浅析县级司法局的现状原因及对策

浅析县级司法局的现状、原因及对策

何 俊

司法行政机关作为我国国家政权的重要组成部分，担负着监狱、劳教、律师、公证、法制宣传、人民调解、安置帮教、司法鉴定、司法考试、法学教育、法律援助等诸多方面职能任务。然而，让人大惑不解的是：在我国现行的全日制政治教科书上醒目地写着“我国的司法机关是指公安、检察、法院”。于是，“司法行政机关”在各种课本上销声匿迹，而县司法局的职能经过划出、划入，上收、下放，新增等，现在变得弱小得再不能够弱小，已经成为了人们心中一个可有可无，甚至是一个多余的单位，这必将束缚了基层司法行政工作的发展。 到底是取缔名不副实的要死不活的，无多少事，无多少权，无多少钱，无多少责任的县级司法局，还是不断有效地增强职能？这无疑给中国司法体制改革再次提出了这一久攻不下的“难题”。笔者认为：要筑牢维护社会稳定的“第一道防线”、规范处理社会主义新农村建设中的人民内部矛盾，各级政府、主管部门和立法部门要客观地赋予县级司法局恰当的职能，以便更好的“司法”为民。

一、职能何在？

《法制日报》2006年8月11日头版头条发表的通讯《走在乡间泥路上的司法所长》（配照片），刊出了全国司法行政系统二级英模、江苏省灌南县堆沟港镇司法所长王立步，文中的第一句话是“整天穿着制服”，而《王立步在向村民宣讲法律知识》的照片上，清晰的出现了他穿着那熟悉而陌生的“司法行政装”。 之后，《人民调解》2007年9期发表的通讯《大山情怀赤子心》（配照片）刊出后，读者为文中的全国司法行政系统先进工作者、陕西省西安市户县天桥乡司法所长王志荣对司法行政事业的无限忠诚，对人民的一腔挚爱所感动。感动之余，读者又不禁对发表的图文表示疑惑：封面中的2007年3月，王志荣成功调解一起劳务纠纷后，当事人表示感谢送去了锦旗，而照片上清晰的出现了他穿着那熟悉而陌生的“司法行政装”。让读者目瞪口呆的是，正文中的王志荣竟穿上了警服，授了警衔，当上了警察？这是怎么了？这是老王吗？这是一位乡司法所长吗？这不是在开玩笑吗？这在我国司法行政史，对于基层司法行政的待遇简直是闻所未闻呀？

司法行政工作人员同公、检、法等人员一道穿上制服在社会上本应无可争议，公众均能接受。然而，2004年3月21日，为贯彻落实《国务院办公厅关于整顿统一着装的通知》要求，财政部、监察部、国务院纠风办联合下发了《关于整顿统一着装工作的实施意见》中明确指出：“司法部门所属监狱、劳教部门负责监狱、劳教管理工作授予警衔的在编警察”为合法着装。之后，各级报刊（含《法制日报》）均在醒目位置公布了“非法着装，快脱！”，其中清理整顿之一就有“司法行政装”。

王所长，你何时着上了装？是你们省里有特许令？是你们内部有规定？是你当了英模享受特殊待遇？是你着了装便于工作？还是你为了采访的需要？„„笔者作为一名司法行政工作者，不禁为你的着装感到一片迷惘：我的同志哥啊，你到底司的什么法？！行的什么政？！ 自从司法行政装被收缴后，的确给这些县级基层司法行政工作者带来了诸多不便：不能着装，每次和公、检、法一道执行“严打”任务时，被人戏说为“特工”和“伪军”和“地下工作者”，甚至被群众误解为是被抓的“犯罪嫌疑人”；不能着装，见义勇为时，被人误认为是“好事者”； 不能着装，在乡村调解时，常常被人围攻、谩骂，甚至殴打；不能着装，政法系统开会时，只能位置靠后坐墙角；不能着装，各种游行活动不得要什么县司法局的人参加„„以致称呼都成了悬案：到底是政法干警、司法干警、司法长官、司法行政工作者、司法干部还是司法同志等，都无定论。因此，有好些地方因为脱了制服而给本来就捉襟见肘，职能软弱的县级司法行政工作“雪上加霜”，带来了很多 “后遗症”：如政法系统中司法行政部门人头经费落实不到位，工作人员的警衔或政法津贴原来就有的或正在申报的现在却吹

