城管人性化执法的困境研究

城管人性化执法的困境研究

摘 要

城市市容市貌管理是一个既新鲜又事态频发的领域，随着我国城市化进程的快速加剧，我国的城市管理进入到一个非做不可的阶段，因为现代化的城市不能有脏乱差的市容，但这绝非一日之功就能解决的事情，事实证明很多急功近利的行为带来的是暴力执法，非但不能解决市容问题，反而给我们的政府带来了负面的影响。因此人性化执法的概念最近大行其道，各种吸引眼球的美女执法、注视执法以及委屈奖等怪异现象喷涌而出，笔者在分析目前人性化执法面对的困境以及其深层原因的基础上，提出完善人性化执法的策略希望能供我国目前的城市执法有所借鉴。

关键词：城管；人性化；执法；策略

目 录

引 言 .................................................................................................. 3

一、城管实行人性化执法的必要性 . ............................................... 3

1、城管执法的产生 .................................................................... 3

2、人性化执法的界定 ................................................................ 4

3、非人性化执法和暴力执法的关联 ........................................ 5

二、城管执法存在的困惑以及目前人性化执法的探索 . ............... 7

1、城管执法面临的困惑 ............................................................ 7

2、目前我国在城管执法人性化探索方面的主要尝试 ............ 8

三、完善人性化执法的对策和探究 . ............................................. 10

1、逐步理顺执法的思路 .......................................................... 10

2、为流动摊贩的生存留出空间 .............................................. 11

3、倡导多元治理 ...................................................................... 11

4、提升执法人员的素质 .......................................................... 11

参考文献 .......................................................................................... 13

引 言

最近发生在延安的一件事情把城管执法又推向了风口浪尖，延安市凤凰支队的一名协管员在城管执法过程中与商户发生了严重的冲突，执法队伍与商户之间发生了斗殴，一名女性执法队员（后证明是一名非在编的协管队员）竟然双脚跳到一名被打倒在地的男性商户的头上践踏，冲突的照片迅速在互联网流转，短时间的浏览量就超过200万次，如此高的关注度将城市执法再次引入了人们的视野，虽然最近伴随着微笑执法，注视执法，甚至是美女执法等各种人性化执法不断稀释和化解着城管执法给人们带来的野蛮粗暴印象，但此次延安城管凤凰支队的野蛮曝光再次引起了人们对于城管执法的人性化思考。

一、城管实行人性化执法的必要性

1、城管执法的产生

我国的城市管理行政执法是伴随着我国城市化进程的不断深入以及城市管理职能以及行政管理体制改革不断发展，所伴随产生的产物。其主要产生要追溯到上个世纪的90年代中期，此刻我国城市化发展开始提速，北上广深等国际化大城市的雏形已经呈现，伴随着城市功能的不断完善以及城市公共设施建设的不断深入，大量的流动人口迅速进入到城市，这部分人口一部分作为城市的建设者参加城市的基础设施建设，还有一部分人群从事小商小贩的商业活动，但此刻城市管理中对于城市秩序尤其是市容市貌的管理没有一个综合管理部门牵头，原来的工商、税务、卫生等部门都是各管一头，而且多头执法对于城市市容管理的效率以及管理质量而言严重不利，经常出现“五六顶大盖帽管不住一个破草帽”的尴尬局面，在这种情况下，国家在1996年开始

实施《行政处罚法》，并且在这个契机之下，北京市宣武区成立第一支城市执法队伍——城市管理监察大队，作为维护城市市容市貌，加强城市秩序管理的试点队伍，在此之后我国各大中小型城市纷纷建立自己的城市管理执法队伍，其管理权力隶属于当地政府，而且伴随着广西南宁市《南宁市相对集中行政处罚实施办法》的出台，为城管执法的实施和开展提供了更为具体的法律支撑和保障。

2、人性化执法的界定

“人性化执法”是城管执法的一种理念，这种执法理念的产生是在和谐社会背景下提出来的，是对执法对象温情化和人性化的一种体现，现在已成为行政执法工作最热门的话题。

所谓“人性化执法”就是执法者依照法律法规规定，靠“人性化”管理，在尊重当事人合法权利的前提下，处理好执法者与执法对象地位的关系，依据合法的程序开展执法活动。

从这个定义的界定中我们不难看出，人性化执法是执法过程中，严格依照法律规定，但是在执法程序的使用方面，不再使用生硬的流程，而是使用让人更加容易接受的方式，比如劝说或者说服的方式，人性化执法的关键在于对人的生命和尊严的重视。使用人性化执法是文明执法的一部分，也是社会文明发展的必然历程。

