银行业监督管理委员会的独立性分析

　　摘要银行业监督管理委员会，作为我国银行业监管主体之一，承担着主要的监管职能。因其承担作用的特殊性，需要其具有一定的独立性。本文以行政法为视角对中国银行业监督管理委员会的独立性问题进行了一定的研究和探讨。 　　关键词独立性 银行业 银监会 　　作者简介：关琪，首都师范大学政法学院2009级宪法与行政法专业硕士研究生，研究方向：法治与公共行政。 　　中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-203-02 　　 　　银行业监督管理委员会,作为具体履行对银行监管权力的主体之一,是银行业监管体制的重要组成部分。银行业监督管理委员会作用发挥的程度，与其自身所具有的独立性大小有莫大的关系。 　　一、银行业监督管理委员会的现状分析 　　2003年3月10日，第十届人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，决定设立银行业监督管理委员会即银监会。4月28日，银监会对外挂牌并正式履行职责。 　　(一)银行业监督管理委员会的性质 　　国务院的“中国银监会‘三定’方案①”中规定中国银监会属于国务院直属的正部级事业单位。根据《事业单位登记管理暂行条例》第2条规定的定义，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。 　　之所以在成立银监会之初，将银监会定性为事业单位，而非行政机关，主要是由于当时国家为了适应精简机构、提高工作效率。对于我国这样一个行政权及其发达的国家来讲，科层制的弊端越来越清晰地展现出来：高度集权、严密的组织体系、严格的工作程序和过渡强调理性化的原则。同时，科层制本身带有强烈的统治意识，政府是凌驾于社会之上的，更多是用强制权力在控制社会。为了避免新设立的机构出现目前已存在但尚未解决的弊端，国家在设立银行业监督管理委员会之初，将其设定为事业单位。 　　（二）事业单位定性的弊端 　　首先，银监会是对银行业进行监管的组织，享有银行业交易的规则制定权、检查权和处罚权等，是依法进行的一种对社会公共事务进行组织和管理的权力。而从事业单位的定义可知，事业单位向社会提供的是教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务，一般不享有行政职权。在我国，事业单位只有在法律法规明确授权下才可以成为行政主体，享有行政权力。作为银监会现有授权依据的“三定方案”既不是法律，也不能算是行政法规，导致银监会从成立时起就处于“不合法”的境地。 　　为给银监会履行职责穿上合法的外衣，2003年12月27日通过《银行业监督管理法》，其中明确规定:“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。”虽然根据全国人大常委会的有关规定可以推断“国务院银行业监督管理机构”即为银监会，但是《银行业监督管理法》的规定和相应机构名称的不统一仍会导致银监会法律地位不明确。 　　其次，事业单位是由政府主办、主管，是政府的附属。政治性、行政性较强，具有相对的非规定性和随意性。事业单位内部层层下达指令，自主权较弱，主动性匮乏。这与银监会所要达到的对全国银行业状况进行及时有效的监管理相冲突。 　　最后，事业单位行使行政管理职能只能来自于法律法规的授权。它们只有在行使法律法规所授行政职能时，才具有行政权力。《银行业监督管理法》明确规定了银监会全面、广泛的职权。这些职权不仅仅包括传统意义上的行政权，甚至包括一些准立法权、准司法权。银监会拥有的权力已远远超出了一般意义上的“法律、法规授权组织”，甚至比普通的行政机关权力还要大。企图通过事业单位来涵盖银监会地位的做法是不明智的。 　　二、银行业监督管理委员会应属于独立管制机构 　　综上所述，银监会的性质不应该是事业单位，由于其享有的权能的综合性，笔者认为其应属于独立管制机构。 　　（一）独立管制机构概述 　　对于独立管制机构的理解，以美国为例。普遍认为美国的独立管制机构是一种特殊的行政机构。它们也隶属于行政系统，但与普通的行政机关有严格的区别。