%8f%91挥纪检机关保障党员权利的根本职能

研究报告

口毛政相

《中国共产党党员权利保障条例》的颁布实施是党内政（３５．７９％）、监督权（３１．９７％）、选举与被选举权（２４．３９％）、批治生活中的一件大事，对于加强党的先进性建设，发展党内评、建议权（２２．６５％）、申诉、控告权（１３．４８％）等。认为对党内民主，提高党的执政能力，具有重大意义，为开展保持共产党事务特别是重大事务“知道”的占１６．１２％，“只知道一些”的占员先进性教育活动奠定了基础。保障党员权利是纪检机关的７０．３３％，“不知道”和“无从知晓”的占１３．３４％。认为党务公开根本职能。《条例》明确规定了各级纪委在保障党员权利方面“已经做得很好”的占１２＿３７％，认为“重要的没公开，次要的公的责任和义务。故对《中国共产党党员权利保障条例（试行）》开了”的占６１．７８％，认为“党内秘密太多，党务公开严重不足”实施ｌＯ年来的基本情况进行调查研究，探索新形势下纪委的占１９．６７％。所以，党员将知情权摆在第一位是符合实际的。进一步做好保障工作的有效途径和方法，显得十分重要。为党员是党内民主的主体，在党内当家作主的起码标志是对党此，本课题以“地方纪检机关保障党员权利课题调查问卷”的内干部的使用拥有决定权。而调查显示，党员认为对干部的形式在长沙市展开了调查。共收回有效卷２１５３份，其中中共使用“有发言权和监督权”的只占２３．５６％，认为“没有”（包括党员１４３９名（占６６．８４％，约占全市党员总数的０．４８％）。调查“无从知晓”）的占６８．６６％。干部群体本身对干部制度也颇有对象具有较广泛的代表性，答卷较为真实地反映了当前长沙微词。对４９５名基层干部的调查显示，对当前选拔任用干部市党员权利实现及纪检机关实施保障的基本状况。

工作感到“满意”的只占１．２ｌ％，“比较满意”的占４０．２０％，“不满意”的占４８．２８％，“很反感”的占９．７０％。可以说绝大多数党

一、对地方纪检机关保障党员权利情况的初步分析

员对干部的任用缺少决定权。对权力的取得和运行缺乏知情

１．党员权利诉求越来越高，对各项权利的要求具有不平权做基础，就难以对其进行有效的监督。党员主体地位难以衡性

落实，权利保障就易于虚化。

调查中，有９７．９２％的被调查党员认为应该保障党员权利，２．纪检机关始终致力于保障党员权利，但保障力度仍显

但认为其实现程度“好”和“比较好”的占２９．２６％，认为“差”和不足

“很差”的占１７．１７％。可见，当前党员权利的实现程度还很有改革开放以来，在经济高速发展和社会重大转型的进程限。对２００４年以来长沙市委党校４９５名在校学习的科处级中，纪检机关始终站在反腐执纪最前线，劳苦功高；同时始终干部进行的问卷调查显示，认为党内民主发展状况“好”和致力于保障党员权利，功不可没。但从实际调查看，其保障作“比较好”的占２５．０５％，认为“差”和“很差”的占７４．７４％。认为用仍显不足，有待进一步强化。

当前民主集中制执行情况“好”的占２．４２％，认为“差”和“很第一，对党员选举权保障不足。现有的两个选举条例都差”的占３６．３７％。这种状况说明，广大党员权利意识逐步增明确规定纪委对党内选举全过程实施监督。但被调查党员认强，对权利诉求呼声日高，保障党员权利迫在眉睫。

为纪检机关对选举监督到位的只占１５．５０％，认为监督不到位现阶段党员对权利的诉求具有不平衡性。被调查者认为或流于形式的占７７．９７％，认为根本没有监督的占５．１４％。可最需要实现的权利依次是知情权（５０．３８％）、参与表决权

见，纪委对选举监督基本缺位，对党员选举权保障不足。

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方数据

第二，对党员监督权保障不足。本调查中，被调查党员明确将监督权列在最需要实现的权利的第三位，足见其要求行使监督权利的普遍愿望。党员进行批评建议等一般性监督的效果往往不明显或不直接，进行举报和调查作证等实质性监督又极不安全。如举报，大多选择匿名方式（占６６．８５％），其原因主要是“怕打击报复”（占６４．１４％），也有的“担心纪检机关泄密”（占３２．０４％）或“不愿暴露身份”（占２８．１４％）。党员在处于信息和经济弱势情况下进行举报往往要冒极大的风险，极少数反腐勇士的举报往往伴随着斑斑血迹，或在当地被视为异类。过高的举报成本使更多欲举报党员望而却步。可见，因相关制度缺失，纪委对党员监督权保障不足。

