新中国60年社会保障行政管理体制的变迁

新中国60年社会保障行政管理体制的变迁

岳宗福

（山东工商学院社会保障研究所，山东烟台264005）

摘要：社会保障行政管理体制是国家社会保障行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称。新中

社会保障行政体制大致历经了建立、调整、破坏、复建、劳动保障部组建及人力资源和社会保国建立60年来，

统一社会保障机构成为社会保障行政体制改革的目标，社会保障从障部组建等6个发展阶段。改革开放以来，

概念性的术语变为政府机构的名称用了13年的时间，而“统一”的社会保障机构作为一个概念性框架也已存在10年有余，但一个名副其实的“大社会保障部”仍未建立起来。

关键词：社会保障；行政管理；体制变迁中图分类号：K27

文献标识码：A

文章编号：1005-605X （2009）05-0027-09

On Chinese social security administrative management system change over the past 60years

YUE Zong-fu

（Institute of Social Security, Shandong Institute of Business and Technology, Yantai 264005, China ）

Abstract:Thesocial security administration of the national social security system is the executive of the settings, the divi-sion of powers and operation of such systems collectively. Over the past 60years, China ’s social security administrative sys-tem in general through the establishment, adjustment, damage, rehabilitation, the establishment of the Ministry of Labor &Social Security and the establishment of the Ministry of Human Resources &social security, such as six stages of develop-ment. Since reform &opening up, it has become the objectives of Social Security administrative reform to unify social securi-ty institution.The social security from the conceptual terminology into the name of government agencies spent 13years time, and “unification ”of the social security institutions, as a conceptual framework also has been in existence for more than 10“Big Ministry of Social Security ”has yet to be established. years, but a truly

Key words:social security; administrative; system change

社会保障行政管理就是国家社会保障行政机构依法对社会保障事务进行的监督和管理活动，目的是确保社会保障制度的健康、稳定、规范运行。社会保障行政管理体制是国家依法设置的负责监管社会保障事务的行政机构，及其职权的划分与运行等制度的总称。新中国建立60年来，社会保障行政体制的变迁过程大致可以划分为中

央人民政府成立与社会保障行政体制肇建（1949-1954年）、国务院组建与社会保障行政体制调整（1954-1965年）、“文化大革命”与社会保障行政体制破坏（1966-1976年）、改革开放初期社会保障行政体制复建（1977-1984年）、统一社会保障管理机构与劳动和社会保障部组建（1985-2002年）、大部制改革与人力资源和社会保障部

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组建（2003-2009年）等6个阶段①。

费医疗待遇。中央及地方各级人民政府相继设立了由政财政、组织、工会等部门负责人组成府负责人以及卫生、

的公费医疗管理委员会，以卫生部门为主，领导各级公费医疗工作。

1954年2月，政务院发出《关于民政部门与各有关，规定：麻疯病人的收容与部门的业务划分问题的通知》

治疗由卫生部门管理，麻疯村的管理及生活困难的麻疯病人的救济由民政部门负责；精神病人的治疗由卫生部门负责，已治好但无家可归的精神病人由民政部门负责；民政部门领导的聋哑学校如系独立设置并且为正规学校者交由教育部门接办，原附属在生产教养院内或以救济3岁以上的幼为主的聋哑学校或班仍由民政部门负责；

儿教育归教育部门管理、3岁以下的托儿所交卫生部门街道托儿站不再管理，现由民政部门管理的私立托儿所、移交，机关托儿所由各机关自行管理（不得移交卫生或民政部门）；城市和农村的贫苦病人医疗费减免由民政部门分别在社会福利支出和农村救济费中酌予补助。显然，这一《通知》厘清了民政部门与卫生部门、教育部门在社会保障业务管理方面的分工问题。

总体而言，新中国初期由于尚未出现“大一统”的社会保障概念，还谈不上有统一的社会保障行政管理机构，社会救济、社会福利等社会保障事务自然也处社会保险、

于分割管理的状态。当时，社会保障行政管理的基本分工是：内务部主管救灾救济、社会福利与国家机关工作人员社会保险，劳动部主管企业的劳动保险，卫生部主管公费

①关于社会保障行政管理体制变迁的阶段划分，可

一、中央人民政府成立与社会保障行政体制肇建（1949-1954年）

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成最高人民法院、最立，中央人民政府由革命军事委员会、10月21日，中央人民政高检察署和政务院等机构组成。

府政务院宣告成立，下设30个部、会、院、署、行，其中负责管理社会保障事务的部门主要是内务部、劳动部、卫生部等部门。

中央人民政府内务部成立于1949年11月，依据《中》规定，有关社会央人民政府内务部试行组织条例（草案）保障的业务分工为：干部司主管各级行政人员的社会保险等事务；社会司主管社会福利、社会救济等事务；优抚司主管烈、军、工属（指革命工作人员家属）和革命残废军人的优待抚恤等事务。1950年10月，在政务院人事局的基础上组建了中央人民政府人事部，内务部的干部司及1953年8月，由于优抚和农其主管业务被划入人事部。

村救灾等任务繁重，内务部增设救济司和户政司，社会保障业务分工也作了部分调整：社会司所管的社会福利和社会救济工作中农村部分以及移民工作划归救济司，优抚司改为优抚局，残废儿童教养工作交由中国人民救济总会管理。

