，深刻揭示了电子政务的历史使命及社会价值，科学地将电子政务的社会功能、技术关键、管理要素有机组成统一的、动态的整体并划分为五个部分，符合中国电子政务实际，是多年实践经验的总结和升华。

《国家电子政务总体框架》的五个组成部分,它用一句话予以概括: 服务是宗旨，应用是关键，信息资源开发利用是主线，基础设施是支撑，法律法规、标准化体系、管理体制是保障。

服务与应用系统，说明了电子政务的社会使命，它是新世纪中政府服务于社会的一种新型服务方式，它强调服务是宗旨，服务对象包括政府、企事业单位、社会公众，强调要惠及全民。

信息资源，不再是静态地将其看作是数据，而是突出其能够持续具有应用价值所必须的全部要素及与服务、应用体系之间的动态、有机的关系。这些要素由三部分组成，一是信息采集和更新，二是信息公开和共享，三是基础信息资源，如空间地理信息等。信息采集更新必须来自社会、公众，公开共享是通过应用系统的服务提供给社会公众的。

将国家电子政务网络、信息安全基础设施、政务信息资源目录体系与交换体系归于基础设施，作为服务与应用、信息资源开发利用的支撑环境，恰如其分地表述了这些技术要素在国家电子政务中的支撑地位。因为，它们的共同特点是必须有组织地、按统一标准、有序地建设和管理才能充分发挥其基础性作用，支撑应用系统和信息资源的持续运行。

将政务信息资源目录体系与交换体系纳入基础设施是一大创新。它深刻地揭示了信息资源共享的范围是由管理的范围制约和决定的。各自为政搞政务信息资源目录体系与交换体系，是不可能真正实现信息资源广泛、有序共享的。

法律法规与标准化体系，恰如其分地说明了实施电子政务必须保障其社会性和公众性需求。电子政务是为全社会、全民服务的，其服务需要得到法律法规的确认，其规模性和有效性必须通过标准化体系加以保证。

长期以来，我国政府信息化建设最薄弱的环节正是管理体制。我们在宏观层面上没有司令部，在微观层面上没有法律责任人是不争的事实。这正是电子政务存在诸多问题的根本原因。《国家电子政务总体框架》将管理体制纳入其中，必将有效地、有针对性地推动电子政务组织保障体系建设，使电子政务健康、持续发展有了决定性的保障条件。

构建国家电子政务总体框架的目标是:到2010年，覆盖全国的统一的电子政务网络基本建成，目录体系与交换体系、信息安全基础设施初步建立，重点应用系统实现互联互通，政务信息资源公开和共享机制初步建立，法律法规体系初步形成，标准化体系基本满足业务发展需求，管理体制进一步完善，政府门户网站成为政府信息公开的重要渠道，50％以上的行政许可项目能够实现在线处理，电子政务公众认知度和公众满意度进一步提高，有效降低行政成本，提高监管能力和公共服务水平。

二、县市区电子政务建设的现状及趋势

在我国新的电子政务系统建设高潮中，县区级电子政务工程也提到日程上来。基层电子政务建设的好坏，不仅直接影响到我国电子政务的整体发展水平，也直接决定了我国电子政务的公共服务能力。能否快速发展基层电子政务，特别是目前在我国2000多个县级政府中，能否结合县情，快速、有效、节约地发展基层电子政务，将在很大程度上决定我国电子政务的总体成败。

当前我国电子政务总体上发展很不均衡，县级尤为突出。个别县（市）电子政务遥遥领先于全国水平，甚至可与发达国家相媲美，但也有不少贫困县的办公自动化才刚刚起步。从整体上来看，我国县级电子政务处于萌芽阶段。县市区电子政务建设现状：

一是目前我国大多数县级政府普遍财力较差，不少县政府处于“吃饭财政”的状况，因此对电子政务的财力投资非常有限，长期投资更难以为继。但发展电子政务又是大势所趋，因此必须走节约和可持续发展道路，不可能也不必要让每个部门单位掏钱来搞各自的系统，再投入大量的人财物进行长期维护。