第三。对党员权利受侵犯、剥夺后救济不足。中纪委１９９３年颁布了《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》，被调查者认为纪委对该条例执行得好的只占７．９９％，远少于认为执行得差或很差的（占１４．１７％）。当党员权利受到侵害请求纪检机关保护时，被调查者认为纪委“虽介入但无能为力”的占２５．１６％，认为仅“能提供一定帮助”的占１８．４ｌ％，相当数量的人（占３０．２３％）认为求助纪检机关没有必要而“从未与纪检机关联系过”。认为保障权利当前主要依靠纪委的（占１６．２６％）比主要依靠自己的（占１７．３７％）还少１．“％，明显表现出一种无奈心态。

第四，公正公平执纪不足。党章赋予纪委的首要任务是维护党内法规，公正公平执纪是其应尽之责。实际上纪委在执行纪律时往往有失偏颇。被调查党员认为在党纪面前实现了“人人平等”的仅占２２．９３％，认为“不一样”的占７６．３０％。执纪不到位，必然侵害一部分党员权利或对其他党员权利保障不够。

３．权利保障不够，党员先进性难以充分体现

党的先进性要通过党员先进性来体现，而党员发挥先锋模范作用的内动力在其权利得到有力保障时才能充分实现。从实际调查看，因是党员而“很自豪”的占３５．５１％，党员认为在工作生活中比党外群众“做得更好”的占２５．３０％，在民主评议干部时，“敢于大胆批评”的占１７．４４％，在党组织的会议或活动中，敢于“讲真话”的占１５．８ｌ％。党员在参与反腐斗争中发挥的作用很有限，向纪检机关举报过违纪违法问题的只占

５．７％，稍大于其他人士比例（４．６２％）。可见，由于权利保障不够，内动力不足，党员先进性难以充分体现，这势必影响党的先进性建设。

二、对当前纪检机关保障党员权利不够问题的原因分析

１．纪检机关职权的二级弱化影响其履行保障职能

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方数据研究报告

党章规定，纪委与党委都由同级党代会选举产生，向党代会负责并报告工作。由于党代会的“虚置”及其职权的虚化，导致纪委职权出现第一级弱化。纪委与党委权源相同，其地位理应平行，但党章又规定纪委在同级党委领导下进行工作（地方纪委实行双重领导而以同级党委领导为主），纪委实际上变成了同级党委领导的下属机构或职能部门和办事机构，由此形成其职权第二级弱化。

本来各级纪委是受权力机关委托在大会闭会期间对同级党委执行党代会决议情况进行监督的专门机关，其履职过程实质上是对党员权利的保护过程，故按其职能重要性排序应是保障、惩处、监督、教育，但被调查党员认为纪委履职的实际排序依次是“教育”（５６．１５％）、“惩处”（１６．１９％）、“监督”（９．５９％）、“保障”（５．７７％）。因纪检机关职权严重弱化，职能次序错位，必然导致履行保障职能严重不足。

２．基础制度供给不足导致纪检机关履行保障职能动力不足真正推动纪检机关积极履行保障职能的持续动力是党代会（党员）的支持和监督。因党代会职权的虚化和党员权利的弱化，且党员维权缺少安全通道，故此强大而持久的动力尚难以发挥其应有的作用。目前，推动纪委履职的主要是各级党委和上级纪委。因党内尚未出台权威的《党内选举条例》来规范党内权力授受关系，法理动力的弱化和人为作用的强化必然使纪检机关因基础制度供给不足导致动力不足而难以切实履行保障职能。

３．严峻的反腐败斗争形势迫使纪检机关疲于奔命，难以顾及保障党员权利

当前反腐斗争形势仍然严峻，反腐任务依然繁重，迫使纪委忙于应对，大部分注意力和精力牵扯其中，难以顾及保障党员权利。正因权利保障不够，也使广大党员实际参与反腐斗争积极性不高。缺少党员群众积极支持的反腐工作必然陷入不良循环之中。党内权力授受关系不清导致权力运作欠规范，党内民主不够导致党内监督动力不足。故即使不断加大反腐力度，也难以扭转党内监督大面积失效的局面。由于缺乏基础性制度和配套制度的支撑，即使已出台《党内监督条例》，也难以真正落实。

三、充分发挥纪检机关根本职能的对策建议与思考

１．改革完善党内权力结构，理顺权力授受关系是纪检机关履行保障职能的基础

对党内权力进行科学配置、合理分解、明确界定是确保

纪委履行保障职能的前提，是确保《党员权利保障条例》得

以贯彻落实的基础。当前党委集党内三权于一体，成了一级

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研究报告

党组织惟一领导机关，党内权力因结构欠合理而难以真正运行在法理逻辑之上。只有进一步明确党代会、执委会（党委）、纪委会在党内的地位、职权及相互关系，才能在党内逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，纪检机关才能作为独立的权力主体切实行使保障职能。

