中国城市管理体制及其运行机制研究

中国城市管理体制及其运行机制研究

（研究大纲，征求意见稿摘要）

中华人民共和国住房和城乡建设部 建科（2009）80号文件批准立项

目 录

第一章 国内外城市管理研究综述

第二章 城市管理的科学概念和基本内涵

第三章 我国城市综合管理体制

第四章 城市综合管理运行机制

第五章 现代城市管理中的应急管理

第六章 城市综合管理行政执法

第七章 城市综合管理法律法规体系

第一章 国内外城市管理研究综述

第一节 发达国家城市管理情况

第二节 我国城市管理研究综述

┅┅必须直面中国东中西部、南方北方城市发展水平差别极大的现实，探索符合中国实际、具有中国特色的城市管理模式，可以断言，中国特色的城市管理模式必将是多种管理模式长期共存。

第二章 城市管理的科学概念和基本内涵

第一节 城市的基本属性

一、城市的基础功能和衍生功能

二、城市的公共空间和专属空间

第二节 城市规划、建设与管理的关系

城市规划建设管理机构的设置历史上长期三位一体、统筹兼顾。 在目前城市规划建设管理机构分设的情况下，应该强调城市管理应当提前介入到城市规划、建设工作中，城市规划、建设工

作也应当提前兼顾考虑到城市管理工作。城市规划、建设、管理工作由一位副市长分管比较有利于工作。 按照各城市的实际情况，欠发达地区还可以保持传统，城市规划建设管理机构可以合并为一个机构统一管理，方便协调，减少管理成本。

目前的实践来看，在发达城市地区，规划、建设部门合并是一个趋势，广东省、四川省、浙江省、广西壮族自治区等省区都逐步实现规划、建设部门的一体化。城市管理部门单列设置也成为一个大趋势。这种趋势反映了我国城市化水平不断提高，城市管理工作任务日益繁重，必须有单独设立的城市管理部门才能胜任现代城市管理工作，这也标志着我国城市管理时代正在到来。

第三节 城市管理的科学概念

一、城市管理的定义

本课题对城市管理、城市综合管理、城市专门管理、城市常态管理、城市应急管理给出如下定义：

城市管理，是城市政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理活动的总称。

城市综合管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市综合管理部门依照法律授权或行政授权，依法维护城市基础功能设施，管理城市公共空间，保障城市健康运行，促进市民和谐相处的行政行为。

城市专门管理，是指城市政府或城市政府依法成立的城市专门管理部门依照法律授权或行政授权，依法管理在城市行政辖区内各种相应的政治、经济、文化专门活动，保障公民的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣的行政行为。

城市常态管理，是指城市政府在城市各项基础功能设施正常运转，城市公共空间秩序良好，城市各项政治、经济、文化活动正常开展情况下，进行的旨在保持城市正常状态的常规城市管理活动。

城市应急管理，是指城市政府在城市部分基础功能设施不能

正常运转，城市部分公共空间秩序混乱，城市部分政治、经济、文化活动不能正常开展情况下，进行的旨在尽快恢复城市常态的非常规城市管理活动。

在这五个定义中必须强调如下关键要素：

（1）城市管理的主体是城市政府，城市政府是城市管理的第一责任人。代表城市政府实施城市管理的机构必须是依法成立的政府工作部门。如果不是城市政府或城市政府组成部门，在科学意义和法律意义上，任何机构都不具备城市管理主体资格。

（2）城市管理的最终依据是法律，城市管理活动依据来源于法律授权或行政授权。如果没有明确的法律授权或行政授权为依据，城市管理活动不能开展。

（3）城市综合管理的职责范围是维护城市基础功能设施，管理城市公共空间。不属于维护城市基础功能设施、管理城市公共空间的职能，应予调整完备，职责过多过滥的，应予整合规范。

（4）城市综合管理的目的是保障城市健康运行、促进市民和谐相处。所以，“和谐城管”是城市综合管理的最高境界。

（5）城市综合管理活动是行政行为，具有公益性、综合性、专业性、强制性、简单重复性、个体损益性（执法环节）。城市综合管理相对人必须配合或服从，城市综合管理内部要求有一支执法队伍保障城市综合管理活动的正常进行。为避免或减少城市综合管理执法过程中不必要的冲突，必须要有公安部门等建立公务协助机制。