中央人民政府劳动部成立于1949年11月，依据《中规定，劳动部内设劳动央人民政府劳动部试行组织条例》

保险司专管企业的社会保险业务。1951年2月，政务院《中华人民共和国劳动保险条例》，其中规定了执行颁行

权与监督权相分离的劳动保险行政体制，即中华全国总工会为全国劳动保险事业的最高领导机关，统筹全国劳动保险事业的进行，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行；中央人民政府劳动部为全国劳动保险业务的最高监督机关，负责贯彻劳动保险条例的实施，检查全国劳动保险业务的执行；各级人民政府劳动行政机关应监督劳动保险金的缴纳，检查劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉②。

中央人民政府卫生部成立于1949年11月，其主管的社会保障事务主要是公费医疗。公费医疗是一种国家医疗保险制度，早在革命根据地时期就开始实行，新中国建国初期，由于条件限制，仅在部分地区实行。随着《劳动保险条例》的颁行及企业劳保医疗的实施，公费医疗范围有所扩大。1952年6月，政务院颁发《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》，开始分期推广公费医疗制度，使全国各级人民政府、党派、工青妇等团体以及文化、教育、卫生等事业单位的工作人员和残废军人，都享受公

能与当代中国史研究的许多著述并不一致，这里需要说明的是，宏观层面上关于当代中国史发展阶段的划分也许更适合于宏大叙事的要求，但用以观察社会保障行政体制的变迁过程，却难免有方枘圆凿之困扰，比如学术界通常把1949-1957年（或1956年12月）作为国史研究的第一个阶段，称为由新民主主义向社会主义转变（或过渡）时期，但其间的1954年政务院改组为国务院是新中国行政体制的一次重大变革，社会保障行政体制随之进行了调整，以1954年划界对研究社会保障行政体制变迁来说，显然更为准确。因此，本文在划分社会保障行政管理体制的发展阶段时，在适当观照当时社会历史背景的前提之下，更侧重于考虑社会保障行政管理体制自身演变的阶段性特征，如1985年首次提出建立统管“社会保险、社会救济、社会福利”的社会保障机构之设想，实为社会保障大部制改革之滥觞，故1985年也被作为一个分界点。

《中央劳②中央人民政府劳动部劳动政策研究室编：动法令汇编》，人民出版社1953年版，第257页。

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医疗等医疗保障业务，中央人民政府人事部成立后承接了原由内务部主管的国家机关工作人员社会保险等业公费医疗也负有一定的财务管理务，财政部对社会保险、职责，内务部主管的救济福利事业与卫生部、教育部密切相关。实际上，基本形成了一种以内务部、劳动部、卫生部财政部、教育部等为辅助的社会保障为主管，以人事部、行政格局。就社会保险行政体制而言，虽然存在企业与机关事业单位社会保险分割管理的不足，但企业劳动保险实行监督权和执行权分离是值得充分肯定的，这实际上“管办分离”原则。在社会救济和社就是当下念兹在兹的

会福利方面，建国初期形成的由民政部门主管的局面实际上奠定了新中国社会救济和社会福利行政体制的基本格局，而在民政部门内部：社会救济与社会福利行政体制合一是新中国初期一个重要特色，起初城乡社会救济和社会福利均由内务部社会司统一管理，后虽增设救济司专管农村社会救济和社会福利，也只是将城乡分开管理，但不论是管城市的社会司，还是管农村的救济司，都是统管社会救济和社会福利的综合行政机构；管办合一的制度设计是新中国初期社会救济和社会福利行政体制的又一个重要特色，这种制度设计在百废待兴的建国初期有其必要性，后来却在计划经济体制下不断被强化。

为城市救济社会福利司，同时由于国务院直属的人事局改由内务部管理，内务部成立政府机关人事局，国家机关这样，内务部负责工作人员的社会保险等业务重新划入。

社会保障业务的机构调整为农村救济社会福利司、城市救济社会福利司、政府机关人事局等3个单位。1964年1月，经国务院批复同意，内务部的农村救济社会福利司更名为农村救济福利司、城市救济社会福利司更名为城市社会福利司，其他内设机构维持不变。

其次，中央人民政府劳动部改为中华人民共和国劳动部。为精简政府机构，政务院于1954年5月发出了《关于劳动保险业务工作移交工会统一管理的通知》。劳动部与全国总工会根据《通知》的精神发出了《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，对各级劳动部门和因此，国务院成立之工会组织的移交事宜作了具体规定。

后，劳动部门负责的企业劳动保险业务逐步移交由各级工会组织统一进行管理，执行权与监督权相分离的劳动保险行政体制也演变为执行权与监督权相统一的劳动保险行政体制。

第三，中央人民政府卫生部改为中华人民共和国卫这一时期，卫生部负责的医疗保障业务主要包括两生部。

个方面：一是继续主管以公费医疗为基础的城镇医疗保障业务；二是新增了以合作医疗为基础的农村医疗保障业务。合作医疗是由农民自己或农民与集体经济共同集资，实行互助互济的一种医疗保险制度。1959年11月，卫生部在山西稷山县召开了全国农村卫生工作会议，肯定了农村合作医疗制度，并开始在农村逐步推广。1965年9月，中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，合作医疗制度在农村地区大面积推开。

