从[北京市行政问责办法]来看我国行政问责体制建设

从《北京市行政问责办法》来看我国行政问责体制建设

摘要：2011年5月19日，北京市第93次常务会议审议通过《北京市行政问责办法》，该法于同年10月1日起正式施行。该法并不是我国第一部关于行政问责的地方法规，但是它很具代表性，将是我国问责路上一个重要里程碑。由此我们来回顾一下行政问责近几年在我国的发展情况，并从中得出总结，再回归到本《办法》来剖析我国行政体制建设的总体情况，提出本人拙见，分析我国行政问责制存在的问题，思考和寻求完善对策。

关键词：行政问责制度；行政责任；责任政府；政府责任

背景：近年来，我国政府秉承“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的执政理念，积极推行行政问责制，这已成为我国社会及境外媒体高度关注并令人鼓舞的焦点话题。行政问责制最初是作为应对公共危机的应急措施而步入我国政治生活的，2003年“非典”期间的高官撤职，引发了一股“问责风暴”，之后，全国许多城市先后出台并全面实施行政问责制。

（一）《北京市行政问责办法》的出台

2011年5月19日，北京市第93次常务会议审议通过《北京市行政问责办法》，该法于同年10月1日起正式施行。北京市和全国其他地方一样，其实很早就开始施行行政问责，比如说，2004年7月，北京市成立了北京市行政投诉中心，该中心主要负责群众对政府官员的投诉案件，成立仅一年，投诉中心共接受投诉6562件，属于受理范围的907件，其中直查59件，已办结47件。虽然说效率不是百分百，但是对于群众来讲，这种投诉“官府”的行为，已经是“了不得”的事了。无疑，对北京市行政问责的发展起了一个很好的模范作用，也对全国各地起着示范效应。紧接着，北京市有二十多个区县也都成立了行政投诉中心，这种模式很快收到大众欢迎，并被周边城市模仿、复制。

（二）回顾我国行政问责的发展历程以及地方省市的示范效应

2008年是重要的“行政问责年”。在《国务院2008年工作要点》中，行政问责制位列其中；《关于加强市县政府依法行政的决定》更是强调“要加快实行行政问责制”。“7·23”甬温线特别重大铁路交通事故发生后，仅隔一日，铁道部党组就作出决定，对上海铁路局局长龙京、党委书记李嘉、分管工务电务的副局长何胜利予以免职，并进行调查，一场行政问责风暴再度刮起......

《海南省行政首长问责暂行规定》于2005年1月19日在海南省人民政府第

三次全体会议上通过。省长卫留成是中海油CEO出身，之所以发起这场问责风暴是因为看不惯官员的行政效率，较之于全国其他地方的行政问责，《海南省行政首长问责暂行规定》还真有新鲜处，比如，它规定了行政首长以及公务员的行政效率，就是说，如果上级交代的一些事情，必须按时执行，超出时间直接问责，这有效避免了很多问题。例如，资金在政府部门的逗留，以及神秘地不知去向。此《规定》施行以后，在海南省引起强烈反响，官员们统统不敢懈怠，但笔者也有疑虑，这是不是短暂的春天呢？这个问题我们留在下面再讨论。

（三）关于《北京市行政问责办法》的分析

这部《办法》无疑是对之前行政问责工作的归结，无论北京市的行政问责工作做得多么杰出，那都是过去，我们现在要看的是这部《办法》具体能带来多少效益。《办法》分为六章三十二条，除去开头总则和结尾附则之外，真正的核心是中间四章，也就是行政问责情形、问责方式、程序、复核申诉，整体来说已经很清晰了，很多情形都是 属于“新生”，比如说：

（1）在第二章“行政问责情形”里面规定了如下：

第八条 行政人员有下列应当履行而未履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

（一）对依申请、请求、申诉的行政行为，未按照规定受理、审查、决定的；

（二）未按照规定检查、检验、检测、检疫的；

（三）对发现的违法行为未制止、纠正的；

（四）工作作风懈怠、工作态度恶劣的；

......