二是县级政府中信息化人才普遍比较缺乏，特别是既懂技术又懂管理的电子政务人才更为稀缺，有些部门或单位甚至没有一个合格的信息人才。分散维护将耗掉信息化人才大量的精力，因此只能集中有限的兵力做好关键的和共性的服务提供。

三是我国县级的电子政务水平普遍较低，特别是应用水平。电子政务发展具有一定的路径依赖，目前很多地区刚刚开始，部门网站和办公系统几乎还没有运作，

四是地方政府电子政务的组织管理机构设置比较复杂，大部分县市都与上级对口成立了信息化领导小组和相应的办事机构，但负责电子政务建设的工作部门不尽相同，有的是信息化工作办公室、信息化委员会、信息中心等专业机构，有的是划归某一政府部门管理，例如政府办公室、计划部门、信息产业部门等。在管理体制上大都还是协调、规划、建设、监督相分离，没有形成集中管理模式。随着电子政务建设的深入，对电子政务建设的认识也不断提高，“电子政务建设的关键在于政务而不在于电子”已成为共识，因此，近年来，电子政务管理职能逐步向具有政务综合协调能力的部门，即政府办公室转移。

县市区电子政务发展趋势：

趋势一：电子政务将走向协调发展阶段，顶层设计将在发达地区展开。

《国家电子政务总体框架》的出台，是我国电子政务发展中的一个里程碑事件，不仅清晰地描绘了我国电子政务总体结构形态，而且指明了我国电子政务未来一个阶段的价值取向和发展方向。在总体框架的指引下，电子政务的服务、业务、应用系统、信息资源、基础设施、法律法规标准化和管理体制等各方面的整体性和协调性将显著提高，电子政务将在科学发展的道路上稳步前进。为贯彻总体框架精神，县市区电子政应着手本地电子政务总体框架设计工作。

趋势二：面向居民和企事业提供服务，将成为各地电子政务发展主旋律。

党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确了电子政务在构建社会主义和谐社会中的任务，要求从保障公众知情权、监督权、参与权和表达权出发，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。《国家电子政务总体框架》提出了“服务是宗旨” 的理念，要求电子政务要把服务作为出发点和落脚点。在中央指导和要求下，我国各地电子政务建设将重点围绕面向居民和企事业单位提供服务展开，“服务是宗旨”的理念将在各地普及。

趋势三：各地电子政务工作重心将转向对政务信息资源利用的分析研究。

《国家电子政务总体框架》提出信息资源开发利用是电子政务建设的主线，也是电子政务发展的必然要求。要提高各政务部门业务协同水平和电子政务绩效，政务信息资源的共享和公开是核心。政务信息资源的分析研究工作将会得到很多地方政府的重视，并且很多地区将会把电子政务工作重心转向对政务信息资源的公开和共享利用研究上。

趋势四：政府网站将从主要承载信息公开逐步转变为主要承载公共服务。

中央政府门户网站的正式开通，不仅标志着我国完整的政府门户网站体系的形成，而且极大地激发了各地对政府门户网站的建设热情和对“网站服务”的重新定位。“要从信息管理偏重自我服务向注重公共服务转变”，这是曾培炎副总理在全国电子政务工作座谈会上提出的“五个转变”要求之一。

趋势五：部门间信息共享意识将明显提高。

信息共享，无疑是进入“十一五”后我国电子政务推进过程中最频繁提及的词汇之一。信息共享是电子政务自身发展规律和我国现存行政管理模式之间的矛盾产物，电子政务效能的发挥要求政务部门间必须实现充分的信息共享，但是我国行政管理的“条块分割”现象存在多年。电子政务的出现，也为政务部门间信息共享提供了有效的技术实现途径。

趋势六：新建应用信息系统之间将实现互联互通，“烟囱”现象不再出现。

电子政务的“烟囱”现象，在“十五”结束之年被有关专家提出并建议要在“十一五”期间格外重视并尽快消除。为此，国家有关部门做出了大量工作，成绩赫然。曾培炎副总理在全国电子政务工作座谈会上，重点提出了信息系统互联互通的要求，对已建、在建和新建等三类不同信息系统之间的互联互通提出了明确指示。据称，有关部门将把信息系统之间的互联互通设计，作为未来新建信息系统立项的必要条件之一。因此，2007年我国新建应用信息系统之间将会真正实现互联互通，"烟囱"现象逐渐减少。

