建立健全群众监督评价机制,确保党员长期先进性

作者：中共绍兴县委党校课题组

资料通讯 2006年09期

　　人民群众是社会实践的主体，是历史的创造者。坚持群众路线，接受群众的监督，是我党的优良传统。

　　夺取政权后，党的历史方位发生了变化，权力本身的支配性和腐蚀性，市场经济先天的商业性和逐利性，使党脱离群众的危险性不断增加。与此同时，随着民主法治意识的不断增强，群众要求监督执政党的热情不断高涨。

　　从客观上说，党员生活在群众之中，党员的思想作风和工作情况，群众看得最清楚。党员优秀不优秀、合格不合格，群众最有发言权。

　　如何真正置于群众的有效监督之中，这是一个关系到党员队伍能否践行和保持先进性的重大问题。

　　一、现有群众监督评议党员的主要做法及其不足

　　1.现有群众监督评议党员的主要做法

　　让群众监督评议党员，这是近年来，尤其是开展党的先进性教育以来提出的一个新课题。根据我们的调研，目前主要有以下一些做法：

　　群众民主评议党员制度。民主评议党员目前是基层的普遍做法，一般上下半年各进行一次，采用党内党员评议和党外群众评议的“两票制”方法。后者一般聘请有一定社会影响的群众代表参加评议，评议的意见作为党员考核的重要依据。一般来说，群众满意度低于50％的，将视作不合格党员或基本不合格党员进行组织处理。

　　在民主评议普通党员的基础上，各地深化了这一做法，把它推广到推荐和评议干部领域。如村级组织选举多采用“三推两评一选”的方法，“三推”和“两评”之一，就是群众推荐和群众满意度测评。绍兴县夏履等镇还探索了干部报酬的民主评议制度，村主职干部和其他在编干部奖金在镇村考核确定的基础上，年终由党员、村民代表会议对村干部报酬的合理性进行评议。

　　民主评议把党员管理、监督和考评融为一体，是加强党的建设，发挥党员先锋模范作用的一个重要手段。

　　党务公开制度。基层党务公开制度起步于二十世纪九十年代末期，分固定公开、定期公开和随时公开三种形式。固定公开包括组织设置和人员分工情况、党组织年度目标任务等；定期公开包括党员缴纳党费情况、党员参加组织活动情况、党员“荣辱档案”记载情况等；随时公开包括党员发展事前公示、先进评比公告、后备干部推荐等方面的事前公示。党务公开主要以党务公开栏的形式公开，由较高威望党员组成的党务公开监督小组，负责对公开过程的监督。

　　党员主题实践活动。它在客观上能增强党员的角色意识，督促、激励党员发挥带头作用，自觉主动地接受群众的监督。近几年，一些地方开展了“保持党员先进性、推进建设新农村”、“爱心送温暖”、“百名领导进百村”、“万名党员做先锋”等主题实践活动，起到了较好的效果。

　　为了发挥党员尤其是无职党员的作用，各地还尝试设岗定职，建立共产党员责任区、示范岗制度，如绍兴县安昌镇以“按需设岗、量才归位、强化考核、动态管理”为目标，让无职党员当好贯彻政策的宣传员、开展工作的组织员和农民致富的导航员，主动参与社区建设，接受群众监督。

　　党员联系点制度。党员联系点制度一般分为两个层面，在机关层面坚持部门或领导干部联系结对制度，在农村层面开展党员联户制度。在联系点，广大党员、干部积极宣传党的政策，提供相关信息，听取联系单位、联系群众的意见、要求和呼声，为他们解决实际问题和实际困难。

　　党员联系点制度已成为机关和党员干部联系基层群众的桥梁，在一定程度上也成为党组织和党员干部自觉接受群众监督的新抓手，涌现出了诸如夏履镇的“党员一加一联系农户”制度、齐贤镇兴浦村的党员结对联户制度等成功典型。

　　2.现有群众监督评议党员方面存在的不足

　　现有群众监督评议党员的情况，从总体上看，存在以下一些不足之处：

　　重党内轻党外。虽然上面提到的民主评议、党务公开等制度基本上涉及了普通群众，群众有了一定的知情权和话语权。但总的看来，对党员干部的监督考核，仍局限在组织内部，群众参与考核评价的范围较窄。而党内监督不论是从理论上还是实践上，都已形成了一套比较成熟的制度和操作体系。