（6）一些城市专门管理部门的部分职责，涉及到城市基础功能设施和公共空间管理，如果管理较好，应当由专门管理部门继续管理，但应当纳入城市综合管理统筹协调机制。城市综合管理部门的一些工作涉及到专门管理，也必须接受城市专门管理部门的管理。

（7）一些城市专门管理部门的职责，完全属于城市综合管理范畴，应当纳入城市综合管理系统，作为二级局或直属单位履行相应职责。

（8）城市常态管理和城市应急管理，二者既有区别，又相联系，应当统筹考虑。

（9）城市综合管理和城市专门管理是按事权划分的。由于我国实行城乡一体和城乡统筹行政区划体制，城市专门管理部门的管理权范围通常都会外延到乡村。所以，城市专门管的特定含义是一个城市政府专门管理部门只负责履行一个系统的事权，并不涉及区域概念。相应的，城市综合管理的特定含义是一个城市政府综合管理部门要履行多个系统的事权。

二、城市管理的内容

城市管理既可以按事权分为综合管理和专门管理，也可以按状态分为常态管理和应急管理。

城市综合管理内容：包括给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水、园林绿化、应急食品等城市基础功能和城市公共空间。

城市专门管理内容：城市行政辖区内基于城市基础功能之上的所有政治、经济、文化活动，如宗教局管理宗教活动，文化局管理文化活动，卫生局管理医疗卫生活动，税务局管理税款征缴活动等。

城市常态管理内容：包括城市常态下的一切城市综合管理和城市专门管理活动。

城市应急管理内容：包括城市应急状态下统一指挥的一切城市综合管理和城市专门管理活动。其中最关键的是保障城市生命线，如食品供应、饮用水供应、电力供应、通讯畅通、医疗设施、交通管制、信息发布、安全措施等。

三、城市综合管理的依据

城市综合管理理论上来源于城市的基本属性和运行特征；行政上来源于法律授权和行政授权。城市管理综合行政执法权是城市综合管理权的衍生权。

四、城市综合管理的特性

五、城市综合管理的目标

第四节 城市综合管理的基本内涵

一、城市基础功能管理

目前，基本包括：给水、电力、通信、供热、交通运输、供气、垃圾收运、排水，园林绿化、应急食品等。

二、城市公共空间管理

第三章 我国城市综合管理体制

第一节 我国城市综合管理体制沿革

一、改革开放前近当代的中国城市管理

二、《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《城市供水条例》《城市房屋拆迁管理条例》等的颁布与实施

┅┅出台了一系列相关法规和规范文件，地方政府也成立了名称不尽统一但实际从事城市综合管理工作的协调机构、工作部门或二级单位，比如城市管理委员会、城市管理办公室、城市管理局、市政管理局（委）、市容管理局（委）、园林管理局（处）、环卫管理局（处）、城建监察支队等等，为建立科学规范的城市综合管理体制作出了积极探索，积累了丰富的实践经验，也留下了一些深刻教训。

三、城市管理领域相对集中行政处罚权的实施

十多年的实践表明，虽然在城市管理领域相对集中行政处罚权大大推动了中国城市综合管理事业前进的步伐，作出了不可磨灭的历史性贡献，但城市综合管理权和城市综合管理行政执法权融为一体比较有利于做好工作。城市综合管理权和城市综合管理行政执法权完全分离归属不同工作部门会使城市管理综合行政执法部门举步维艰，需要进行再一次制度创新。这也恰好吻合了城

市管理综合行政执法权是城市综合管理权的衍生权的理论。

四、城市管理职责和管理体制的决定权下放城市政府

2008年7月11日，国务院决定将城市（综合）管理职责和管理体制的决定权交由城市政府，开始和国际城市综合管理的基本原则接轨，中国城市管理事业迎来了春天。各城市政府有权依据本城市经济社会发展水平和文化传统决定本城市综合管理部门的职权范围和管理体制。 根据国务院的精神，广东省委、省政府在全国率先提出加强城市综合管理的指导意见，要求各城市设立城市综合管理局，整合收编原有城市管理行政执法、市政管理、市容环卫、园林绿化等工作部门和单位，统一行使城市综合管理权和城市综合管理行政执法权，形成一盘棋、管到底的大城管格局。