趋势七：各地陆续启动目录体系与交换体系建设，建设统一的电子政务网络成工作重点之一。

2006年，中央出台了关于电子政务网络建设的重要文件，即《关于推进国家电子政务网络建设的意见》，这是对中办发[2002]17号文件提出电子政务网络建设任务的具体实施要求。可以预见，在党中央、国务院的高度重视和领导下，2007年我国统一的电子政务网络体系必将形成。2006年，《国家电子政务总体框架》提出的三大基础设施之一的政务信息资源目录体系和交换体系，在上海、天津、北京等地方逐步开展试点。

三、县市区电子政务建设的主要内容

县市区电子政务建设主要内容包括：一个门户、两类应用、两个体系、三个平台、四类数据库。

（一）一个门户

政府门户网站是县市电子政务系统的统一门户，其功能由“基础功能”、“因特网服务功能”和“办公网服务功能”组成。

1.基础功能

政府门户网站的基础功能包括：应用注册管理、统一门户引擎、统一消息、分类浏览、主题检索、全文检索和个性化服务。

2.因特网服务功能

因特网门户是信息发布的窗口、沟通市民的桥梁、电子政务的载体、宣传城市的阵地，作为一个功能强、信息量大、界面友好的政府电子信息平台，它的作用包括推行政务公开、提高行政效率、便民便企服务等方面，是国际互联网上县市唯一权威、统一、长期的政务服务门户。

3.办公网服务功能

公务员门户是公务员获取内部综合信息的门户，是运行和操作各种业务系统的门户，同时也是监控和决策系统的门户。除此之外，它还提供个人工作日程安排、个人办公提示、任务管理、个人通讯录等辅助性功能以及个性化服务。

（二）两类应用

一是办公网应用，包括公文流转系统、办公自动化系统、综合信息管理系统、公务员电子邮件系统、网上行政审批系统、视频点播系统、视频会议系统、应用运行监管系统、应急指挥系统、宏观智能报表系统和公务员信用管理系统共11个系统。

二是公众网应用，包括综合信息管理系统、视频点播系统、网上行政审批系统等，通过信息发布实现对外信息服务，实现网上沟通和网上办事。

1.公文流转系统

制定全市统一的公文交换规范，建设县市区电子政务公文流转系统，实现全市各党政机关及各县（市）区之间跨区域、跨平台的电子公文交换。公文流转系统涉及收文、分办、拟办、流转、归档、退文、拟稿、核稿、审签、发文等重要环节，而且能够适应变化，进行灵活调整。

2.办公自动化系统

办公自动化系统涉及市委、市人大、市政府、市政协与县市区各部门、乡镇的各项日常工作。该系统包括会务管理、档案管理、督查管理、简报信息、领导活动安排、值班管理、接待管理、项目管理、法规制定、文稿管理、人事管理、文印管理、后勤管理、培训管理和印章管理15个业务子系统。根据办公自动化系统建设的不同情况，区别对待，采取以下措施解决。

（1）已有成熟办公自动化系统的，继续使用，通过统一的公文交换规范，实现和新系统的互联。

（2）没有办公自动化系统，但已建单位局域网的，通过网络基础平台实现整体接入，采用统一办公自动化系统。

（3）没有办公自动化系统，且未建单位局域网的，通过网络基础平台实现单机连接，系统提供统一办公自动化功能。

办公自动化系统和公文流转系统共同构成了电子政务中的协同办公模式。即通过信息交换实现人与人之间、团队与团队之间的同步协调；通过挖掘信息、整合信息，形成知识资产；建立以人为本的统一应用体系，实现现代"延伸型"的政府的工作方式。

3.综合信息管理系统

综合信息管理系统的建设目标在于建立起政府内部的信息共享体系，以实现对信息的交流、收集、分类、检索和积累，实现政府内部的信息管理。除一些基础信息服务功能以外，还要为公务员提供电子公告、电子论坛、电子期刊、电子书库、电子书刊、电子档案、电子培训等一系列能够方便工作，有利于提高公务员素质的服务，并能对这些服务进行统一管理。

