中国参政党制度建设理性思考

作者：民建吉林省委秘书长　宋村珠

制度建设是参政党自身建设的重要命题，是中国社会制度、政治制度、政党制度建设的重要组成部分。新时期、新形势、新任务，建设什么样的参政党，怎样建设合格参政党都要通过制度建设来具体实现。一定意义上讲，制度决定能力，能力决定生命力。中国参政党应当从制度建设入手培养与执政党长期共存的资格与能力。

《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》为参政党制度建设指明了方向。文件提出，支持民主党派以制度建设为保障，把自身建设提高到新水平。这就要求，参政党制度建设一要保障坚持中国共产党的领导、坚持正确的政治方向、坚持崇高的理想信念；二要保障坚持走社会主义道路、坚持参政为民、坚持参政党的基本性质，坚持进步性、广泛性和各自的特点。三要保障不断提高参政能力，正确地履行参政党职能。

因此，我认为应该从以下几方面认识、把握、加强参政党制度建设。

一、参政党制度建设的基础

参政党制度建设必须牢牢把握两方面的基础。一是政治理论基础。多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，这一基本政治制度是以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想为理论基础的。这是多党合作政治协商根基和前提。参政党制度建设，必须在马克思主义理论体系指导下进行才不会偏离方向，才有意义。理论上清醒、政治上坚定、思想上成熟，制度建设与执行才有主动性、创造性和积极性。中共中央[2005]5号文件是中国政党制度、政治制度建设的纲领性文件,对建国以来我国政治制度、政党制度建设基本的经验进行了科学总结，对新世纪中国政党制度、政治制度建设进行了战略构想和具体部署，是马克思主义政党制度理论创新和发展。参政党制度建设，必须按照中共中央[2005]5号文件的精神实质，结合落实5号文件一系列重大战略措施全面展开，深入进行，促进中国政治制度、政党制度更加和谐。

二是社会基础。中国参政党制度要适应中国社会发展不同时期的国情分阶段进行，不能脱离实际、脱离阶段，从理论上、实践上坚持与时俱进。要有利于中国社会主义政治文明、精神文明和物质文明建设。在继承中华民族优秀传统基础上、建设成为现代中华民族文化的核心组成部分，形成中华民族的发展力、竞争力。

参政党制度建设必须注重创新性、实践性、系统性。创新性是说制度是一种行为规范，多党合作、政治协商制度以及参政党是在马克思主义理论体系指导下的伟大创新，没有先例，没有现成的经验可以借鉴，达到完美需要一个努力过程，需要积极地探索，更需要认真地总结，不能缩手缩脚，更不能求全责备。实践性是说制度建设有实践意义，能够发挥作用。推动、指导工作是制度建设的出发点和落脚点，也是参政党自身建设制度化、规范化、程序化的检验标准。参政党制度建设必须认真研究制度建设现状、问题和改进措施，反思现有制度执行情况，在制度建设中落实科学发展观，用制度建设的实践性促进其科学性。系统性是说制度建设是一个系统工程，各项制度之间要相衔接。参政党工作本身是一个系统，制度是这个系统的血脉。参政党健康发展需要完整的制度体系来支持。同时，系统性还体现在参政党制度体系要与社会其他制度有机对接，要有整合内外的双重功能，为更快更好地建设社会主义政治文明、精神文明和物质文明服务。

二、参政党制度建设的主线

参政党制度建设的核心目标是提高参政能力，实现健康发展。围绕这一目标，加强制度建设必须注重两个方面，或者说围绕两条主线加强制度建设，即政协章程和参政党章程。这是因为参政党具有社会性，她要在社会政治舞台上切实发挥作用，实现存在的价值。同时，每个参政党又有各自的特点和特色以及优势，这是我国政党制度的客观要求。因此，履行职能方面的制度要以政协章程为主线，自身建设方面的制度要参政党章程为主线，两者有机结合，在中国政党制度、政治制度格局中，形成参政党制度体系。