政务院改组为国务院以后，社会保障行政体制延续了分割管理的基本格局。1954年通过的第一部社会主义疾病或者丧失劳动能力的宪法明确规定：劳动者在年老、时候，有获得物质帮助的权利；国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。在这种背景下，国家更加重视发展社会

首先，中央人民政府内务部改为中华人民共和国内务部。经国务院批准，内务部内设机构于1955年5月进行调整，其社会保障职能通过调整得以加强：社会司改名为城市救济司，主管城市社会救济；救济司改名为农村救济司，主管农村灾害救济和社会救济。1956年，内务部增设游民改造司主管游民改造工作，增设移民局负责城市贫民移民、灾区移民工作。1958年8月，内务部根据国务院关于工作体制和财政体制决定的精神，撤销游民改造司和移民局，农村救济司更名为农村救济福利司，城市救济司更名为城市社会福利司。1959年7月，农村救济福利司更名为农村救济社会福利司，城市社会福利司更名

保障事业，社会保障行政体制也进行了相应调整：首先，劳动保险行政体制由执行权与监督权相分离调整为管办合一，管办分离的原则从此被打破；直到“文革”以后，劳动部门虽然逐步恢复社会保险管理权，但管办不分的局面一直未有根本改观。其次，由于人事部被撤销，其承担的国家机关工作人员的社会保险等业务重新划归内务部，机关社会保险与企业社会保险仍然被分割在两个管理部门。第三，社会救济和社会福利行政体制变更频繁，基本是朝着城乡二元化管理的方向变迁，但社会救济与社会福利两种管理体制仍然界限不清。第四，卫生部主管的医疗保障业务由城市扩展到农村，合作医疗成为卫生

二、国务院组建与社会保障行政体制调整（1954-1966年）

1954年9月，第一届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法》和《国务院组织法》。依照两法的规定，政务院改组为国务院，国务院成为中央人民政府，同时改革原有的政务院组织机构，国务院机构调整为64个，但随后，在全国范围内展开了一到1955年又增加到70个。

场行政机构精简，一直持续到1959年。因此，从1954年到1959年可谓新中国成立后第一次行政体制改革时期。在此期间，中央人民政府人事部被撤销，改为国务院直属的人事局，原有的社会保障行政体制也进行了相应的调整。

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部医疗保障业务的重要组成部分。至此，建国初期形成的劳动部、卫生部“三家主管”的行政体制格局，演内务部、

变为总工会、内务部、卫生部“三家主管”的新格局：全国总工会主管企业社会保险，内务部主管社会救济、社会福利及国家机关事业单位的社会保险，卫生部主管公费医疗、合作医疗等医疗保障，这种新格局一直延续到“文化大革命”初期。

1975年9月，国务院决定将国家社会保险业务的机构。

计委劳动局改为国家劳动总局，作为国务院的直属机构，由国家计委代管，其主要职能之一便是负责管理劳动保险，由此社会保险行政管理权力开始逐步向劳动部门转移。

“文化大革命”时期，社会保障行政体制逐步被破坏，分管社会保障事务的三家行政部门当中，首先是内务部财政部、卫生部被撤销，社会救济与社会福利由公安部、等部门分割管理，陷入无统一主管部门的局面；接着，工会组织陷入瘫痪状态，劳动部被降格为国家计委劳动局，社会保险也随之陷入无主管部门的局面；受冲击相对比较小的是卫生部门，卫生部门主管的公费医疗及合作医疗事业中，公费医疗由于与劳动保险一样被诬蔑为福利主义也遭到了批判，但合作医疗不但没有受到冲击，反而进入快速发展时期，原因在于毛泽东于1968年做出了“合作医疗好”的著名批示，卫生部、农业部、财政部等为此于1969年12月联合发出《关于发布农村合作医疗章程（试行草案）》的通知》，采取行政命令和政治动员的方式推行合作医疗，从而使这一制度迅速在全国推广开来。

三、“文化大革命”与社会保障行政体制破坏（1967-1976年）

“文化大革命”使新中国在政治、经济、文化等各方面都遭受了严重挫折，社会保障行政管理同样未能幸免。其间的1968年到1970年，行政机关进行了一次非正常的精简改革，各级“革命委员会”取代了各级党和国家机关的权力机构，集党、政、军权于一身，实行高度的一元化领导，此前“三家主管”的社会保障行政体制基本被破坏殆尽。

　　首先，主管救灾救济及福利业务的内务部被撤销。1968年12月，最高人民检察院、最高人民法院和内务部的军事代表联合公安部领导小组向中央上报了《关于撤消高检院、内务部、内务办三个单位，公安部、高法院留下少数人的请示报告》被批示同意。1969年1月，内务部被正式宣布撤销，其主管的社会保障事务被分散到其他几个部委：公安部接管收容遣送等工作，财政部接管救灾、救济、优抚、拥军优属等工作；卫生部接管盲人、聋哑人、麻风病人、精神病人的安置、教育和管理工作；国家计委劳动局接管国家机关工作人员的待遇、退职退休和复员转业军人的安置等工作；国务院政工小组办公室代管原内务部主管的人事工作，后来有关人事方面的工作移交中央组织部办理，国家机关工作人员的社会保险业务也随之转移。