建立科学合理的权力结构的前提是理顺党内权力授受关系。授权的主要形式是选举。客观地讲，当前党内选举实际上还存在严重的失真现象，规范化竞争性的选举在党内尚未较好展开。必须改变这种状况。在理顺选举类干部的权力授受关系后，再按相应条规理顺“选拔类”干部权力授受关系，并建立与之相配套的弹劾罢免制度等。惟有如此，方能为纪委履行保障职能奠定制度基础。

２．现有条件下纪检机关保障党员权利大有可为（１）逐步推进党务公开，确保党员知情权

国家或政府是有一定的事务需要保密的（法律明文规定），而党内事务对党员来说应该几无秘密可言。所以，党内事务应由保密为原则、公开为例外转变为公开为原则、保密为例外。纪委应积极推进党务公开。

第一，协助党委尽快建立电子党务系统。该系统不仅要与其他媒体实现良性互动，而且应实现如下基本功能：①信息发布功能，及时发布党内重要信息；②信息交互功能，方便群众反映问题及查阅所反映问题的落实情况；（９密码举报功能，可由中纪委牵头建立全国联网的专门的密码举报网络，使之成为四大保障主体保障党员权利的动力源泉。

第二，协助党委尽快出台《党内信息公开制度》。为使党务公开有章可循，逐步走上法制化轨道，纪委应协助党委尽快出台《党内信息公开条例》。规定公开的具体内容、时限、方式、范围、执行主体及其监督保障措施，纪检机关对实施情况进行严格监督，使党员特别是党代表切实参与党内每一项重大事务，特别是党内选举和干部任用等情况，确保党员知情权。

（２）构建党内问责体系，为保障党员权利提供动力源泉纪检机关应协助党委尽快建立党内问责体系，构建起党员向党代表问责、党代表向党组织问责、党组织向党的干部问责这样一个自下而上和白上而下相结合的完整问责制度。只有这样，才能真正从制度上保证《党员权利保障条例》规定的各项“保障措施”得以落实，各项追究措施能“追究”到位，促使四大保障主体切实履行保障职能。当然，构建该体系的前提是规范党代表选举、代表权责及活动机制，建立党代表常任制，切实改变当前党代表被认可程度低和代表不“代表”４８中国党政干部论坛１０／２００５

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方数据现象，促使党代表成为党员与各级党组织沟通的桥梁和纽带，成为党员权利的坚定维护者、党组织履职的强力监督者、党的路线方针政策的积极宣传者和实践者。同时，实行党代会常任制，使党员通过党代表及党代会对纪检机关履行保障职能给予切实的支持和监督，对其失职渎职行为进行切实的问责和追究。

（３）建立健全党内沟通机制，实现个人和组织的良性互动党内沟通渠道不畅，权利就难以保障，党员就难以成为党内体制性主人而往往成为道义性主人，导致党员与党的组织及干部形成一定隔阂。为此，纪委应协助党委建立各项相关制度，如定期更新电子党务信息制度，党员反映情况及限时答复制度，党代表提案的处理和回复制度，党代表向选区党员述职制度，领导干部联系基层、联系党员及接待群众制度。纪委对制度的执行情况进行监督检查，检查结果在相关媒体公开并接受监督。同时，纪委要改进工作机制，严格执行中纪委颁布的保护检举人、控告人的一条例一规定，严肃查处群众举报的泄密者及其他侵犯党员权利方面的案件，切实保障劈员权利。

（４）牵头构建党员权利保障评价机制，确保党员权利真

正落实

为履行“对党的领导干部和下级党组织履行党员权利保障职责的情况进行监督检查”的职责，纪委应牵头构建四大保障主体履职情况评价机制，督促各保障主体切实履行保障

职能。

第一，建立健全部门自我评价体系。当前纪委应着重对各单位保障党员权利制度的落实执行情况运用部门自我评价体系进行客观、公正、公开、量化的常规性监督检查，检查结果应及时在电子党务系统及相关媒体公开，接受群众监督。

第二，构建社会评价体系。社会评价渠道主要有三种：①一定范围内的机构、代表（委员）及普通党员的评价，尤其是来自基层的党代表和群众的评价。可以充分发挥纪检监察部门聘请的学有所长的特邀研究员和从一线退下来的经验丰富的特邀监察员的作用，他们通过专题调研等形式，发

挥社会评价作用。②媒体的评价。媒体以其独有的优势对党

员权利保障情况有着不可替代的评价作用。⑧社会中介机构尤其是调查机构的评价。特别是对一些需要量化评估的问题可以委托中介机构来进行，既可减少纪委的工作量，也可使评价结果更有说服力和公信力。

（作者系中共长沙市委党校邓小平理论教研部副主任、副教授）

（本文责任编辑刘爽ｌｉｕｓｈｕａｎｇ＠ｃｃｐｓ．ｇｏｖ．ｃｎ）

充分发挥纪检机关保障党员权利的根本职能

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

毛政相

中共长沙市委党校邓小平理论教研部中国党政干部论坛

CHINESE CADRES TRIBUNE2005，(10)0次

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