对于城市管理而言，改善城市的面貌，提高城市居民的素质，提升城市的整体面貌，这是城市管理的必然要求，但目前对于城市面貌产生比较大影响的城市低收入人群的综合素质在短期之内并不能获得较大的提升，因此在这种情况下，如何更好的提升城市面貌，如何更好的改善城市管理的综合举措，就成为城市市容市貌管理者思考的问题。伴随着党中央科学发展观和构建和谐社会宏伟蓝图的公布实施，要在全社会构架一个生产发展、生态良好、人和自然和谐相处的和谐社会就成为当今及以后一段时间

的主要工作任务。在这种政治要求的环境之下，无论被执法对象是一个什么的情况，如果再野蛮执法，作为城市管理的执行者其政治素质就将被大打折扣。随着我国互联网和网络经济，尤其是眼球经济的不断发展，互联网时代一个照片或者一个微博就可以在互联网上引起巨大的连锁反应，因此城管执法在管理过程中，如果发生不文明的执法行为，被网友或者持手机等互联网移动终端设备的人拍摄并发到网上，将会引起巨大的反响，并且给政府以及城管执法部门带来巨大的困扰和负面影线。

3 非人性化执法和暴力执法的关联

上面我们重点分析了人性化执法的概念，既然涉及到人性化执法，就必然谈到他的对立面，也就是非人性执法。说到人性化执法，其实我们最先想到的就是严刑峻法，这其实涉及到执法过程中涉及到的内容，也就是法律本身问题，法律是严肃的，因为法律代表着国民生活的规范，什么是可以做的，什么是不能做的，法律对此有明确的规定，如果违背了法律必将受到严厉的惩罚，这里的严厉惩罚其实就是暴力。可以说执法之所以不同于私人安保，其本质之点即在于合法拥有暴力，没有暴力或暴力做后盾，谁也不会听从法律的规定。关于严厉执法的问题本文不再讨论，这在我国历史上已经讨论的太多，尤其是和严厉执法相关联的酷刑，这些都是对违法者的惩罚，体现出浓厚的暴力味道，甚至是血腥味道。

因此在这里很难界定暴力执法和非人性执法的区别，但如果从法理角度分析，非人性执法的外延要大于暴力执法的外延，但不管是非人性执法还是暴力执法，执法者本身都在依据着法律条文的规定进行执法，如果细化到我国的城管执法而言，城管执法是在城市化进程发展的过程中产生的，而且我国的各个地区也出台了相应的法规和规章，但就如上文我们谈到的延安城管暴力执法的极端案例一样，我国的城管暴力执法现象是伴随着城管产生

以来一直如影随形，与生俱来，犹如噩梦一般困扰着我国的城市管理执法发展的全过程。

究其原因我们不难发现，之所以产生暴力执法或者非人性执法，究其表面现象来看，其产生存在于执法队员和执法对象之间，或者说目前的冲突的存在是源于两个对立面的原因，首先是执法队员方面的原因，我国目前的城市执法队员的遴选其实是存在问题的，有的区域是将执法队员作为公务员身份使用的，因此对于这部分执法队员是经过严格的考核和筛选，因此这部分人员基本上不会存在过激的行为，但因为管理的体制和身份并非一样，部分地区的执法队员的管理是作为临时聘用人员临时录用的，其身份就是临时工，这部分工作人员因为内心深处对其身份不认同以及对其工资、待遇以及其他方面的原因等，导致其处于心理失衡状态，在这种情况下，要求执法队员能够平心静气的从事城市管理的相关工作其实在其动机上就已经不太现实，而且因为处于管理的试验阶段，很多地方对于城管执法队员能够管什么并没有清晰地定位，原来有工商、税务、交警、卫生、安监、质量检验等数个部门联合管理的事项现在统统推给了城管，很多地方有一句很形象的表述“城管是个筐，什么都可以往里面装”，因此在这种情况下，城管管理人员手中可供发挥的自由裁量权过大，这种情况下，一方面是本身对自己的身份就有怨隙，另外城市基于城管队员的自由裁量权又过大，导致心中有怨气的队员在“上街”之后就开始横冲直撞，这是城管队员方面在先天方面或者因为体制不顺造成的心理主观方面的原因。