其次，主管社会保险业务的工会组织陷于瘫痪状态。劳动保险事业在“文革”中被诬蔑为福利主义而遭到批判，主管企业劳动保险业务的工会组织停止了活动，管理国家机关社会保险业务的内务部此前已被撤销，使得整1969个社会保险工作一度处于无领导、无管理的局面。年2月，财政部发出了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”“企业的退休职工、，长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支”，使得劳动保险金原有的筹资机制无法继续运行，劳动保险变成了“企业保险”。在这种背景下，劳动部于1970年被撤销，原劳动部的业务工作改由国家计划革命委员会所属的劳动局负责。国家计委劳动局为了改变社会保险管理的混乱局面，通知各地劳动部门把社会保险管起来，各级劳动部门逐步建立了管理

四、改革开放初期社会保障行政体制复建（1977-1984年）

“文化大革命”结束后，我国进入了改革开放的新时第五届全国人期，社会保障工作也进入了新的发展时期。大于1978年3月决定设立中华人民共和国民政部，同时恢复成立民政部政府机关人事局。当年5月民政部正式成立，其8个内设机构中，除办公厅、政治部之外，农村社城市社会福利司、优抚局、民政司、政府机关人会救济司、

事局和中国盲人聋哑人协会都与社会保障事务有关，从而结束了全国社会救济、社会福利事务无主管部门的局1980年，国务院决定将民政部政府机关人事局与国面。

务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导。与此同时，民政部内设机构调整为7个，其中主管社会保障事务的部门主要包括优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司等3个司局。

1979年7月，国家劳动总局设置了保险福利司，全国各地劳动部门相继设立了保险福利处（科）。“文化大革命”后，工会各级组织也陆续复建。国家劳动总局、中华全国总工会于1980年3月联合发出《关于整顿与加强劳动，对企业行政与基层工会组织、地方劳保险工作的通知》

动部门与工会组织在社会保险业务工作方面的分工提出了要求，强调各级劳动部门和各级工会组织要相互配合、密切合作，共同加强对基层劳动保险的管理。各地劳动部门和工会组织根据通知要求，认真整顿和加强基层社会保险工作，使国家有关社会保险政策、法令能够正确贯彻

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执行。

1982年3月，第五届全国人大常委会第22次会议通过了国务院机构改革问题的决议，改革开放后第一次根据决议精神，国家劳动总局、行政体制改革正式启动。

国家人事局、国家编委和国务院科技干部局于1982年5月合并成立劳动人事部。国务院在关于各部委的分工中明确规定：“社会保险工作由劳动人事部综合管理”因①。此，劳动人事部内设有保险福利局，专司社会保险工作。随着经济体制改革的逐步深入，我国社会保险制度也需要进行相应的改革。1983年11月，中国劳动学会和劳动人事部保险福利局在郑州市联合召开保险福利问题学术讨论会，这是新中国成立后首次有关保险福利问题的全国性学术讨论会，会议围绕着改革社会保险制度的必要性和可能性等问题展开了广泛探讨，为社会保险制度改革的全面推开做了理论准备。

按照国务院机构改革的部署，民政部于1982年向国务院报告了《民政部门的主要任务和职责范围》，并就退休人员管理、盲聋哑残人员安置、精神病人收容、疏散下放的城镇居民安置等社会保障事务提出了由其他部门分同年8月，民政部再次向国务院报管或分别负责的建议。

《民政部的主要任务和职责范围》，提出民送了修订后的

政部主管的社会保障事务包括优抚安置、救灾救济、社会11月，国务院批准了民政部机构的调整方福利等工作。

案，内设机构调整为8个，其社会保障管理职能又有所加又增加了安置局和老干部强，在原有3个司局的基础上，管理局。

改革开放初期，卫生部门没有进行大的调整，基本上延续了原有的体制格局。但进入20世纪80年代以后，卫生部门主管的公费医疗成为政府办“社会”的诟病之一。这种制度性弊端突出表现在三个方面：一是统包统揽的福利制弊端，单位和个人没有自我保障和约束；二是单位保障的非社会化管理弊端，既没有建立稳定的筹资机制，更导致职工待遇苦乐不均；三是医疗与保险一体化运作，没有第三方制约②。为了消除这些弊端，卫生部1984年8月起草了《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，准备启动医疗保障行政体制改革。

改革开放初期与“文革”前相比较，社会保障行政体制的变迁主要体现在两个方面：一是恢复“文革”期间瘫痪的社会保障管理机构；二是根据改革开放初期经济社会发展的需要，对社会保障管理机构进行改革和调整。民政部正式成立后代替原内务部成为社会救济和社会福利的主管部门，并恢复设置政府机关人事局负责国家机关工作人员的社会保险等业务，同时国家劳动总局设置保险福利司负责管理企业社会保险，整个社会保障行政体制实际上回到了建国初期民政部门、劳动部门、卫生部门

①严忠勤主编：《当代中国的职工工资福利和社会保

三家主管的局面。民政部城市社会福利司的设置从名称到职能都恢复到了内务部时代，内务部时代的农村救济福利司虽然调整为农村社会救济司，但这只是名称的暂时变更而已，其主管的业务基本上仍然延续了原内务部时代的职能。当然，农村社会救济司与城市社会福利司两个机构名称变与不变的背后也蕴含社会救济与社会福利行政体制变迁的新方向：一是社会行政重心在农村和城市将有所不同，农村侧重于社会救济，而城市则着重于社会福利；二是社会救济与社会福利的行政体制将由长期“胶着”状态走向彼此分立。这一时期，劳动人事部的成的