4.公务员电子邮件系统

公务员电子邮件系统的建设目标是为全市公务员提供公务员电子邮箱，便于网上信息实时可靠的沟通，不仅为我市公务员进行内部沟通提供统一的服务，而且也为全市公务员对外服务提供统一的标志。

5.网上行政审批系统

建立网上行政审批系统，也就是建立政府虚拟的政务服务中心。它整合行政审批中心的办公自动化系统，是现有行政审批窗口的一种延伸。网上审批系统以行政审批为重点，以政府业务流为主线，以为民办事为宗旨，统一规划，协同建设，分级管理，资源共享。按市民、企业等不同的服务对象，从用户需求及政府提供的公共服务角度出发来进行设计，最终实现多功能、全天候、一站式的服务。系统包括在线受理、状态反馈、在线处理、智能提醒、办理跟踪和结果公示等功能。

6.视频点播系统

视频点播系统包括事先录制的电视新闻、专题访谈、专题报道、领导重要讲话、重要政务活动、会议过程、专家座谈、培训教程等，对内可以成为公务员在线学习的一种重要手段，对外可以为公众和企业提供丰富的政务信息，提升政府形象。

7.视频会议系统

视频会议系统包括会议信息发布、会议申请、会议审批、会议控制、会议信息采集、会议信息反馈等功能，可以实现市、县两级高质量交互式视频会议，它可以由一人发起和主持，有多个人参加。既可使用文字信息进行交流，也可使用图形、音频或者视频的方式进行交流。

8.其他政务应用系统

除重点建设以上应用系统之外，还将建设宏观智能报表、应用监管、应急指挥、公务员信用管理等系统，以不断丰富管理和服务职能。

（1）宏观智能报表系统利用综合查询、统计分析、图表分析等技术，提供大量灵活的分析管理工具，为领导决策提供服务。

（2）应用监管系统负责对各个应用系统中发生的所有事件进行跟踪、记录和审计。通过掌握整个应用平台的运作情况，提供系统运行的效率分析，进而对各个应用的使用情况进行考核评价。

（3）应急指挥系统集城市空间地理信息、灾害信息、预案、GPS、辅助决策、应急通讯为一体，通过建立各系统间信息沟通机制，将各种需要的信息展现在领导面前，为应急预案管理分析决策提供依据，实现平战结合、联动指挥。

（4）公务员信用管理系统通过跟踪公务员使用电子政务系统的情况，提供信用分析报告，对不正确使用的现象进行及时提醒，从而提高公务员使用系统的积极性和使用效率。

（三）两个体系

两个体系包括管理体系和安全体系。

1.管理体系

管理体系包括标准化建设管理、项目实施管理、培训管理、技术支持和维护管理。

（1）标准化建设管理

系统建设，标准先行，标准化作为支撑电子政务建设的重要手段，是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提。标准化对于进一步推进创新、整合、规范的电子政务系统来说是一个重要的技术和管理手段。县市区电子政务建设将在系统建设过程中严格遵循相关的标准和规范。

（2）项目实施管理

良好的项目实施管理，是项目实施成功的基本保障。电子政务建设将遵循ISO9001：2000和CMM3质量管理体系所提出的一整套完整的项目管理体系要求，注重在组织和人力资源、开发实施过程、时间和进度、项目范围、项目质量、项目沟通和项目风险等方面加强管理。

（3）培训管理

为了保证我市电子政务建设的顺利推进，将组织全面的电子政务培训。培训分为两个阶段：理论学习阶段和应用培训阶段。培训方式有：课堂教材培训，无课堂的教材自我学习，多媒体培训和网上在线培训等几种方式。针对不同培训对象，分为决策层培训、管理层培训、应用层培训和系统维护培训。

（4）技术支持和维护管理

技术支持和维护管理是保障系统顺利运行的重要措施，按阶段分包括验收阶段、保修期内和保修期后的技术支持和维护管理。有效的技术支持和系统维护，是整个项目实施过程的重要组成部分，对于保证系统充分发挥效益具有重要意义。