按照这上面看来，对于政府官员的不正之风，可谓是大力出击，政策出台后有新闻这样报道“让太平官、逍遥官无法遁形”。

（2）在第三章“行政问责方式和适用”里面，有如下规定：

第十一条 行政问责的方式为：

（一）责令作出书面检查；

（二）责令道歉；

（三）通报批评；

（四）行政告诫；

（五）停职检查；

（六）调离工作岗位；

（七）责令辞去领导职务；

（八）免职。

值得一提的是，《办法》规定的行政问责具有即时性和阶段性，是与行政处

分并行的责任制度。市法制办有关负责人介绍说，《办法》明确规定行政问责与行政处分的制度功能不同，行政处分强调责任承担，是内部惩戒措施，而行政问责是为了回应社会要求，强调消除违法违纪行为造成的外部不良后果和影响。 尽管立法相对比以前更完善了，但是正如北京市立法办相关负责人所说：“立法固然重要，但是更重要的是严格执法和加强监督。”

因此，我们引出对本《办法》以及中国行政问责体制建设的现行状况进行讨论，发表个人观点，提出不足之处，以及罗列方法建议以供完善。

（四）分析我国行政问责体制建设存在的问题

（1）我国立法具有滞后性

“5·12”汶川特大地震后，国务院于2008年6月9日颁布了《汶川地震灾后恢复重建条例》；河北“三鹿婴幼儿奶粉事件”发生后，国务院于2008年10月9日颁布了《乳品质量安全监督管理条例》……

这说明什么？都是事件发生以后，我们的政府才会在法制方面做出反应，我们能不能在法制上瞻前顾后，具有应有的预见性，行政问责法制建设更应如此。历史上的贪官污吏数不胜数，整治贪官提高行政效率的事件不胜枚举，我们可以通过对这些历史的总结，再对未来的行政形势进行分析，预见未来行政问责工作，在立法上争取主动性。

（2）执法不严

尽管现在有相关法规做支持，但是真正落实问责问题的时候，我们的执法部门有很多漏洞，比如以上《办法》中罗列了“工作作风懈怠、工作态度恶劣的”等比较轻微的作风问题，执法部门基本都是“睁一只眼闭一只眼”，其实如果像这种作风问题，如果不严管，以后将演化成行政习惯，酿成大祸，如果管了，公众会觉得政府终于在办实事了，大力鼓励公众举报、投诉官员的作风问题，然后问责，最后把结果落实，公布，以后公众问责参与度就会大大提高了。

（3）问责主体不明确，同体问责太过传统、死板，异体问责力量薄弱。

中国公务员制度实行“党管干部”政策，并且问责、处罚等事情基本都是同级部门，或者是上级部门来执行，政府部门内部执行问责有“可周旋性”，工作关系老化后有感情色彩，以及“微化轻责”的现象十分明显。以上情况属于同体问责，异体问责相对薄弱，是因为我们国家现在还没有明确规定有独立出来的问责主体，异体问责有一种不可触及的感觉，显得心有力而力不足。法律应该规定单独出来的行政问责主体，严格执法。

（4）问责客体责任模糊，具体界限不明显，规定太过粗糙。

即问责对象在什么时候该被问责，问责轻重，应该一一对应，法律在这方面缺乏补充。

（5）问责后果落实效率不高，结果不透明。

应该成立专门的问责执行机构，问责后果不论是大是小，都应该公布执行，所谓的公布执行应该是对外公布而不只是对内公布，执行过程和后果更应该透明，让公众时刻了解。

（6）缺乏公众参与

目前为止，似乎并没有多少人重视这个问题，我们的政府同样也是，人民的眼睛是雪亮的，这句话亘古不变，群众的参与是至关重要的，江山是人民的江山，官也是人民的官，人民有权对管理他们江山的人进行监督，重视公众参与，积极引导、鼓励公众参与进来，除了设置专门机构负责行政问责以外，还应设立“公众办”，把这种权力大众化、流动化、临时化，即防止这层权力出现贪污腐败，让这个部门成为衔接公众与政府部门的桥梁。