第二节 城市综合管理体制的现状

目前所知最佳模式。比如广东省阳江市、韶关市、江门市等已经挂牌。中山市将结合本课题实践研究，作为全国城市综合管理局模式的示范单位。江西省宜春市虽然名称叫做城市管理局，但事实上也是城市综合管理局模式。 统一城市综合管理权和城市管理综合行政执法权的城市综合管理局模式，是我国城市综合管理体制努力追求的方向。

二、城市管理行政执法局模式

目前全国已有大约一半的城市设立了类似机构，名称大体有三种：城市管理行政执法局，城市管理综合行政执法局，综合执法局。这种模式，通常行政管理权与执法权分离，只有城市综合管理行政执法权，没有或基本没有城市综合管理权（比如福建省漳州市），有的还是事业单位（比如山东省胶州市），类似于纯粹的执法部门，不像一个政府工作部门，协调成本较大。应当尽快规范调整。

政府序列的工作部门，不应当存在纯粹的执法部门，行政执法职能应当从属于行政管理职能，也就是说，一个政府工作部门应当首先有法定的行政管理职能，相应的行政执法职能自然包含其中。 三、建设局或规划局下设城建监察支队或城管执法局模式 改革开放以来城市管理最初的模式之一。目前仍有将近一半的城市保留这种模式，有的挂靠在建设局（比如河南省济源市），有的挂靠在规划局（比如广东省清远市）。

也有的城市成立了城管执法局，但挂在建设局（委）下面（比如山东省青岛市）。

建设局或规划局下设的城建监察支队或城管执法局，都是事业编制，经费和人员编制基本上没有保证，一般不具备行政执法主体资格。应当尽快规范调整。 四、市政市容管理委员会模式

比如北京市，北京市市政市容管理委员会从行政管理职能上看，基本上符合本课题所说的城市综合管理职能的要求，实际上就是北京市的城市综合管理局，只是单位名称不够科学规范，职责不够全面。应当尽快规范调整。

北京市市政市容管理委员会下设城市管理行政执法局，保障其城市综合管理职责的全面顺利履行，也符合本课题对城市综合管理体制的要求。 五、市政府直属城市管理办公室模式

比如湖北省荆门市、四川省西昌市，实际履行城市综合管理职能，有的还下辖有城管执法支队，职能似乎比较完备，但又未纳入政府工作部门，行政管理职能也比较欠缺，应当尽快规范调整。

六、市容局（委）+城管执法局模式

比如江苏省南京市、吉林省长春市，先设立了市容管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市

综合管理权和城市综合管理行政执法权。

市容局（委）+城管执法局模式，行政管理权范围较窄，行政执法权范围较宽，行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，应当尽快规范调整。

七、城市管理局+城管执法局+城管办模式

比如江苏省泰州市、淮安市，先将市容、环卫、城建监察单位整合成立了城市管理局，后来在相对集中城市管理领域综合行政处罚权的浪潮中，又加挂了城市管理行政执法局的牌子，多块牌子一套人马，履行部分城市综合管理权和城市综合管理行政执法权。

由于行政管理权和行政执法权宽窄不匹配，行政执法权范围远远大于行政管理权范围，工作的协调度较低，后来又由城市政府成立以市长为主任的城市管理委员会进行统筹协调，将办公室设在城市管理局，形成城市管理局+城市执法局+城管办模式。

这种模式协调成本高，市长一旦其他工作较忙无暇顾及，整个工作秩序就难以保证，这就是为什么有的城市城市管理委员会作用发挥较好（比如淮安市、中山市），有的城市城市管理委员会作用发挥较差的原因。因此这种模式也应当尽快规范调整。 八、城管执法局、市政委员会、市容局（委）多头管理模式 比如陕西省西安市，城管执法局、市政委员会、市容局（委）都是城市政府工作部门，三架马车齐头并进，分别履行城市综合管理权和城市综合行政执法权。