　　监督评议重党内轻党外，客观上造成组织内部党员不敢相互批评，不愿给其他党员投不合格票等问题，很容易导致你好我好大家好的现象，一些评议结果很难让群众信服和认可。

　　重整体轻个体。绍兴县这几年在党建工作方面力度较大。2002年至2006年，先后被定为“作风转变年”、“调查研究年”、“基层党建年”、“基层党建深化年”和“基层党建巩固年”。机关层面，以创建学习型机关为载体，开展“百名代表、千名干部、万名群众”评机关活动。企业层面，一些镇（街）推出“非公企业党建指导员制度”，开展“为党旗增辉，为企业增效”活动。农村层面，建立了驻村指导员制度，加强了基层组织的建设。但这些党建活动多涉及组织整体，对党员个体的监督评议作用相对较小。

　　重干部轻党员。现有的群众监督评议制度，如领导干部联系点、干部述职与任期承诺、干部形象卡、村级招待零费制等，普遍偏重于干部党员。即使近年来被称为考评重大创新的反向测评法，也主要用于全面评价领导的政绩，对普通党员基本没什么影响。

　　重干部轻党员的状况，客观上与领导干部掌握实际权力，在经济社会发展中起主导作用，普通党员尤其是流动党员、无职党员比较分散，监督效力低、效果差、难度大分不开。

　　但普通党员毕竟是党员队伍的主体。在改革开放与市场经济的发展过程中，一些普通党员在是非面前不讲原则、对有损党的形象的言论和行为不制止不斗争，平时看不出来，关键的时候站不出来，甚至公然违法乱纪，这些都严重损害了党的形象和声誉，必须引起高度重视。

　　重形式轻内容。其产生原因主要有两个：一是客观上群众的整体素质与形势发展和民主建设的进程不适应，缺少对党员监督的有力推动。二是主观上一部分党员干部把个人利害关系作为评价是非的标准，害怕群众监督对自己产生不利影响，工作上不主动、态度上不热心、行动上不积极，往往只图制度的规范齐全，不求执行的实际效果，一些存在问题的党员干部更是害怕、逃避、拒绝群众监督，还对监督、举报者进行打击压制。重形式轻内容的现象导致对党员干部缺少实质性的约束机制，而形式主义的做法对党组织建设更是有百弊而无一利。

　　重常规轻创新。这几年，总体上看，各地都在努力探索党建和群众监督评议的新方法。但为了避免不必要的风险，一些组织明知群众的监督需要深入，传统的考核评价方法存在缺陷，但仍然重复诸如民主评议、党务公开、任前公开、设岗定职、联系点制度等常规做法。即便在常规性做法中，也缺少进一步的完善和改进。如党员联系点制度，一般仅限于送钱送物，对于怎样调动群众的积极性，更好地服务于群众，怎样使联系点成为群众观察和监督党组织与党员干部的窗口，这方面脑筋动得较少。

　　由于缺乏适应形势发展需要的、能够真实全面反映党员发挥先锋模范作用的群众监督评价机制，因而也就难以对先进的党员进行督促和激励，对后进的党员进行鞭策和约束。

　　二、建立健全群众监督评议机制的指导思想及其目标

　　1.指导思想

　　完善的群众监督评议党员制度，应该具有制约和制衡、激励与教育、净化与免疫功能，能充分调动每个党员的积极性，发挥每个党员的先锋模范作用，体现党员和组织的先进性，最终达到以下效果：所有群众、组织都能监督，所有党员都受到监督，所有监督方式都能收到良好的成效。通过建立群众广泛参与、渠道畅通、尊重民意、公开透明、公正客观的党员监督评价体系，切实维护广大人民群众的知情权、监督权、评议权、发言权，努力形成群众参与有序、监督有力、评价客观的良好局面。

　　2.主要目标

　　监督及时有效。一般说来，人民群众拥有的监督权利越多，监督就越有效。因此，相关部门要紧密结合群众和党员队伍发生的重大变化，拓展监督内容，拓宽监督渠道，完善监督形式，健全组织的外部约束机制。

　　监督必须及时，才能体现出它的效果和作用。事后监督对于惩戒和教育违纪党员虽然也起到一定的作用，但它毕竟是一种被动监督，建立在时间、效力、经济和声誉已经损失的基础上，消极性显而易见。为了实现监督的及时性，党组织要以预防、引导、检查、督促、帮助党员为出发点，建立全方位、全过程的阳光操作机制，不断提高工作运行的透明度，使群众参与监督评议的途径健全透明，更好地发挥监督机制的整体功能。