2.安全体系

电子政务安全体系分应用安全体系和网络系统安全防御体系两个方面。

（1）网络系统安全防御体系包括物理级、网络级和系统级安全。物理级安全是提供系统内部关键设备、存储介质的物理运行环境的安全，确保设备能正常工作。网络级安全是提供对系统内部网络系统、广域网连接的运行安全保障，确保各类应用系统能在统一的网络安全平台上可靠地运作。系统级安全是从操作系统的角度考虑系统安全措施，防止不法分子利用操作系统的一些漏洞、后门取得对系统的非法操作权限。

（2）应用安全体系是指在应用层上保证各应用系统的信息安全。应用层的信息安全面向用户和应用程序，它通过数字证书认证、密钥管理、授权管理、应用审计以及数据库安全等基本手段，分期部署保障信息安全。

电子政务系统随着规模不断扩大，将构建专门的安全管理系统，集成各类安全管理工具，对整体安全架构的实施进行实时监视，分析发现的问题或安全漏洞，提供有关安全管理策略的建议。统一的安全管理平台将有助于各种安全管理技术手段的相互补充和有效发挥，也便于从系统整体的角度来进行安全的监督和管理，提高安全管理工作效率。

（四）三个平台

三个平台包括电子政务网络基础平台、系统平台以及应用支撑平台。

1.电子政务网络基础平台

电子政务网络基础平台即县市电子政务城域网，是电子政务建设的基础，目标是采取先进的组网技术，组建连接行政中心、各部委办局的城域网络及各乡镇，实现千兆到楼、百兆到桌面，为跨部门、跨行业的信息交换和协同业务提供工作平台，为各部门构建各自的业务专网提供公共网络平台和统一的Internet出口。

电子政务网络基础平台建成以后，将形成由多条纵向专网和横向专网相联结的应用模式。网络基础平台以TCP/IP协议为主要通信协议，提供对已有绝大部分网络和应用的直接支持，并符合网络技术的发展趋势。

网络基础平台可以分为公众网和办公网。公众网是和互联网相连的区域，通过放置在公众网隔离区的服务器对外提供服务。公众网为所有接入单位提供统一的Internet出口，各个接入单位原则上不再单独设置Internet出口。办公网是市委、人大、政府、政协及各部委办局、县（市）区党政机关接入的办公专网，是实现各部门各单位业务操作的基础网络平台。通过配置防火墙，保证办公网的安全，实现与公众网的逻辑隔离。

整个网络基础平台建设的IP地址由县市区电子政务工作协调小组办公室统一规划，兼顾各单位各部门条线应用的需要。以此构成的县市区电子政务网络基础平台具有以下特点：一是地理位置上覆盖全区；二是符合已有网络基础设施的分布；三是符合各行业系统，各专业网络的实际接入方式；四是便于全网的层次化管理；五是符合市、县两级数据共享的业务流大方向；六是具有统一的Internet出口，统一的安全防护措施，保证网络运行安全。

2.系统平台

系统平台是除网络以外的包括主机、数据库软件、存储、系统软件在内的各类应用系统和应用服务的软硬件环境。

主机系统是计算机物理硬件以及在此基础上运行的操作系统的总称，是任何计算机应用系统运行的基础和必要条件。计算机硬件性能的好坏以及在此基础上运行的操作系统的稳定与安全性直接影响了整个应用系统的性能与安全。数据库软件是能够统一管理和共享数据的管理系统，提供数据的存储、检索、修改、及对数据进行管理的服务，管理着整个系统的核心数据。存储系统主要存储数据库数据、邮件、多媒体视频信息等数据，是系统数据的物理存放设备。系统软件是包括中间件在内的一组基础软件，通过对这些软件的二次开发，可以实现符合各个应用实际环境需要的系统。

整个系统平台横向划分为五个逻辑区域：

（1）公众网隔离区域、办公网隔离区域

公众网隔离区域的设计目标是为确保对外提供服务和接入的同时，保证内部系统的安全可靠，完全屏蔽Internet网的请求直接接入核心网络。办公网隔离区域主要为县市区四套班子领导及各部委办局提供办公网应用接入。在该区域主要实现资源整合、公务员邮件系统服务等功能。