了泡泡等。

更令国人不解的是：在2004年3月，和司法行政装一并定为“非法着装”的城管及交通等行业，如今又在公众的目光下名正言顺且毫无愧色的穿着上了装。 如今，面对在众目睽睽下，王所长却“非法着装”而当上了全国典型的尴尬场景。更为滑稽的是：现在，在全国好多有能力的省司法厅领导都为司法行政干警“非法”着了装，包括司法部的眼皮底下的北京市司法行政干警都“非法”着上了装。全国各地唯有司法部门各省、市各自为政，有的着装有的不着装！真是五花八门，没有一点有严肃性！这不得不引人深思：关于司法行政工作者的着装问题，到底是再次清理整顿，还是请司法部加大力度报请国务院批准再次着装呢？ “县司法局是干什么的？”县、乡、村98%以上的民众无以回答，就是县司法局和司法所工作人员大多数也难准确回答。查阅近几年各级主管部门领导讲话和工作报告，县司法局大致有9大职能。而这些职能千头万绪，很难找到一两个合适的词来概括；给自己的印象是“糠多嚼不乱”，给别人的印象是“模凌两可”。实际工作中这些职能，除自身队伍建设外，或有名无实、或有事无名，或名不副实，没有一项主体资格的实质性职能。

1、“种他人之田，有事无名”。法制宣传教育是绝大多数县司法局头等重要的工作，但从政策上看，这是别人的“责任田”。中发[2006]7号中共中央、国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》文件，在讲到法制宣传教育组织领导时指出，要“进一步完善党委领导、人大监督、政府实施的领导体制”，“各级党委宣传部门、政府司法部门负责规划的实施”。这说明县司法局只是当地实施法制宣传教育规划两个部门的其中一个。实际上法制宣传教育工作有自己专门的组织机构，为大力推进依法治国方略，中央、省、市、县、乡四级成立了依法治理领导小组，小组下设办公室。县依法治县领导小组办公室主任由县委常委、政法委书记兼任，县司法局主要领导只是多名办公室副主任中其中的之一。常治市发[2006]2号《常德市依法治市领导小组成员单位职责》明确规定，常德市司法局只是33个成员单位之一。由此可知，县司法局也只是依法治县领导小组的成员单位之一。”然而，从“一五”普法和“五五”普法实际工作看，县司法局主体承担了当地法制宣传教育工作，成为无其名，有其事的奉献者。

2、“多头管理，名不副实”。人民调解是消除纷争的一种群众性自治活动。为加强领导，县人民政府成立了人民调解工作领导小组及其办公室，县政法委成立了社会矛盾纠纷调解中心，各乡镇、村、居委会及社区都成立了人民调解委员会，其工作人员除司法所长外都是乡镇、村干部和群众。为管理好刑释解教人员，县人民政府成立了安置帮教工作领导小组及其办公室，各乡镇、村（居）成立了安置帮教转化站、组。这两个办公室设在县司法局，其主任是县司法局的主要领导兼任。上述两项工作作为社会治安综合治理 “一中心五网络”建设和综治“一票否决”考核的主要内容，每年由县综治委对乡镇工作进行检查考评。基层司法所是县司法局的派出机构，实行了“四权”上收，但是双重管理：县司法局管理业务工作，发基本工资；乡镇政府管理日常工作，发津贴和办公经费。实际上司法所及其工作人员以乡镇政府管理为主。从湖南省安乡县看，乡镇司法所都只有一名工作人员〈有的乡镇甚至没有正式工作人员，乡镇只是临时安排一名工作人员代替〉，这一名司法助理员有近90%的在政府兼职，有近100%的以政府包村和中心工作为主，业务工作日渐淡化。更让人大惑不解的是：从2006年开始，不知道什么意思，上面要求下面凑热闹一个乡司法虚报3到5人; 本来乡里一个司法助理员有办公用房, 可偏偏司法部争取资金，有限的国家财政指令性的分期拨六万元左右，3年内在全国新建司法所? 可是，湖南省大多数乡镇的债务已经是债台高筑，又有什么钱为一人一所的司法所新修房子呀？！于是，六万元左右只能够新建危房呀！即使条件好的乡镇贴了钱修了司法所，反正一人一所的司法所修了又没有什么用处，乡镇只好挪作它用。再者，一个司法助理员离开了当地党委、政府，生活和工作就寸步难行。修一个人的庙, 光水电油盐柴米等都无着落，一个人所出去办案及节假日，司法所由谁来保管呀? 这不