（五）针对以上问题，提出以下几点解决措施：

（1）加强法律建设，注意法制建设是主动而不是被动。增强国家立法。

（2）成立专门的行政问责执法机构，严格执法。

（3）明确问责主体，统一实行异体问责。

（4）明确问责客体责任，规定具体问责行为，以及问责后果，一一对应。

（5）提高问责后果落实效率，加强问责过程以及结果的透明度。

（6）鼓励公民参与，在专门问责机构内部成立“公众办”。

参考文献：《北京市行政问责办法》

《论我国行政问责制度的完善》 作者：傅美容

《浅析行政问责制的内涵及其价值理念》 作者：王莉花，张善喜 载《宜宾学院学报》2006年第4期，第39页

《论我国行政问责制的现状与完善》 作者：顾杰

载《 理论月刊》2004年第12期，第15页

作者信息：徐双彬

政治与行政学院09级5班

学号：[1**********]3

附录：

《北京市行政问责办法》

目录

第一章 总则

第二章 行政问责情形

第三章 行政问责方式和适用

第四章 行政问责程序

第五章 复核申诉

第六章 附则

第一章 总则

第一条 为了加强对行政人员的管理和监督，促进行政人员依法履行行政职责，推进依法行政，建设法治政府，根据有关法律、法规，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 本市各级行政机关的工作人员和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员(以下统称行政人员)不履行、违法履行、不当履行行政职责，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响，依照本办法规定追究责任。

第三条 市人民政府统一领导本市行政问责工作。市人民政府工作部门、区县人民政府及其工作部门和乡镇人民政府、街道办事处按照干部管理权限负责行政问责工作的实施。

第四条 市和区、县监察机关在行政问责工作中履行下列职责：

(一)指导、监督本级人民政府工作部门的行政问责工作；

(二)研究行政问责工作中出现的重大问题，并向本级人民政府提出相应建议；

(三)负责受理、调查按照干部管理权限应当由本级人民政府作出处理决定的行政问责案件，并提出处理建议；

(四)统计、分析本行政区域行政问责的处理情况；

(五)本级人民政府交办的其他行政问责工作。

其他行政机关应当建立健全工作责任制，明确监察、法制、人事等部门或者机构在行政问责工作中的职责，负责受理投诉、控告和检举，开展调查，提出拟处理意见等工作。

第五条 行政问责应当坚持实事求是、公平公正、权责统一、教育与惩处相结合的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。

第六条 市人民政府工作部门、区县人民政府应当定期向市监察机关报告行政问责工作情况。

区、县人民政府工作部门和乡镇人民政府、街道办事处应当定期向区、县监察机关报告行政问责工作情况。

第七条 行政人员应当依法行政，自觉执行法律、法规、规章和上级的决定、命令、部署，确保政令畅通，提高行政效能，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