这种模式，表面上看是城市政府对城市管理工作很重视，实际上是机构重叠，浪费行政资源，与中央大部制改革精神背道而驰，应当尽快规范调整。

西安市有关领导认为西安市城市规模较大，城市综合管理领域工作内容较多，应当多设几个部门。事实上，这个理由不能成立，西安市的城市规模大体相当于北京的一半，北京城市综合管理领域只设一个政府工作部门，西安市没有必要设三个。

第三节 城市综合管理体制创新 城市综合管理体制的建立，必须在城市政府之下设定两个权力层次：一是统筹协调与城市基础功能设施和城市公共空间有关的所有部门、单位的城市综合管理委员会，二是具体执行城市政府有关决策和督促落实城市综合管理委员会有关统筹协调意见并具体执行指挥权、赏罚权，以及全面负责城市综合管理领域行政处罚的城市综合管理局。

一、城市综合管理的体制支撑体系

1、城市综合管理的组织支撑体系（权力结构）

1）行政指导机构：▲住房和城乡建设部城市建设与综合管理

指导司或城市综合管理指导司

省（区）住房和城乡建设厅城市建设与综

合管理指导处或城市综合管理指导处（有

条件的省可设立城市综合管理局，作为建

设厅二级局或省政府直属局）

职责：负责指导全国或本省区城市综合管理工作。

2）决策机构：城市政府

职责：负责决定本城市综合管理体制和综合管理职能范围。

3）协调统筹机构：城市综合管理委员会（必须由市长担任主任，分管副市长担任副主任，城市综合管理局局长担任办公室主任，相关部门和单位负责人担任委员。否则，城市综合管理委员会就不能正常发挥作用。）

职责：统筹协调本市所有涉及城市基础功能设施和公共空间管理的部门、单位。

4）执行机构：城市综合管理局（城市综合管理委员会办公室合署办公，两块牌子一套人马。本着尊重历史的原则，已经设立城市管理行政执法局并且是城市政府工作部门的，而且有条件继续保留政府工作部门行政机构编制的，也应当与城市综合管理局

合署办公，三块牌子一套人马）

职责：负责执行城市政府关于城市综合管理作出的所有决定，督促落实城市综合管理委员会协调统筹的各项工作，保障城市基础功能设施正常运转、城市公共空间秩序良好。

2、城市综合管理专业支撑体系（城市综合管理系统主要事业单位）

1）城市综合管理指挥中心（必须由城市政府、城市综合管理委员会组织建设，设在城市综合管理局内，作为城市政府、城市综合管理委员会、城市综合管理局统领本市城市综合管理工作的工作抓手平台。副局级。基于数字技术等所有现代科学技术手段，建立全市统一的指挥中枢系统，作为现代城市综合管理的首要专业支撑机构。市长、分管副市长担任总指挥、副总指挥，负责重大城市综合管理活动的指挥。城市综合管理局局长、副局长担任指挥中心主任、副主任，负责日常城市综合管理活动的指挥。）

2）市政公用局（处）（应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，副局级，可以事业编制。负责本市市政公用设施的建设、维护和相关企业指导管理。也可以把市政公用设施建设的职能保留在建设局，市政公用局只负责本市市政公用设施的维护和相关企业指导管理。）

3）市容环卫局（处）（应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，副局级，可以事业编制。负责本市市容和环卫工作。）

4）园林绿化局（处）（应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，副局级，可以事业编制。负责本市市区内的园林绿化工作。）

5）城市综合管理行政执法局 （应当统一规范为城市综合管理局内部的二级局，行政编制，至少参公，具体执行城市管理指挥中心的指令，依法处理城市综合管理行政违法案件。城市综合管理行政执法，具有很强的法律专业性，又有简单重复性，应当设立城管行政执法官职位，由通过国家司法考试的人员出任，负责简易案件的快速裁量，把控好自由裁量权，行政处罚决定应当由城管行政执法官签署方为有效。）