（2）业务应用区域

业务应用区域的使用范围涵盖了包括市委、人大、政府、政协以及各部委办局和乡镇等在内的，约100个部门及相关单位。本系统不仅需要提供上述各部委办局、部门、单位之间的办公自动化、视频会议等功能，还需要对外面向所有公众，实现县市区门户网站的功能。

（3）信息资源区域

信息资源区域主要包含了南通市电子政务系统核心数据库平台，对于该区域的设计着重考虑了可靠、容错等方面的内容。

（4）核心存储区域

核心存储区域主要存储数据库数据、邮件、多媒体视频信息，基于对存储的数据容量、系统扩容、系统设备及数据可靠、读取性能等考虑，使用SAN的存储架构实现数据存储。

（5）其他功能区域

在其他功能区域配置多台服务器实现对邮件系统、视频会议系统以及对整个系统的防护、管理和备份、安全相关的系统支持。

上述5个区域，按照各个区域的重要程度，分别设计不同的数据备份策略，防止数据丢失，保证各区域系统的正常运行。

电子政务容灾系统的建设十分重要。容灾系统建设就是为了减少灾难发生时或发生后造成的损失而采取的防范措施。除主中心外建立一个备份中心，当主中心发生计算机系统灾难后，在远离灾难现场的备份中心重新组织系统运行以保护数据的完整性，使业务数据损失最少甚至没有业务数据损失，并能继续提供业务服务。

灾难备份包括数据级备份、应用级备份，可采用分步实施的方式：首先在系统内部建立完善的备份机制和备份管理制度；其次，规划在系统主中心以外的地方建立数据级灾备中心，实现数据级容灾；在此基础上逐步完成数据的远程完全同步与应用级备份，以实现当中心系统出现灾难性故障后可由备份中心继续提供服务的应用级容灾目标。

3.应用支撑平台

应用支撑平台的作用在于促进机构间的资源整合，增强机构间的在线协同工作能力，它是电子公文流转、信息交流、业务数据整合等应用的核心平台。应用支撑平台应达到以下要求。

一是纵向通达，一方面和地市级电子政务系统平台有效对接，以保证与地市级政府保持有效的联络和沟通，从而实现业务联动。另一方面，能够及时搜集部门和乡镇的信息，为县市区领导决策提供支持。

二是横向整合，将各职能部门紧密地联系在一起，进行横向整合，从基础的数据整合，逐步过渡到业务流程整合和应用集成。通过横向整合实现电子政务以块为单位的管理模式，有利于各部门的协同工作、联合作战。

三是内外互动，向社会提供“一站式”服务，在技术和管理上创造“外网受理，内网办理”的业务模式，以管理完善服务，以服务促进管理。

应用支撑平台包括技术支撑层和业务支撑层。技术支撑层是电子政务建设的核心层，主要解决跨平台、跨系统的数据资源共享、数据传输接口、数据上传下达、工作流程协作等问题，它包含与业务无关的通用技术，如统一组织、统一权限、统一身份认证、消息总线、数据交换、流程整合、应用集成、目录服务管理等等。业务支撑层的作用在于为上层应用系统提供公共的、集成的服务，它包括电子公文交换、政务信息发布、统一消息、电子表格、业务监管和统一报表等功能。通过使用业务支撑层的成熟功能模块，能够减少重复建设、节约投资、加快电子政务建设。

（五）四类数据库

四类数据库包括元数据库、四大基础数据库、办公网数据库以及公众网数据库。这些数据库构成了政务信息资源中心，是电子政务信息系统中的数据集散地。

1.元数据库是存储信息资源元数据的数据库。元数据就是描述信息系统中各种业务数据的数据，建立元数据库是标准化建设的要求，有利于以后系统的扩展。

2.四大基础数据库是指县市区自然人、法人、自然资源和空间地理、宏观经济四大基础数据库，这是国家电子政务建设的基本要求之一，通过四大基础数据库的建设，既可以实现各个部门之间的数据共享、数据挖掘、数据分析，也可以将可公开的数据发布到公众网网站，为公众提供信息服务。