又成了一大不安隐患吗？司法行政岗位津贴，现在还是仍然执行1989年的每天0.6元的标准，一个月只有13.5元，。司法部这个文件都执行了近20年了，而同是人民民主专政工具的公安、检察、法院的津贴已经提高好多次好多倍了。

3、“徒有虚名，有心无力”。公证处、律师事务所、基层法律服务所、司法鉴定所及其工作人员是县级法律服务工作的主体，他们是人、财、物独立管理，自负盈亏的中介组织，依照法律法规的规定独立行使职权，工作上与县司法局没有隶属关系。县司法局在相当大的程度上对他们不能履行领导、指导、检查、监督、服务的职能，只是传达上级主管部门的相关信息，向上级有关单位传递相关材料。在建设社会主义新农村中，县司法局开展基层法律服务只能是心有余而力不足。

二、究其原因？

县级司法局职能弱小的原因主要表现在以下三个方面：

1、现行司法行政法律法规履权有限。司法行政执法依据梳理结果表明：到目前为止，涉及县级司法行政工作的法律法规共有22部，经分解，行政执法权有四类，38项。一是行政处罚权“僧多粥少”。涉及相关法律法规有5部，涉权有8项，其中《律师法》、《湖南省基层法律服务所条例》规定对非法律专业服务人员非法活动县级司法行政机关可以责令停止执业、没收违法所得、罚款。但当事人拒绝执行的，只能申请县法院强制执行，实际上，因涉案标的小，执行不了了结。《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》、《法律援助条例》等规定的6项权限，县司法行政机关有3项是警告，有3项是责令改正。这达不到矫正、震慑、教育的法律目的。二是行政确认权“避实就虚”。根据律师服务收费暂行办法和公证、乡镇法律二个收费管理办法的规定，县司法行政机关有6项确认权：对律师事务所及律师、公证处理公证过错责任、乡镇法律服务所代理案件责任确认。而法律法规还规定，这种确认可以双方当事人协商，可以提请协会、价格部门调解、可以申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。对此类问题的处理，县司法行政机关只是一个方面的“和事佬”。三是行政监督权“似是而非”。6部法律法规确定了15项行政监督权：县司法行政机关可以核准公证处主任，委任或聘任基层法律服务所主任；其他13项只负责备案、移交和材料初审。这种权利不要也行。四是行政初审权“鸡毛蒜皮”。《律师事务所登记管理办法》等6部法律法规确定了9项行政初审权。法律规定县司法行政机关在律师事务所、公证处、法律服务所设立、变更、注消和年度注册，在办理律师、公证员、法律服务工作者执业和年度注册时，住所地司法行政机关应当提出审查（审核）意见，并逐级上报，一般情况下县司法行政机关只能象征性出具初审意见：同意。实际上县司法行政机关只负责材料的收集和上传。五是涉权范围狭窄、留有空白。《民事诉讼法》第十六条、《人民调解委员会条例》第二条规定人民调解委员会“在基层人民政府和基层人民法院指导下”进行工作，法律规定县司法局不能越法开展人民调解指导与管理工作，其工作人员也不能直接组织人民调解活动。根据全国人大常委会关于司法鉴定机构、司法鉴定人两个登记管理办法的规定，县级司法鉴定机构、司法鉴定人的主管机关是司法部和省级司法行政机关，县级司法行政机关不是主管机关，无权对本地司法鉴定机构、司法鉴定人进行监督、检查。全民法制宣传教育工作实施了21年，至今还没有法律法规进行规范。综上所述，县司法局基本上没有一项完整的、独立行使法定职权。