　　目前，一些村居党组织建立“事前预告、事中报告、事后公告”的“三告”制度，有效保证了监督的时效性，是一种很好的尝试。

　　评价客观公正。党员考评制度是评定测量党员在组织内外的政治表现、工作业绩、思想作风的管理制度，客观公正是考评制度要追求的直接目标。

　　考评制度要客观公正，关键是能排除各种主观因素的干扰，客观地反映党员的实际情况，避免由于光环效应、亲近性和偏见等带来的误差。考评要实现阳光操作，坚持制度面前人人平等，对于同样或相近岗位的党员使用统一的考评标准。对有关规定、内容、程序、过程、结果采取适当形式全面公开，党员本人应了解所有程序和环节，知道自己的考评结果，并对这个考评结果充分信服而无任何异议。

　　三、建立健全群众监督评价机制的几点思考

　　建立和健全群众对党员的监督评议制度，要针对现有相关操作层面和制度层面存在的不足，大胆探索，积极改进。总体看来，可以从以下几个方面入手：

　　1.创新群众参与机制，拓宽群众监督渠道

　　群众监督评议，核心是发挥群众的作用，让群众有参与监督和表达意见的渠道。所以，从群众的实际情况出发，建立一个科学、规范、简便、适用的党外监督新机制，就成为我们工作的重中之重。我们要从完善监督的主体、渠道、方式、程度、约束力等方面着手，努力把这一工作做实做好。

　　建立群众监督员制度。群众监督可以细分为业余监督和专门监督。业余监督是当前群众监督的主要形式，它是自发的、分散的、随意的、不固定的，存在许多不足之处。为了使监督相对具有针对性和专业性，提高监督的效力和效果，可以尝试建立一支相对固定的群众监督评议队伍。其成员可以从具有一定的政治素养、表达能力和对监督有兴趣的群众中公开招聘，并给以一定的激励措施，以激发其积极性。群众监督员要了解掌握中央和省、市、县委的主要精神，参与党组织的某些主要活动和民主生活会，主动收集社会各界的意见和建议，定期或不定期向党组织反馈和反映。群众监督员要有真实、无记名表达意见和建议的权利，以保障其监督评议的客观性。

　　构建舆论监督体系。舆论监督主要是利用报刊、电台、电视台、网络等媒体对党员干部的言行进行的监督。现代媒体使普通群众真正拥有了监督的话语权。作为源自民间的公众意见，它能最真实地反映社会心理和社会情绪，对党员干部形成一定的精神压力和社会氛围，促使他们注意自己的身份角色，保持自身的先进性。

　　群众通过媒体表达，对党员干部行为形成监督警示施压作用，这是舆论监督的价值之所在。媒体应该既是党和政府的喉舌，也是广大群众的代言人。要赋予媒体独立的舆论监督权力，允许社会心理和社会思潮通过媒体得以公开表露，形成让广大群众敢讲真话、敢说实情的有效机制和良好环境。

　　完善群众举报投诉制度。从当前的实践看，基层部门为了接受群众的举报投诉，也设置了意见箱，在先进性教育期间还尝试开通了电话热线和电子邮箱。我们应将成功的做法坚持下去，并作进一步的充实和完善。同时，还要看到，群众虽然对一些党性原则不强、模范作用偏弱的党员时有非议，但由于不涉及自己的切身利益，尚缺少投诉、举报的内在动力和积极性。这就要主动做好引导工作，尤其是要明确支持和鼓励正常举报行为，对举报有功人员给予奖励，对限制、刁难、压制群众举报的行为，要坚决严肃查处。还要努力拓宽群众获取信息的渠道，建立和完善群众对党员“工作圈”、“社交圈”和“生活圈”的监督网络，在更大的范围内广泛听取群众意见，努力营造群众踊跃参与纠风工作的良好氛围。

　　2.健全党员主动联系群众机制，自觉接受群众监督

　　主动联系群众，接受群众监督评议，这充分体现了无产阶级政党非凡的勇气和精神，既是我党优良的历史传统，也是真正取得监督评议实效的必要举措。

　　深化党员联系点制度。联系点是党员干部联系群众的有效途径，为党员干部体察民情、了解民意、深入群众、服务群众搭建了一个有效平台。但现在的问题是，相关部门在联系点开展活动时，主要还是停留在不固定地送钱、送物、送医、送文化、送科技的单向低层次状态，这种类似于对联系点的“恩惠”，既不可能从根本上改变联系点的经济文化和社会面貌，又使联系点心存感激而难以对联系部门和党员干部提出客观的、真实的意见和要求。目前，这种做法已经成为常态，它使群众监督评议方面的功能变得非常有限。