另外还有一个方面就是客观方面的原因，我国在快速城市化进程中难免会遇到的问题，如果我们反观一下欧美等发达国家，我们就不难发现这些发达国家的城市化进程通常经过了100年以上的反复实践，因此在经历三代以上的城市居民发展以后，城市化进程在发展过程中可能就有一些问题，比如城市居民的素质、生活习惯以及对城市的认同感这些因素都在长时间的发展和磨合过程中逐渐趋于平淡，但我国的城市化从80年代后期以后，

经历了30年的暴风疾雨式的发展，中国正在进行着世界上截至目前为止规模最大的城市化进程，我们用了不到30年的时间，将接近2亿人口的土地进行了征管，并将这些失去土地的人口送进城市，随着失地人口进程的还有农民工，尤其是经历了近30年，第一代农民工已经进入到退休年龄，但如果我们仔细看一下这些人口的生存状态，我们就会发现城市化给这些随打工进程的农村户口的人群并没有带来多少福音，这些人除了年龄在步入老龄化之外，生存和生活状态并没有出现根本性的质变，这种状态下这些人以及后来源源不断进城的人口在本身的生存状态不太理想，每天尚未温饱疲于奔命的人们，其素质以及对城市的认同感并没有多少，随地吐痰，不文明生活，随地占道经营等等一系列恶习都随着生活的艰辛接踵而来，并且本身并并不会产生根本性的改观，而我国目前又不能向国外的其他城市一样就城市将城市的功能区间划分为高尚社区和贫民区，并且在贫民区放弃管理而听之任之，因此这些生活尚不满意，急需改善生存状态的城市贫困人群对于城市管理的相关行为肯定是不满意，不配合。

二、城管执法存在的困惑以及目前人性化执法的探索 前面我们主要分析了城管执法的产生背景，暴力执法的基本原因以及人性化执法产生的必然性分析，这些都是文明执法产生的基础，现在我们重点分析一下人性化执法的主要经验以及其存在的问题。

1、城管执法面临的困惑

（1）城管执法队伍管理及身份困惑。首先我们谈一下目前城管队伍的管理问题，目前各地对于城市管理队伍的身份管理也混乱，有些地方是公务员身份，有些地方是事业身份，还有一些地方是临时工作人员身份，因此同一个队伍序列中身份以及身份

背后所享受的待遇问题就成为同一个队伍里面不同身份的执法队员的心头之痛，同工不同酬很容易会引起偏激行为以及心里的失衡，因此这种情况下，一些学历和素质不高的执法队员难免会在执法过程中下黑手，使用暴力手段。再次我们谈一下执法队员自身身份的困惑，前文我们已经对这个问题有所阐述，这里我们跟进一步进行说明，首先是执法体系的说明，作为城市市容市貌管理，本应属于城市行政管理的一部分，但是我们在调查中发现，对于城管执法，目前中央国家机关尚没有一个牵头的部委对这项业务进行综合指导，换言之，对于城管执法而言，上面没有婆婆和靠山能够解决工作中遇到的具体问题，包括政策性的问题和法规性的困惑，这和我国其他行政管理职能在源头上就有一个本质区别，各地的城市管理执法部门虽然都隶属于地方政府，但归属并不确定，目前甚至处于一种混乱的状态。

（2）执法过程的困惑。前文我们分析暴力执法产生的原因分析，其实我们不难发现，暴力执法之所以产生一方面是因为执法队员的形式粗暴，另外一个方面就是执法对象面对的对象十分复杂，之所以出现影响市容市貌的行为绝大多数都是因为生计所迫，因为生活的艰辛从事违法占道经营，在这种情况下要求这些群众不违法违规占道经营，为了市容牺牲自己的生活，明显不太可能，自己的肚子都不能填报的同时，怎么要求这些群众为了城市发展的大局放弃自己谋生的手段，放弃不文明的或者素质不高的行为，所以要求执法队员执法，就要对这些生活在城市贫困线上的居民生活造成干扰，这种情况下，很多时候执法队员面对手无缚鸡之力的困难群众没有办法正常执法，当被要求强制执法时，就会出现砸困难群众饭碗的问题出现，但一旦面对性格和脾气都比较爆裂的群众，暴力抗法的事情就出现了。

2、目前我国在城管执法人性化探索方面的主要尝试

（1）通过女性温柔效应增加城管执法的人性化倾向。根据