监察机关、人力资源和社会保障部门、法制工作机构应当通过多种形式对行政人员进行

有关建设法治政府知识的培训。

第二章 行政问责情形

第八条 行政人员有下列应当履行而未履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

(一)对依申请、请求、申诉的行政行为，未按照规定受理、审查、决定的；

(二)未按照规定检查、检验、检测、检疫的；

(三)对发现的违法行为未制止、纠正的；

(四)对依法应当给予行政处罚或者采取行政强制措施的违法行为，未予处理的；

(五)收到公民、法人或者其他组织的投诉、举报后，未按照规定调查、处理的；

(六)应当履行保护公民、法人和其他组织人身权和财产权等法定职责，而未履行的；

(七)行政相对人询问有关行政许可、行政给付条件、程序、标准等事项，拒绝答复的；

(八)未履行行政复议职责、行政诉讼应诉职责、行政赔偿或者行政补偿职责，损害政府与行政相对人关系的；

(九)未履行信息公开义务、告知义务或者保密义务的；

(十)国家和本市规定的其他不履行行政职责的情形。

第九条 行政人员有下列违法履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

(一)违反议事规则，个人或者少数人对重大事项作出决定，或者改变集体作出的决定的；

(二)无依据实施影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的行政行为的；

(三)违反规定的步骤、顺序、方式、形式等规定程序实施行政行为的；

(四)超过法定时限或者合理时限履行职责的；

(五)超越法定权限实施行政行为的；

(六)隐瞒、截留、挪用、私分或者变相私分行政征收征用款物的；

(七)违法查封、扣押、没收、征收、征用财物的；

(八)不具有行政执法资格或者违反规定使用执法证件的；

(九)违反规定乱收费，或者要求行政相对人接受有偿服务、购买指定商品以及承担其他非法定义务的；

(十)违反规定制作法律文书、使用票据的；

(十一)违法委托其他组织或者个人履行职责的；

(十二)实施行政行为无事实根据，或者主要事实不清，主要证据不足的；

(十三)国家和本市规定的其他违法履行行政职责的情形。

第十条 行政人员有下列不当履行行政职责情形之一，导致国家利益、公共利益或者公民、法人和其他组织的合法权益受到损害，或者造成不良影响的，应当进行行政问责：

(一)工作作风懈怠、工作态度恶劣的；

(二)对于明显相同情况的相对人不同对待，歧视特定相对人，或者为实现行政管理目标采取的行政方法、手段明显失当等滥用自由裁量权履行行政职责的；

(三)国家和本市规定的其他不当履行行政职责的情形。

第三章 行政问责方式和适用

第十一条 行政问责的方式为：

(一)责令作出书面检查；

(二)责令道歉；

(三)通报批评；

(四)行政告诫；

(五)停职检查；

(六)调离工作岗位；

(七)责令辞去领导职务；

(八)免职。

行政人员有本办法规定的违法违纪情形，按照《行政机关公务员处分条例》和其他有关规定应当给予处分的，不得以前款规定的行政问责方式代替行政处分，也不得以行政处分代替前款规定的行政问责方式。

第十二条 对应当问责的行政人员，应当根据其行为性质、危害程度等因素确定情节轻重，分别作出如下处理：

(一)情节较轻的，给予责令作出书面检查、责令道歉、通报批评处理；

(二)情节较重的，给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位处理；

(三)情节严重的，给予责令辞去领导职务、免职处理。

给予行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职处理的，可以同时适用责令作出书面检查、责令道歉、通报批评。

第十三条 有下列情形之一的，应当从重处理：

(一)拒绝改正错误的；

(二)隐瞒事实真相，干扰、阻碍行政问责工作的；

(三)对投诉人、控告人、检举人打击报复的；

(四)一年内被给予行政问责两次以上的；

(五)在两人以上共同违法违纪行为中起主要作用的；

(六)其他按照规定应当从重处理的。

第十四条 有下列情形之一的，可以从轻或者减轻处理：

(一)主动交代违法违纪行为的；

(二)积极配合调查或者有立功表现的；

(三)主动采取措施，有效避免或者挽回损失、消除不良影响的；

(四)其他按照规定可以从轻、减轻处理的。

第十五条 行政人员有本办法规定应当予以行政问责的情形，情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予行政问责。

行政人员在紧急情况下有本办法规定的应当予以行政问责情形，但尽到合理注意义务的，不予行政问责。

第十六条 行政人员实施行政行为时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定、命令的意见；上级不改变该决定、命令，或者要求立即执行的，行政人员应当执行该决定、命令，执行的后果由上级负责，行政人员不承担责任；但是，行政人员执行明显违法的决定、命令的，应当依法承担相应的责任。

两人以上共同实施行政行为的，主办人员承担主要责任，协办人员承担相应责任；责任无法区分的，共同承担责任。

第十七条 行政人员有本办法规定的违法违纪情形，受到行政问责，所在单位需要承担法律责任的，单位应当依法承担法律责任，不得以对行政人员的行政问责代替单位应当承担的法律责任。