2、政府划职不多。近些年来，各级党委、政府经济工作会议的主题报告基本上没有涉及县司法局的工作，各级政法工作会议报告中也只涉及普法宣传和矛盾纠纷调解工作。县司法局二层单位中，只有基层股、法律援助中心2个单位对局外有服务、指导职能，而县政府设加在局内的临时办公室就有3个。在县财政预决算中，也很难找到县司法局因职能的收费和支出项目。就普法依法治理工作而言，全县有社会治安综合治理委员会实施“一票否决”考核，司法部门有县政法委考核，行政执法部门有县政府法制办考核，县司法局只能在夹缝中

开展工作。乡镇司法所也因职能弱，工作经费拨付不足，而主要依靠当地政府而生成。

3、自身能力不强。由于客观原因，县司法局整体工作能力有限，一是年龄偏大。据统计，湖南省安乡县司法局工作人员30岁以下的无一人，45岁左右的近85%；二是文化层次偏低，本科学历的不足10%；三是法律知识结构极差，法律专业的不到10%。四是学习机会少，除自学外很少有短期或长期外出学习机会。这种现状能否胜任即将新增职能，还需要实践检验。

三、路在何方

司者，掌握、管理、控制也，司法行政顾名思义就是管理司法机关的行政事务，成为名副其实的行政警察。县司法行政机关是司法行政工作的“基石”，基石不牢、地动山摇。因此，笔者认为：

司法行政的地位确实很尴尬，但这并不是司法行政系统的原因。如果我国的司法改革到位的话，会牵涉到公检法司部门权力的再分配，司法行政部门的职能除了现有的职能外，还应该包括公安的看守所管理，法院的执行，法检院内部的行政、人事管理等，当然这难度非常大，涉及到部门利益的重新调整，公安、检察、法院是不会轻易放弃既得利益的，司法行政的尴尬地位很可能要长期存在。 还权于司法行政机关，依法来一次实际意义的公、检、法、司职能重新调整，这是县司法局增职强能的关键。一是修改现行法律法规，适度放权。党的十七大报告明确提出“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，逐步实现司法审判和检察同司法行政工作事务相分离。”司法改革是一个系统工程，也是一个长期工程。这种大环境下，可以先修改现行司法行政法律法规，将司法行政职权适度向县级司法行政机关前移。在行政许可初审权上，明确初审具体事项、实行量化考核；在行政监督检查权上，确定发现问题解决途径；在行政确认权上，实行行政复议前置；在行政处罚权上，权力部分下移。二是出台新法律法规，逐步正名。2007年，广东省第七届人民代表大会常务会第二十八次会议，通过了《广东省法制宣传教育条例》，依法确认了司法行政部门对法制宣传教育的管理权，这给包括县司法局在内的司法行政部门正了名。笔者充分相信，不久的将来，全国各级立法部门会依法确认司法行政机关现有的在法制宣传教育、人民调解、刑释解教人员安置工作的统一管理、指导和监督权，将县级司法行政机关多年“临时工作”转为“正式工作”，让其由后台走上前台。三是加大司法改革力度，合理设立权限。县级司法行政机关实施全民的法制宣传教育，也应该承担当地刑释、解教及刑释解教人员等特殊人群的法制宣传教育。让其成为依法为基层人民群众提供法律服务，实施行政执法或司法执法监督，保护群众合法利益，维护法律权威、尊严，维护党和政府的形象的国家基层工作机关。要逐步付与县级司法行政机关法律宣传、教育、服务、监督的职权，确定其在依法治国的地位和作用。 理顺管理体制，科学定位。这是县司法局发挥作用的重要保障。各级司法行政机关要强化县司法局的协管职能，加大宏观指导，协调司法与政府的关系，明确县司法局在县委、政府工作中的地位。各级党委、政府要一视同仁，把县司法局和其他职能局摆在同等位置，在工作中同等部署、同等考核，在人、财、物上同等保障。

增强活力，确保可持性发展。有为才有位。县级司法行政机关要打破“粗放”管理模式，集中攻坚，实施“精品”管理，改变工作重点不突出，社会影响不大的现状，打造县司法局工作的“拳头产品”，在政府工作中抢占一席之地。全力做好人民调确工作，建好“前沿阵地”司法所，抓好特殊人群的法制教育，培育和储备有用人才。全心增强发展后劲，保持现在和将来更好地发挥维护社会稳定，服务群众的职能。

作者系湖南省安乡县司法局副局长兼纪检组长