6）城市综合管理科学研究与技术鉴定中心（对各种损害城市基础性功能设施和城市公共空间的行为，进行技术鉴定，作为行政处罚的技术依据，城市政府以适当方式赋予其法定效力，特别适用于一些简单、快速的鉴定）

7）城市综合管理公众服务中心（作为城管执法系统统一面向社会公众的窗口，提供公众咨询，公众教育——市民教育和城管法规宣传，执法后续服务，举办进学校、进社区、进企业、局长接待日等亲民活动，对外发布信息）

8）城市综合管理培训中心（大城管体制下，地级市城管系统队伍人数一般在三五千人，队伍建设极其重要，必须强化培训，方可实现规范管理）

3、城市综合管理服务支撑体系（关联企业）

1）交通运输公司（核心是城市公交企业）

2）给排水公司 3）燃气公司

4）园林绿化公司 5）电信公司

6）电力公司 7）垃圾处理厂

8）污水处理厂 9）市容环卫公司

10）供热公司（热力公司） 11）食品安全战略储备单位

4、城市综合管理社会支撑体系（市民教育）

依托城市综合管理公众服务中心，组织成立城市综合管理志愿者协会,号召全市热爱关心支持城市综合管理工作的普通市民作为城市综合管理志愿者。市民教育工作做得好，不仅可以大大提高城市市民的文明程度，还可以大大减少涉及城市综合管理的行政违法案件发生，由此可以大大节约城市综合管理成本和行政执法成本，是一件一本万利的公益性事业。

5、城市综合管理专业指导、交流互动支撑体系

城市综合管理专家组和城管（执法）局长联席会议

6、公共财政支撑体系

城市综合管理是完全公益性行政行为，必须由城市政府财政完全投入，持续投入，递增投入，不仅要保证管理和执法人员主

体是公务员，还要保证事业单位全额拨款。还要保证城市综合管理服务作业企业获取社会平均利润，激励各城市综合管理的服务企业提供高水平、高效率的基础功能服务。

7、社会监督支撑体系

二、城市综合管理指挥中心

由城市政府、城市综合管理委员会组织建设，设在城市综合管理局内，作为城市政府、城市综合管理委员会、城市综合管理局统领本市城市综合管理工作的工作抓手平台。市长、分管副市长担任总指挥、副总指挥，负责重大城市综合管理活动的指挥。城市综合管理局局长、副局长担任指挥中心主任、副主任，负责日常城市综合管理活动的指挥。

采用江苏省泰州市购买服务的方式，以数字技术作为核心技术支撑。（并非一些人所讲的数字城管）

整合城市综合管理部门、专门管理部门的有关资源，统筹城市常态管理和城市应急管理。

在城市政府、城市管理委员会的主持下，建立《城市综合管理公务协助规定》，将涉及城市综合管理的综合管理部门、专门管理部门、相关单位纳入到城市综合管理工作体系，明确工作职责，明确工作规范，明确赏罚标准。

城市综合管理行政执法案审委员会应当副设于城市管理指挥中心，由城市综合管理局领导成员轮流值班和通过国家司法考试的城管行政执法官随时会审有关城市综合管理行政违法疑难案件。

三、城市综合管理志愿者协会

拟请福建省漳州市城管执法局负责这一实践环节的研究，作为全国各城市全民参与城管的示范。

四、城市综合管理专家组和城管（执法）局长联席会议

五、城市综合管理部分事权的下放和外包 近年一些城市兴起城管重心下移之风，应注意城市综合管理的指挥权、督察权、赏罚权绝对不能下移，部分事权可以下放到

区、街镇、村居，但必须不能脱离市一级城市综合管理局的指挥、督察、赏罚。盲目的重心下移，不仅管不好城市，还会使本来管理较好的城市变成乱局（比如海南省三亚市）。 城市综合管理事关城市的命脉，必须一盘棋、管到底，按国务院文件精神，区以下政府没有城市管理职责，区、镇街原有城管执法机关应当统一收归市城市综合管理局直接管理（比如广东省中山市）或双重管理（比如江苏省泰州市）。