立首次实现了企业、事业与国家机关社会保险工作的统一管理，可以说是改革开放初期在统一社会保障行政体制方面进行的一次可贵探索，在新中国社会保障（特别是社会保险）行政体制变迁史上无疑占有重要位置。

五、统一社会保障行政体制与劳动和社会保障部组建（1985-2002年）

1985年9月，中共十二届四中全会通过的《关于制（以下简定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》称《“七五”建议》）首次使用“社会保障”一词，并明确提“社会保障机构要把社会保险、社会福利、社会救济工出：

作统一管起来，制定规划，综合协调”。这是新中国首次将建立统管“社会保险、社会福利、社会救济工作”的行政机构确立为社会保障行政体制改革的目标。但在随后展开的改革开放后第二次行政机构改革中，社会保障行政体制改革却似乎走向了相反的方向。

首先，社会保险行政管理不断趋向分散化。根据1988年国务院机构改革方案，将原劳动人事部“一分为，分别组建人事部和劳动部，形成了劳动部门管理企二”

业社会保险、人事部门管理国家机关事业单位社会保险的“两分”格局。1990年7月，国务院确定农村社会养老保险由民政部负责，进一步使社会保险行政管理呈现“三家分晋”的格局。另外，中国人民保险公司还管理着部分城镇集体企业单位职工的养老保险，卫生部门管理着国家机关事业单位的公费医疗保险，劳动服务公司管理部分单位职工的失业保险。自1987年开始，国务院还陆续批准铁路、电力、煤炭、水利、邮电、交通、有色金属、建设（中国建筑工程总公司）、金融、民航、石油天然气等11个行业单独管理本行业职工的养老保险。这样，社会保险实

险》，中国社会科学出版社1987年版，第352页。

②劳动和社会保障部医疗保险司编：《中国医疗保险

制度改革政策与管理》，中国劳动社会保障出版社1999年版，第43页。

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际上分别由4个部门、11个行业再加上中国人民保险公司、劳动服务公司等企业分割管理，这种多头管理的行政

①。“多龙治水”格局被学者们戏称为

④，是行使行政管理职能”但这次全会没有提出调整国务

院机构设置的建议。直至5年后，第九届全国人大一次会议于1998年3月审议通过关于国务院机构改革方案的决定，“建立统一的社会保障管理机构”才真正被提上议事日程。这次机构改革在社会保障行政体制改革进程中具有历史转折性意义，其最大的亮点就是组建了劳动和社会保障部。

劳动和社会保障部是在原劳动部和原人事部、民政部、卫生部及国家体制改革委员会负责社会保险事务的有关司局的基础上合并组建而成，承担着管理全国劳动和社会保险事务的职责，内设的社会保险事务管理机构包括：养老保险司负责基本养老保险业务的管理；失业保险司负责失业保险及相关业务的管理；医疗保险司负责医疗保险、生育保险等业务的管理；工伤保险司负责工伤保险业务的管理；社会保险基金监督司综合管理各项社会保险基金监督工作；农村社会保险司负责乡村社会保险业务管理。另外还有两个直属事业单位：一是社会保险事业管理中心负责全国社会保险经办机构的指导与管理；一是社会保险研究所负责社会保险理论与政策的研究工作。

从内设机构来看，劳动和社会保障部对社会保障事务的管理职责仅限于社会保险事务，其他社会保障事务并不在其管理职责范围之内。根据第九届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案，民政部除将农村社会养老保险业务交给劳动和社会保障部之外，保留了管理社会福利、优抚安置等社会保障事务的职全国社会救助、

能，其内设的相关机构包括：救灾救济司负责管理灾害救助、贫困救助与特殊救助及慈善事业等业务；最低生活保障司负责管理面向低收入阶层的最低生活保障业务，组织和指导扶贫济困等社会互助活动；社会福利与社会事务司负责管理全国的社会福利业务（包括老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体的福利）、福利彩票及城市生活无着落的流浪乞讨人员的救助管理；优抚安置局负责管理军人及其家属的优待、抚恤及补助等业务。

其次，社会保险与社会福利、社会救济分割管理的行政格局未变。新中国成立以后，除了“文化大革命”的特殊时期外，社会福利及社会救济的行政管理一直归属于民1988年7月，国务院审议并批准了民政部机构政部门。

“负责社会行政管理”的改革方案，确认民政部是国务院职能部门，其主要的社会管理职能包括通过管理社会行政事务推进社会行政管理的法制化，通过发展社会福利与社会保障事业推进公共福利事业的社会化等。为了充分发挥民政部门的社会稳定机制作用，民政部内设机构也扩展为14个职能单位（比改革前相比增加了1倍），有安置司、救灾救关社会保障的职能单位主要包括优抚司、