　　从自觉接受群众监督的角度看，党员干部必须努力加强调查研究，一方面帮助基层联系点找出工作差距，理清工作思路，切实解决实际问题；另一方面要虚心听取联系点群众具体的意见建议，并把这作为自身的一项“硬任务”。此外，党员干部还要处理好本职工作与党务工作的关系，保证有足够的时间下基层，并能写好民情记录，建立解决问题登记制度。

　　完善党务公开制度。党务公开的核心在于内容。党组织要牢固树立“群众最想知道什么，就公开什么”的思想，勇于接受群众监督。现在存在的问题是一些部门党务公开重点不突出、实质性内容少、针对性不强，静态内容多，动态内容少，程序不规范，征询党员、群众代表意见不充分，直接影响了公开的效果和质量。为此，要下力气规范党务公开的内容和程序，及时听取群众对公开情况的看法，根据群众的要求不断调整充实。并把它作为组织考核的一项硬指标，纳入领导班子、领导干部目标管理和党风廉政建设责任制考核体系。

　　作为党务公开制度的补充，还可建立党员在一定范围内向群众报告思想和工作的制度，并利用现代媒体和渠道，如报纸、广播、电视、专栏、文件、简报、情况通报会等形式，扩大公开的范围和层次。

　　创新主题实践活动。主题实践活动是体现党员角色，保持党员先进性的有力抓手。现在的主题实践活动总体看来，内容丰富，形式多样。但也存在重形式而轻内容的问题。一些党组织出于党建成果书面总结的需要搞主题实践活动。这个出发点本意就错了，其结果必然沦为形式主义。

　　为使党员主题实践活动取得实质性效果，就要从各地实际和人民群众的愿望出发，采取有什么问题就解决什么问题的方针，科学确定目标，精心设计载体。不同的单位，采用不同的形式。此外，党员设岗定职和责任区的做法也要大力创新。要巩固党员挂牌上岗制度，以更好地联系群众，接受群众监督。

　　3.建立科学的群众评价机制，突出群众评价的作用

　　科学的评价考核机制是激发党员积极性和创造性的重要动力，是保持共产党员先进性的重要保证。各党组织要坚持以改革为动力，科学设置考核内容，创新评价方式，突出群众在考核评价中的作用。

　　群众评价机制要科学。科学性决定着评价结果的可靠性。参评群众的素质参差不齐，考评机制必须全面精炼，通俗易懂，具有较强的可操作性。要制订明确具体的指标体系，坚持定性考核与定量考核相结合的原则，科学确立党员履行岗位职责和发挥先锋模范作用的考核内容，考核的程序、标准等要细化、量化和规范化。

　　科学的群众考评机制，还必须具有客观性和针对性。要在群众亲身感受、拥有直接经验的基础上，为群众提供更多的获得信息的渠道和间接经验，增强群众对评议对象了解的全面性、客观性。要根据不同地区、不同行业、不同层次、不同类型、不同岗位、不同环境的特点，建立起相应的监督评价标准，防止“一刀切”。

　　群众评价机制要管用。恰当地运用社会化的政绩评价成果，才能体现群众监督评议的真正作用。为此，要把最终发言权交给群众，把群众对党员的评价作为衡量党员先进性的重要内容，从根本上改变监督评议“重党内轻党外”的偏向。

　　各党组织要建立严格的考评追究机制，把群众满意作为考核评价党员干部的重要标准和干部选任的基本依据，与考核评定、奖励惩处和选拔任用挂起钩来，对工作成绩、贡献突出的党员进行表彰奖励，对群众认可度高、绩效优异的党员大胆提拔重用，对群众满意度低的党员干部进行批评教育直至免职、退党。要严格按考核结果兑现奖惩结果，体现群众评价的权威性和及时性，增强党员队伍的压力、动力与活力。

　　群众评价机制要透明。透明是民主的本质要求，群众评价机制一定要透明，对监督评议的有关规定、内容、程序、过程、结果要采取适当形式全面公开，既落实群众的知情权，又主动接受群众评判，提高考核评价的质量，还让党员明白相应的评价考核程序，使之成为指导自己行为的标准。考核评价结果应向本人反馈，并在一定范围内公布，接受群众和社会的监督。

　　当然，建立健全群众民主监督评议党员干部的机制，作为一个新课题，还需要在实践中不断探索，在理论研究上不断深入，这需要一个长期的过程。

作者介绍：课题组成员：杨仲辉 陈国华 俞鸿 作者单位：中共绍兴县委党校　邮编：312000