基础数据库体系的设计满足开放性、先进性、可靠性、可扩充性、安全性和经济实用性的要求，有效结合我市各业务部门的实际现状，依托各部门现有的信息系统和数据库平台，在市级层面建立起衔接相关部门的数据共享和交换机制。

3.办公网数据库主要存储和管理办公网应用数据，即业务数据、知识数据、办公数据、监管数据、公文和处理数据等。

4.公众网数据库主要存储和管理公众网应用数据，即办事数据，如办事指南、表格、流程、行政审批等；发布数据，如网站发布信息；沟通数据，如市长信箱、投诉监督等。

四、怎样建设好县市区电子政务

1、 加强领导、统一管理

首先，成立以主要领导为组长的电子政务建设领导小组，领导小组对县市区电子政务进行监督、促进，对电子政务项目出现的问题及时协调解决，使各部门与政府网站之间保持信息共享、信息通畅，有力保证项目健康、有序、规范实施。

2、做好电子政务建设需求调研工作，确定建设指导思想、原则、目标。

在需求调研过程中聘请了电子政务领域相关专家为信息化建设顾问，邀请相关建设厂商参与前期电子政务建设规划，组织信息化建设领导班子成员参观调研同等规模电子政务系统的成功案例。

3、认真做好整体规划和分步实施方案的编制和专家论证工作。

根据需求调研情况和信息化建设顾问和专家组的建议，结合自己县市区的特点撰写整体规划方案和分步实施方案，邀请有关专家参与电子政务整体规划和分步实施方案专家论证会，最终确定整体规划和分步实施方案。

4、建立与建设厂商的全面合作关系。

根据经专家组确定的整体规划和分步实施方案，选择并确定建设厂商，建设厂商的确定可通过招标或者议标方式，经过与厂商商洽及签约后，进一步确定工程建设的分阶段实施详细方案。

5、抓好公务员信息技术基础培训工作。

县市区统一组织公务员参加信息技术基础培训，让大家从意识上形成对电子政务建设的理解和重视。对县市区领导班子、信息指导秘书、信息管理员、各党政机关系统使用人员的分类培训。

6、做好电子政务专业人员专业培训工作。

从各单位借调一批计算机专业技术人员，对他们进行信息系统建设过程与项目管理、电子政务典型案例分析、系统管理等专业培训。通过系统的培训使他们在后期软件开发和应用维护中有了良好的理论基础和实践经验，确保了各期工程的建设能顺利实施和建设成果的正常运行。

7、完善信息采集报送制度，确保政务信息资源丰富

一是建立信息采集制：信息化办公室指定专人，参加市里各种会议、活动，撰写原创的新闻和信息，形成自己的信息保障体系；二是建立信息报送制：每个单位都配备了一名网站信息联络员，负责本单位子网站内容的更新和主网站相关业务栏目的信息报送，让政府各部门参与到网站信息的维护工作中来，同时与政府办公室的政务信息中心信息共享，从而解决网站内容供给渠道单一的问题。三是建立栏目共办机制。如与市委宣传部合办新闻聚焦栏目，与市统计局合办经济运行分析栏目，与市史志办共办大事记栏目等，不仅保证该部门的重要信息第一时间上传政府网站，而且提升了栏目质量。形成了点多面广、条块结合的综合信息网络。

8、完善信息质量保障机制

一是加强对报送信息质量的管理。制订《政务信息规则》，对各单位的报送信息提出要求，组织其网络信息员参加信息写作培训班，提高其政务信息的报送质量；每月对各单位信息报送情况进行通报，从而充分调动了各方面的积极性。二是制订《政府网站信息发布管理办法》，建立领导审核把关和责任追究制度，确保信息准确无误。为了保证信息所反映的情况真实有效、杜绝上网信息虚假不实，所有信息一律由信息审核人员统一把关、集中上传，重大信息由政府分管领导审核把关。