济司、社会福利司、社团管理司、社会事务司等。1991年，民政部增设农村社会养老保险办公室。

1992年10月，中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时提出下决心用3年时间进行行政体制和机构改革。同年12月，在海口召开的中国社会保障与经济改革国际研讨会上，国家体改委提出了理顺社会保障管理体制的三种可选方案：一是成立国务院社会保障部；二是维持劳动、民政、人事等多家分管的格民政、人事、卫生等部门组成的局不变；三是设立由劳动、国务院社会保险委员会②。因此，1993年国务院机构改“设想成立劳动与社会保障部，统一管理社会革之初，曾

③，保障工作”后由于种种原因未能实现。第八届全国人

大一次会议于1993年3月批准的国务院机构改革方案维持了劳动、人事、民政三个部门分管社会保障的格局。

当然，民政部、劳动部等部门也都本着转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率的指导思想，对内设机构和业务范围进行了调整。民政部的机构改革方案在考虑内设机构时，加强了社会救济、社会福利、优抚安置及农村养老保险等社会保障的宏观管理机构，决定设置优抚司、安置司、救灾救济司、农村社会保险司（在原农村社会养、社会福利司、社会事务司老保险办公室的基础上组建）

等职能机构。劳动部的机构改革方案在考虑内设机构时，决定设立社会保险司、社会保险事业管理局和社会保障研究所。社会保险司是政府行使管理社会保险职能的行政机构；社会保险事业管理局是受政府委托依法管理各项社会保险基金的社会保险事业机构；社会保障研究所是社会保险的科研机构。

1993年11月，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次明确要“建立统一的社会保障管理机构”，要求“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开，社会保障管理机构主要

①郑功成主编：《社会保障学》，中国劳动社会保障出

版社2008年版，第255页。

《社会保障改革何去何从》，中国人民大学②高书生：

出版社2006年版，第102页。

③王建新主编：《中国劳动年鉴（1992-1994）》，中国

第103页。劳动出版社1996年版，

④劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编：《新

，中国劳动社会保障时期劳动和社会保障重要文献选编》

出版社、中央文献出版社2002年版，第138页。

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·新中国60年社会保障行政管理体制的变迁·

为了进一步理顺社会保险事务的行政体制，国务院在1998年8月发布了《关于实行企业职工基本养老保险，要省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》求停止行业统筹，原有的11个行业统筹于1998年8月底向当地社会保险管理机构移交完毕。与此同时，在国家劳动和社会保障部组建及民政部内设机构调整到位后，地方各级政府相继开始组建本级劳动和社会保障部门、调整本级民政部门，并参照劳动和社会保障部及民政部建立了相应的内设机构。截止到2002年，全国大部分省市县都完成了社会保障行政机构的改革和调整工作。

20世纪80年代中期以后，伴随着计划经济向社会主义市场经济的转轨，中国社会保障行政体制也进入了一个急剧变迁的时期，并出现了理论构想和改革实践不一致、甚至相背离的局面。这一时期在理论层面，从1985年中共十二届四中全会首次明确社会保障机构要把“社会保险、社会福利、社会救济工作”统一管起来，到1993年中共十四届三中全会再一次明确要“建立统一的社会保障管理机构”，统一社会保障行政体制的改革目标一直是明确的。但社会保障行政体制的改革实践却经历了从1988年将存在了6年多时大拆分到大合并的曲折过程，

间的劳动人事部拆分为劳动部和人事部，社会保险管理也随之陷入“两分”格局，后又演变为“多龙治水”的局面，1992年中共完全背离了统一社会保障体制的改革目标。

十四大后，统一社会保障行政体制再次引起决策层的关注，但关于劳动与社会保障部的设想却在1993年的机构改革中“胎死腹中”，直到5年后的1998年机构改革，劳动和社会保障部才最终浮出水面。然而，劳动和社会保障部的成立仅仅实现了对社会保险管理的大整合，而社会救助和社会福利的管理依然分割在民政部门，距离建立统一的社会保障管理机构还差关键一步。当然，这一时期民政部内部实现了对于社会救助与社会福利的分割管理，并打破了城乡社会救助与社会福利二元化管理的格局，可谓理顺社会保障管理体制的重要举措。

景下又开始了一场行政体制改革。但根据十届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，这次改革的7项主要任务中并不包括社会保障管理体制改革②。

2008年2月，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，标志着大部制改革的启动，“大部制”改革也提上了议事日程。但这次改革社会保障

中，社会保障机构改革方案的初步构想也并非组建一个“社会保险、社会福利、社会救济”的机构，而是仍然统管

分散在“三个大部”之中：一是以劳动与社会保障部为基础组建“劳动与社会福利部”，并入人事部、国家外国专家局等，并在其中设立住房建设保障司；二是以国家发改委为基础组建“发展规划与援助部”，并入民政部、国家民委、扶贫办等及国土资源部规划司、建设部规划司等；三是以卫生部为基础组建卫生保健部，并入国家中医药管国家体育总局③。这被称为社理局的医疗机构管理职能、

会保障大部制改革的“理想版”，而2008年3月正式出台的国务院机构改革方案确定组建“人力资源和社会保障部”，完善就业和社会保障体系，被称为社会保障大部制改革的“现实版”。

社会保障体制改革的“理想版”与“现实版”之间可谓落差巨大，但就社会保障行政体制而言，大部制改革前后并没有显著的变化。人事部的主要社会保障职能早在1998年行政体制改革时，就已经被整合进了劳动和社会也就是说，劳动、人事、民政三家主管社会保障的保障部。