城市综合管理工作涉及到一大批工作属于简单重复性劳动，不仅是可以事权下放，甚至可以以服务外包的方式由企业或社会其他组织承担，比如保洁、自来水供应、垃圾清运等。

第四章 城市综合管理运行机制

第一节 统一市一级城市综合管理指挥权、督察权、赏罚权，建

立健全城市综合管理指挥中心运行机制

以数字技术作为核心技术支撑，城市综合管理指挥中心通过视频、音频、网络等手段快速获取城市技术功能设施受损和城市公共空间不合理占用的信息。然后及时作出办理意见并迅速发给有关承办责任人（或单位）。

有关承办责任人（或单位）办理完成后及时上报城市综合管理指挥中心，城市综合管理指挥中心迅速指示督察部门检查验收或通过视频即时检查验收并结案。如果有关承办责任人（或单位）不能按要求在规定时间内办理完成，指挥中心督察部门应当及时督察。

办理完成任务较好的人（或单位），应由城市综合管理局报请城市政府或城市管理委员会给予奖励，办理完成任务较差的人（或单位），应由城市综合管理局报请城市政府或城市管理委员会给予处罚。

统一城市综合管理指挥权、督察权、赏罚权，必须有数字技术作为支撑工具，采用泰州市购买服务的方式运行成本已经较低，一般地级城市和经济条件较好的县级市都有条件实现，但那些特别贫困的地级市和绝大多数县级市暂时还不具备建立城市综合管

理指挥中心的条件。

第二节 城市综合管理中的公务协助

第三节 城市综合管理规范化

一、程序规范

二、行为规范

三、形象规范

四、方法规范

五、考核赏罚规范

六、城管执法人员救济规范

第五章 现代城市管理中的应急管理

第一节 城市常态管理与应急管理的关系

第二节 将城市部分应急管理纳入城市综合管理体系的必要性

第三节 城市应急管理与城市常态管理的衔接

第六章 城市综合管理行政执法

第一节 城市综合管理行政执法权的权利属性和地位 城市综合管理行政执法权是城市综合管理权的衍生权，不应当重复授权，这也是城市管理行政执法局应当列为城市综合管理局二级局的法理基础。

北京市把城市管理行政执法局作为城市综合管理部门的二级局，比较符合城市综合管理的科学规律，也比较符合城市综合管理权和城管执法权的权利属性和地位。如果进一步规范、调整、正名，就是一个比较科学的架构。

第二节 城市综合管理重在治本，强化管理行为，减少执法行为 涉及城市综合管理的行政违法行为一旦发生，执法过程中不仅会带来财产损失和公共利益的损害，有时财产损失还十分巨大，拆除一片违法建筑，其财产损失就数以亿计。如果发生冲突，还

会带来社会的不和谐。

如果执法错误，损失更是巨大，还损害城市政府形象。比如北京城管执法部门错误拆除了价值数亿的市场，被法院判决败诉，要给予六亿元的政府赔偿。

城市综合管理系统，要牢固树立重管理、少执法的思想，尽可能多地做好前期宣传疏导工作、前置预防工作、管理服务工作、说服教育工作。应当说，执法越少甚至没有执法行为发生，城市综合管理工作才算做得最好。

第三节 城市综合管理行政执法的专业化

从发展的眼光来看，城管执法局不论是保持现状作为城市政府的一级行政部门，还是将来规范为城市综合管理局的二级局，都应当设立城管行政执法官职位，国家公务员编制，像法官、检察官一样，必须由通过国家司法考试的法律专业人士担任，逐步实现城管行政执法的专业化。

城管执法局内部可以有一些事业人员编制，甚至可以有一些协管人员，但他们只能跟随、协助城管行政执法官辅助工作，不能从事城管行政执法活动。

第七章 城市综合管理法律法规体系

从长远角度看，需要逐步完善城市综合管理法律法规体系，包括设立一般法《中华人民共和国城市综合管理法》，相关法规都作为《城市综合管理法》的特别法，授权地方人大和政府制定有利于当地城市综合管理的地方法规和规章。