第十八条 对行政人员的考核、任用、奖励、表彰应当考虑其被行政问责的情况。 受到行政问责的行政人员，取消当年年度相关的考核评优和评选先进的资格。

第四章 行政问责程序

第十九条 对下列途径发现的行政人员应当行政问责的线索，按照管理权限初步核实

后，对需要行政问责的，应当进行调查：

(一)上级或者本级人大常委会、人民政府的监督、检查；

(二)监察、审计、法制等行政部门的监督、检查；

(三)本单位的内部监督、检查；

(四)行政诉讼；

(五)行政复议；

(六)公民、法人和其他组织的投诉、控告、检举；

(七)公共媒体披露本办法规定的应当予以行政问责的情形且确有证据的报道；

(八)其他途径。

第二十条 行政问责案件，应当自决定调查之日起3个月内作出行政问责处理决定。情况复杂的，经行政机关主要负责人批准，可以延长3个月。

对于事实清楚、不需要进行问责调查的行政问责案件，应当直接作出行政问责处理决定。 第二十一条 调查行政问责案件，应当由两名以上工作人员进行。

调查处理行政问责案件，应当听取被调查的行政人员的陈述和申辩，并予以记录。对其合理意见，应当予以采纳；不予采纳的，应当说明理由。

第二十二条 参与行政问责案件调查、处理的人员与被调查的行政人员是近亲属关系的，或者与被调查的行政人员有其他关系，可能影响案件公正处理的，应当提出回避申请；被调查的行政人员以及与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织有权要求其回避。 行政问责决定机关负责人的回避，由行政问责决定机关的上一级行政机关负责人决定；其他调查、处理人员的回避，由行政问责决定机关负责人决定。

行政问责决定机关或者行政问责决定机关的上一级行政机关，发现调查、处理人员有应当回避的情形，可以直接决定该人员回避。

第二十三条 调查终结，应当形成调查报告并提出拟处理意见，经行政机关的监察(包括派驻监察机构)、法制、人事等工作部门主要负责人签字，提交行政机关领导成员集体讨论后，作出给予行政问责、免予行政问责或者撤销行政问责案件的书面处理决定。

第二十四条 依照本办法第二十三条规定给予行政问责的，应当在行政问责处理决定书中载明下列内容：

(一)受到问责的行政人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况；

(二)违法违纪事实；

(三)处理结果和依据；

(四)不服行政问责处理决定的复核、申诉途径和期限；

(五)行政问责决定机关的名称、印章和作出决定的日期。

第二十五条 行政问责处理决定书应当在3个工作日内送达受到问责的行政人员，并应当及时函告有关人力资源和社会保障部门。

有关机关要求处理或者公民、法人和其他组织实名投诉、控告、检举的，应当书面告知其处理结果。

行政问责处理决定应当在一定范围公开，对于造成恶劣社会影响的行政问责案件的处理决定，一般应当向社会公开。

第二十六条 依照本办法规定应当给予行政问责的行政人员已调至其他行政机关工作的，原所在行政机关可以向其现任职行政机关提出处理建议，其现任职行政机关应当依法作出行政问责处理决定。

第五章 复核申诉

第二十七条 受到问责的行政人员对处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起30日内向作出处理决定的机关申请复核；对复核决定不服的，可以自收到复核决定之日起15

日内向同级人力资源和社会保障部门或者作出该复核决定的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自收到处理决定之日起30日内直接提出申诉。

第二十八条 行政机关应当自受理复核申请之日起30日内作出书面复核决定并送达申请人。

申诉受理机关应当自受理申诉之日起60日内作出申诉处理决定书并送达申请人和原处理机关；案情复杂的，可以适当延长，但延长时间不得超过30日。

复核、申诉期间不停止执行原问责处理决定。

受到问责的行政人员不因提出复核、申诉被加重处理。

第二十九条 申诉受理机关审查认定原处理决定有错误的，原处理机关应当自收到申诉处理决定书后15日内予以纠正。

第三十条 经复核、申诉认定行政问责处理决定错误，对行政人员造成名誉损害的，原处理机关应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法补偿。

第六章 附则

第三十一条 对经市或者区、县人民代表大会及其常务委员会选举或者决定任命的人员予以停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职处理的，按照有关法律规定的程序办理。

第三十二条 本办法自2011年10月1日起施行。