我国宪法规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式之一，是参政党及政协参加单位发挥职能作用的主要渠道和平台。政协章程是参政党必须遵循行为准则，是行使民主权力、履行参政党职能的基本依据。参政党制度建设必须符合政协章程的各项规定，在政协章程指导下，建立和完善。制度建设本身体现着一个组织的基本能力，提高参政能力，必须提高制度建设能力。人民政协的主要职能是政治协商、民主监督和参政议政，参政党制度建设必须围绕这三大职能展开，逐步实现履行职能的制度化、规范化、程序化。实事求是地讲，在履行职能制度化、程序化、规范化建设方面，中国参政党还有很大差距，我们必须有清醒地认识，认真探索和研究，努力改进和加强。这决不仅仅是哪个参政党自己的事，而且事关我国政治制度、政党制度完善和巩固的大局。当前，参政党制度建设必须认真学习、贯彻中共中央[2006]5号文件精神，认真思考在履行三大职能上，制度建设存在的问题和不足。并采取措施切实加以解决。

参政党制度建设的另一条主线是自己的章程，这是自身存在和发展的基础、履行职能的基础。一个组织的章程具有根的作用、法的力量，是组织的根本制度，规定了组织的政治纲领、内政外交、履行职能的基本方向和组织的特点。把章程变成行动，落到实处，必须依靠制度。制度建设的状况决定参政党的质量、活力和生命力、战斗力。经过60多年的发展，中国各参政党制度建设有了一定的基础，形成了各自的特色。新时期制度建设的重点是增强制度的科学性、完整性和协调性。科学性是指参政党制度符合社会发展规律、政党制度的客观要求和提高自身建设水平、提高工作效率和履行职能的能力。完整性是指要形成制度体系。协调性是指各项制度之间要有机联接起来，形成和谐互动，使参政党自身建设步入制度化、规范化、程序化良性发展轨道。

参政党加强制度建设，必须正确认识、处理履行职能方面的制度与自身建设方面的制度建设的关系。两条主线既不是相互孤立的、平行的关系，也不是有先有后、各管一段的关系，而是辨证统一、有机结合在一起的。从不同的社会层面上，为便于讨论和认识问题，我们表述为两条主线。履行社会职能，提高参政能力是自身建设的目的、目标，加强自身建设是履行社会职能、提高参政能力的基础和条件。自身建设必须为履行职能服务，否则就会偏离方向，履行职能必须加强自身建设，否则就会失去保障。履行职能方面的制度建设与自身建设方面的制度建设必须紧密联系、互相支撑，才能形成与时具进俱的、最优秀的参政党制度体系。

三、参政党制度建设的任务

参政党制度建设有两大任务，提高组织程度和执行力，或者说提高凝聚力和战斗力。

团结就是力量。组织起来，统一行动是团结的基础。制度建设是提高参政党组织程度的有效方法和重要保证。制度在提高组织程度方面的作用是贯彻大政方针、落实目标任务、工作措施和明确责任。如何通过制度建设提高组织程度是中国参政党共同面临的课题之一，靠制度的指导性、约束性，提高成员的政党意识、责任意识，发挥成员的积极性、主动性和创造性，还有很大空间。从提高组织程度看，制度赋予不同层面参政党组织与成员权力与义务，整合会内各类资源，保证组织正常运转。

参政党制度建设的另一个任务是提高执行力或战斗力。这与提高组织程度有密切联系，但不能互相取代。有组织程度不能说明有执行力，但组织程度不高，一定没有执行力。对内来说，执行力体现在有令则行，有禁则止，体现在政治把握能力和组织领导力，对外来说，体现在参政议政能力和合作共事能力，体现在具体工作的质量和水平上。参政党实现自我发展，履行政治职能，需要依靠成员的政治觉悟和综合素质，更需要总体的执行力。除了参政党的各级机关外，其成员都有自己的一份工作，随着市场经济体制的确立和发展，成员的本职工作越来越紧张繁重，而社会政治文明建设对参政党的要求越来越高，履行参政党职能，必须靠加强制度建设、提高各级组织的执行力来实现。从提高执行力方面看，制度赋予参政党组织与成员应尽的义务。