格局在大部制改革前已基本演变成了劳动保障与民政两家主管的格局，而新组建的“人力资源和社会保障部”主要承继了原劳动和社会保障部主管的全国社会保险事务，就连原劳动和社会保障部主管社会保险事务的6个内设机构，即养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、社会保险基金监督司、农村社会保险司，从机构民名称到职责划分也基本上原封未动地被合并了进来。政部的社会保障职能在这次大部制改革中不但没有被整合，而且通过其内设机构的调整有所加强：一是将原最低生活保障司改为社会救助司，专司社会救助业务：二是将原社会福利与社会事务司一分为二，分别组建社会福利与慈善事业促进司和社会事务司；三是将原救灾救济司

①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取

六、大部制改革与人力资源和社会保障部组建（2003-2009年）

中共十七大首次明确提出了“大部制”的构想，即“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”的构想，以形成“权责一致、分决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”工合理、

①。实际上，社会保障“大部制”的构想可以追溯到1985

全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，《十七大报告辅导读本》，人民出版社2007年版，第31页。

②薛刚凌：《行政体制改革研究》，北京大学出版社

年的《“七五”建议》，1993年国务院机构改革之初也有成立“社会保障部”之构想。延至1998年国务院机构改革，酝酿多年的“劳动和社会保障部”终于挂牌成立，却仍留下了名不副实的遗憾。2003年，在加入世贸组织的大背

2006年版，第74页。

③《大部制改革设想》，http://finance1.jrj.com.cn/news/

2008-01-14/[1**********]1.html 。

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安徽史学2009年第5期

改为救灾司，专司灾害救助业务，原负责的慈善事业划入了社会福利与慈善事业促进司，其他社会救助事务则划入社会救助司。

人力资源和社会保障部的成立意味着存在了整整10年的劳动和社会保障部被撤销，一起淡出中国政府机构的还有人事部，也意味着被拆分了20年的劳动人事部重新被整合在一起。但由于社会救助和社会福利的管理职能仍被保留在民政部门，改革前许多人所期望的社会因此，这次大保障大部制改革的关键一步仍然没有跨出。

部制改革并没有从根本上触动“两家主管”社会保障事务的格局，只不过由原来的“劳动和社会保障部”与民政部两家主管变更为“人力资源和社会保障部”与民政部两家主管而已。当然，民政部经过大部制改革对内设机构进行社会福利、慈善事业、灾害救助等了调整，使得社会救助、事务都有了专司其职的主管机构，这在新中国成立60年以来尚属首次。另外，卫生部设有农村卫生管理司，承担着新型农村合作医疗工作的管理职责；住房和城乡建设部设有住房保障司、住房公积金监管司，负责住房保障及住房公积金监管等事项；财政部设有社会保障司，负责管理中央财政社会保障支出及财务制度等；审计署设有专门的社会保障审计司，负责对社会保障事务进行审计监督；国家发展与改革委员会就业和收入分配司下设有社会保障处，负责分析社会保障体系运行状况，提出完善社健全社会保障体系的政策和发展规划。可以会保障制度、

预见，我国的社会保障行政体制在未来相当长的时期内，“两家主管、多家协管”的行政管理可能都将维持着一个格局。

改革开放前，没有统一的社会保障概念，当然也不会有统一的社会保障行政机构；改革开放后，特别是1985年《“七五”建议》提出社会保障机构要统管“社会保险、社会福利、社会救济”的构想以来，建立统一的社会保障机构几乎成为每次国家机构改革都“绕不开”的课题。然而，1993年、1998迄今24年已经过去，中间历经1988年、

年、2003年、2008年五次行政机构改革，包含“社会保障”字样的政府机构名称从无到有、从有到变，但一个能够统管“社会保险、社会福利、社会救济”的社会保障行政机构却始终没能建立起来。如果要追问原因，其间可能既有理论上的困境，也面临着现实的障碍。

从理论层面来说，社会保障内涵的不确定性影响着“统一的社会保障机构”的建立。且不说学界对“社会保内涵的理解歧义甚多，只简单追叙一下自《“七五”建障”

议》首次使用“社会保障”概念以来，我国在政策性文件中关于社会保障内涵的表述就可略窥一斑。《“七五”建议》关于社会保障内涵的原始表述仅包含“社会保险、社会福利、社会救济”三项基础内容，而1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》将社会保“社会保险、社会救济、社会福利、优抚安障的内涵拓展为

个人储蓄积累保障”六项内容①。中共十置和社会互助、

六大以后对社会保障内涵的表述有所变化，2006年《中要求“逐步建共中央关于构建社会主义和谐社会的决定》

立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆

②。这一表述对社会保障进盖城乡居民的社会保障体系”

行了“瘦身”，将社会保障的内涵精简为“社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业”四项内容。中共十七大报告指出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、