9、完善规章制度，制定信息发布审核登记制度、网站备份制度、账号使用登记和操作权限管理制度等多项制度，以加强人员管理，堵塞内部漏洞，达到消除安全隐患的目的。多技术层面防范病毒侵扰和黑客攻击。主要从物理层、数据链路层、网络层、应用层、系统层等五方面进行了安全设计。对中心机房进行了标准化改造，安装了硬件防火墙、网络杀毒软件、网络入侵检测。

五、县市区电子政务的创新模式

建设政府网站群，通过建立统一管理、统一部署、统一标准、统一规范的“政府网站群”，既可以发挥后发优势，少走弯路，加快网站建设和网站部署的步伐，又可统一标准，实现资源互通共享，提高政府网站建设的水平，还可避免分散建设、重复投资、以及重复规划、标准技术路线混乱等弊端，节省大量投资。建立以政府门户网站为中心主站，以部门级网站及其应用为基础支撑的子站，相互关联，相互补充形成统一规范的网站群体系。

县级电子政务的发展，应该选择“资源集约、信息集中、业务集成”的“三集模式”，建立一个整合一体、以块为主、条块结合的电子政务平台，逐步走出一条建立节约、规范、统一的平台和面向应用的基层电子政务发展道路。具体来说，这个模式主要思路如下：

资源集约，就是对该县目前内外电子政务的各种资源进行整合开发利用，充分挖掘潜力，提高资源的利用率。首先应包括集约散落在各个部门和各个环节的软硬件资源，提高其重复利用率，杜绝闲置和浪费现象。其次对于绝大多数县来说，各个部门可共用一个服务器群和共同采购通信服务，而不需要单独添置服务器和相关安全措施。电子政务的资源集约还包括人力资源、信息资源、安全保障、培训服务、办公空间和经费投入等多领域的集约，甚至还包括雇佣外部的技术开发服务。

信息集中，就是逐渐将各个部门、各个乡镇的政务信息动态及时地汇集到县统一的数据中心平台上，进行集中管理和开发，彻底改变或避免我国电子政务中信息孤岛的顽疾，实现信息分散、动态采集，集中安全管理，共享应用，确保政务信息资源能够很好的满足各个部门的工作需求，也为政务信息资源进一步的开发和利用创造条件。

业务集成，就是要充分考虑当地的业务实践需求，按照“能够合并的就尽量合并，能够取消的就尽量取消”的思路，缩减审批项目，缩短业务流程，缩短项目审批的时间，提高政府跨部门之间的办公效率，建立网上网下互动的业务处理机制。

推行 “三集模式”，要坚持统筹规划、集中建设的思路，逐渐实现资源集约，形成数据集中，最后实现业务集中的目标。

集中建设，包括域名、网站、服务器管理，采用一个域名，一个网站即可。按照一般县通常的经济和社会发展水平，服务器通常3－5台即可，部门和乡镇一级通常采用二级域名，乡一级部门和村一级通常在二级域名下采用链接形式，这样就可以节约大量的设备投资。

集中采购软件和服务，包括咨询服务、规划服务和评测服务。例如可以共用一套编辑采集和内容发布系统、一套数据库管理系统、一个主导的开发设计商、一个专业的规划和培训商。既保障了标准的统一，又节约了大量的服务投资。

集中进行信息管理和维护，就是各个部门（除个别的特殊部门外）大量的信息可以共用一个数据库系统和服务器群，网络运行和管理由县政府的专门机构进行管理和维护。

业务进行集成，就是依照方便和服务的原则，逐渐将相关业务集成在一起，并按照同类项进行合并，逐渐优化业务流程。

“三集模式”是县市区电子政务发展中的模式创新，预计它可以从以下三个方面带来效益：

1、促进基层电子政务的整体提升。它可以彻底消除一些地区由于部门和乡镇财政不均而造成的政府数字鸿沟，实现政府网站的整体突破和均衡发展，解决我国电子政务中的老大难问题，推动制度创新。

2、网络质量、安全和服务有保障，实现可持续发展。集中统一的安全管理和网络运营服务，可以有效保证网络的质量，确保网络运行的可靠和安全。

3、更好地实现电子政务的效益。“三集模式”强调集中管理，统一对外服务，增强内部的协调性，能够更好地为公众服务，提升电子政务的总体效应。