通过制度建设，使各个环节、各方面的工作都能落实，都能有人负责、做好，最大限度地履行参政党职能，推动组织发展，实现政治目标。

提高参政党的组织程度和执行力，必须树立制度的权威性，形成按章办事的自觉性，用制度来管理党务，不因人事变动影响参政党的发展和履行职能。防止和纠正重建、轻用、轻执行的制度建设偏差。必须用制度来调动、保护参政党全体成员的积极性，克服消极行为，均衡权力与义务，协调各方面力量和资源，服从服务于工作大局。必须把制度建设贯穿于参政党的思想建设、组织建设、作风建设和各项工作之中，使制度建设真正成为参政党建设伟大工程的保障和基础。用制度建设促进参政党成为合格的、成熟的新型政党。

四、参政党制度建设的灵魂

制度建设的重要内涵是机制建设，机制是制度活的灵魂。机制是保证制度得到有效执行的操作过程，没有操作过程、落实的过程，制度只能是呆板的条文。我们应当认真研究，哪些方面需加强制度建设，哪些方面需要加强机制建设，在落实制度上下更大的功夫。中国参政党自成立以来，在中国基本政治制度大格局中，在各自章程的统领下，建立了许多制度，已经形成了制度体系基本框架，但这些制度的执行情况却不容乐观。比如民主集中制，执行多年，各参政党之间，参政党各级组织之间，执行情况差异很大。真正决定参政党能力和工作状况与成果的高低好坏，不在于建立了多少成条文的规章与制度，而在于其执行制度的机制。一项制度确立之后，谁来执行，怎样执行，执行到什么程度，不执行或执行不利有怎样的措施，这才是关键。中共中央[2005]5号文件深层次的意义在于它不仅提出政党建设要制度化，而且提出政党制度建设要程序化、规范化，要重视机制建设。

机制建设是制度建设的延伸，它与制度不同的是，制度完全是显性的，而机制建设有相当一部分内容是隐性的。我们从这个意义上说它是一种“软”制度，表象上称为软环境。通常社会上讲治理软环境，实际上就是机制建设上的问题。全国大政方针、大的政策环境基本上相同或相近，发展结果却大相径庭。落后地区到发达地区学习取经从未间断，改进步子却不大。有的甚至把一些现成的制度一字不改地引过来，结果远不理想。人的观念不改变，工作机制不改变，甚至人文环境不改变，工作局面不会有大的改观。中国参政党健康发展，制度建设十分重要，但机制建设，营造良好的内外部软环境更是必须认真解决的重要问题。可以认为，制度建设、机制建设的本质都是建设先进的组织文化，强调制度建设忽视机制建设，制度建设是不完整的，强调机制建设忽视制度建设，制度建设是消极的、被动的。

参政党加强机制建设一要坚持以人为本，一切制度都要人来执行，在执行制度过程中，形成良好的机制。人的能动作用对制度建设、对机制建设有着至关重要的影响和作用。要采取措施提高成员的政治理论素质和参政党意识，转变观念，改进思想作风和工作作风，在认识、理解制度的基础上创造性地落实制度，在落实制度中把握规律、总结经验，形成科学合理、便于操作各种管理和运行机制，向机制要能力、要成果、要活力。二要落实中共中央[2005]5号文件和中共中央[2006]5号文件精神，以建立各项机制为主攻方向。切实推动各项工作的制度化，特别规范化、程序化进程。三是抓好机制建设的各个环节。工作机制要抓好责任区分、落实和工作流程。监督机制要做到领导监督与群众监督相结合，保障成员对各项工作的知情权，尤其对用人、理财、重大决策的知情权，知情才能监督。重点体现一种行为约束。惩戒与激励机制主要是引导方向，奖勤罚懒，解决不作为问题，特别是要解决提任一定职务的成员不作为问题，实现权力与义务的均衡，形成良好的参政党党风。

建设合格参政党，百年大计，制度建设十分关键。没有规矩，不成方圆。制度不完善，不能得到很好地遵守和执行，参政党难以适应时代要求、有更大的作为。因此，参政党各级组织都必须树立紧迫感，结合落实《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》精神，进一步树立科学发展观，按照制度化、规范化、程序化的各项要求，全面推进制度建设，通过制度建设达到组织严谨、责权明确、机制健全、执行力强，不断提高政治把握能力，组织领导能力，参政议政能力，合作共事能力。

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