③。商业保险为补充，加快完善社会保障体系”这样，社会

结语

回顾新中国社会保障行政体制的变迁之路，有两个问题至今还没有得到很好地解决：一是如何真正实现监管与经办的分离，二是如何统一社会保障行政体制。新中国初期，在企业社会保险管理方面曾实行过“管办分离”的体制，但短暂尝试之后就转向了“管办合一”的体制，这次转变对新中国社会保险行政体制影响深远。直到改革开放以后，“管办分离”虽然逐渐成为社会保障学术界和决策层的共识，从劳动部设立社会保险事业管理局，到劳动和社会保障部设立社会保险事业管理中心，再到人力资源和社会保障部保留社会保险事业管理中心，都体现着这一改革思路。然而，不论社会保险事业管理局还是社会保险事业管理中心均为所属部门的直属事业单位，管理和经办仍然没有严格分开，真正意义上的管办分离迄今仍未实现。在社会救助和社会福利管理方面，新中国60年来一直都是实行管办合一的机制，从未建立过专门“尚需努力”。的经办机构，真正实现管办分离的目标更是

保障的内涵又回归到“社会保险、社会救助、社会福利”三项基础内容。在社会保障的基本内涵变动不定的情况下，希望建立“统一的社会保障机构”，显然有些不切实际。

从现实层面来看，多家分管的历史传统阻碍了“统一的建立。新中国成立60年来，“文革”前的社会保障机构”

《新①劳动和社会保障部、中共中央文献研究室编：时期劳动和社会保障重要文献选编》，第138页。

《〈中共中央关于构建社会主义和②本书编写组编：

谐社会若干重大问题的决定〉辅导读本》，人民出版社2006年版，第20页。

③胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺

取全面建设小康社会新胜利而奋斗———在中国共产党第，《十七大报告辅导读十七次全国代表大会上的报告》本》，第38页。

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·新中国60年社会保障行政管理体制的变迁·

基本上是劳动、内务、卫生三家主管社会保障事务；改革开放30年来大致可分3个阶段，前10年基本上是劳动人事、民人事与民政两家主管，中间10年基本上是劳动、政三家主管，后10年基本上是劳动保障与民政两家主管。劳动、人事部门作为社会保障的主管部门，在过去的60年曾经几度分合，民政部门作为社会保障事务的主管部门，虽也曾用过内务部之名，但在过去的60年间，除了“文革”的特殊时期，基本上绵延未断，拥有更悠长的历史传统。所以，社会保障机构“统一”之难，背后既有部门之间的利益之争，也有历史遗留的客观因素。现在的《中国社会报》社前身是1985年成立的《中国民政报》社，1986年曾改名为《社会保障报》社，1990年又改名为《中国社会报》社。一家民政部所属的报社在5年之间三易其名，“社会保障”一词刚刚出现，就得风气之先，更名成立且在

《社会保障报》社。这一细节变化的背后未必没有民政部欲“统管”社会保障事务之用心。中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧在分析“大社会保障部”实行之难时，曾指出：与社会保障相关的政府部门一般都有较长的历史，从社会学的角度看，都已经形成了一定的“部门文。譬如，遇到问题，劳动保障部门的第一反应很可能是化”

职工，尤其是国有企业的职工；民政部门则是穷人，城乡贫困群体。无论以哪个部门为基础进行“重组”，这种“近的反应一时都难以扭转①。就目前和今后一个时乎自然”

期来说，横向的部门壁垒依然是统一社会保障机构难以逾越的体制性障碍。

既然存在上述困境和障碍，社会保障大部制还要不要建立？或换句话说，统一的社会保障机构还能否有建成之日？学界有不同的看法，郑功成教授呼吁：“在2013年新一届政府宜成立更加统一集中的社会保障监督管理机构（社会保障部或委员会），集中监督管理各项社会救助、社会保险等事务。”认为“大②唐钧研究员则持谨慎态度，社会保障部”的整合，如果目前急于实行，可能会造成负面影响，主张采取先“虚”后“实”的办法，即先在中央及地

①③唐钧：《社会保障领域实行“大部制”须慎之又

方成立社会保障委员会，待将来时机成熟且有必要的话，再将整个社会保障的管理体系统一起来，考虑成立“大社

③。平心而论，就我国社会保障行政体制的历会保障部”

史传统和目前格局而言，这或许不失为一条理性务实的改革进路。

记得在劳动和社会保障部筹建之际，学界诸多人士认为劳动和社会保障部或许称为劳动和社会保险部更贴切一些，也有学者提出成立劳动和社会保险部或单独组建社会保险部以专司社会保险事务管理职责的建议④。国务院机构改革方案之所以最终组建了“劳动和社会保障部”而没有采纳其他建议，且这次大部制改革仍然沿用“社会保障”的概念组建了“人力资源和社会保障部”，可“统能是出于更长远的考量，即暂时在名义上保留一个的社会保障管理机构的基础框架，为将来时机成熟后一”

组建“大社会保障部”预留更大的腾挪空间。粗略算来，社会保障从概念性的术语“化”为政府机构的名称用了13年的时间，而“统一”的社会保障机构作为一个概念性框架也已存在10年有余，但何时会出现一个名副其实的“大社会保障部”，我们还只能拭目以待。

作者简介:岳宗福（1967-），男，山东成武人，山东工商学院社会保障研究所所长、副教授，历史学博士。

责任编辑：汪谦干

，《社会保障制度》2008年第9期，第75页。慎》

②郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略》，人

民出版社2008年版，第64页。

④郑功成：《社会保障学》，商务印书馆2000年版，第

429页。

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