它们不仅享有普通行政机构的行政权，还享有一定的立法权和准司法权；成员由总统任命，一旦任命便独立工作，除了遇有法定事由，总统不能免除其委员的职务。 　　独立性管制机构的特征如下： 　　第一，美国的独立管制机构与被管制机构之间相互独立。独立管制机构建立的目的就是为遏制行业垄断，维护公共利益，因此在创立之初就与企业断开，维持了其与企业之间的独立。 　　第二，独立管制机构的职权由法律直接明文规定，如《管制商务法》及州际商务委员会演变过程中的一系列法案，都给予了该独立管制机构充分而明确的法律支持。 　　第三，美国的独立管制机构在人事任免机制具有很强的独立性，与行政部门一般不存在隶属关系，其管制职责的履行不受任何行政部门的干涉。 　　（二）银行业监督管理委员会属于独立管制机构的原因 　　1．现有规定 　　首先，《中国银行业监督管理法》赋予了银监会在法律框架下制定各种监管规则的权力。银监会依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。有权独立制定各种监管规章。 　　其次，银监法赋予了银监会独立依照法律、行政法规规定的条件和程序,审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的权力。 　　最后,银监法规定,银行业监督管理机构及其从事监督管理工作的人员依法履行监督管理职责,任何团体、个人不得干涉。作为国务院银行业监督管理机构,其直接向国务院报告。 　　可见，银监会在设立之初，就赋予其一定的独立性保证其权力的有效行使。 　　2．国际趋势 　　从国际上看，由专门性的独立机构进行银行监管是一种国际趋势。在现代社会，强调专门机构的监管是十分普遍的。美国的联邦储备委员会的监管就是监管职权的典型。我国将银监会作为独立管制机构与国际上重视利用独立管制机构进行证券监管的趋势是一致的，可以保证监管的效果。 　　3．监管职能的行使需要独立性保障 　　独立管制机构要求摆脱行政的影响和被监管者的影响，独立地依据法律来对监管事务作出决定，这是设立监管机构的重要目的。“设立独立政府规制机构的动因十分明晰，即屏蔽政治和商业干扰对市场的干涉，增强透明度、专业性、稳定性和致力于最优长期政策。在规制法律制度中，这是非常具有吸引力的目标。”②保持一个独立的权威的监管机构对于银行业监管职能的行使十分必要。 　　4．监管职能的特点要求独立性 　　独立管制机构是现代法律发展的产物，是适应现代社会发展的产物，职权具有较强的综合性，不局限于传统上的行政权，而是结合了三权，带有很强的综合性。以便高效快捷地处理社会事务，保证监管的效率。 　　三、完善银行业监督管理委员会作为独立管制机构的建议 　　虽然银监会在设立时考虑到了独立性的问题，但是，在实际发挥作用的过程中，由于科层制理念的根深蒂固，制度构建的不合理等多方原因，银监会的独立性还存在很多缺陷，严重影响了实际效果的发挥，不利于良性金融体系的构建，由此，明确银监会作为独立管制机构的地位，加强其独立性的保障，迫在眉睫。 　　（一）调整银行业监督管理委员会事业单位的定性 　　2008年2月党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中,明确了对事业单位的分类改革。从银行业监督管理委员会目前从事的职能和权力的性质分析,应明确其作为特殊的行政机关（即独立管制机构）的地位，赋予其行政机关的职责权限,并调整和完善相关制度,加强其专业性和技术性，以提高银行业监管机构决策的相对独立性。

　　（二）确定银行业监督管理委员会的权力行使范围 　　银监会的监管职权是从中国人民银行分离出来的，目前来看，人民银行还保留了对银行业的部分监管职权。银行业监督管理委员会是监督银行业的主要监督机构，但并不是唯一。虽然从整体上来讲，银监会执行直接的监督管理职能，人民银行执行宏观的货币职能，但有时职能界限难以严格区分。而在行使职权时，由于人民银行先天的地位优势，很容易使银监会的权力得不到有效实现，独立性难以保障。 　　因此，有必要科学划分银监会职能。虽然《银行业监管法》和《人民银行法》对于人民银行与银监会的职能已有划分，但实际工作中还会出现诸多交叉互补业务。需要通过及时地制定详细的法规，加强《银行业监管法》和《人民银行法》的可操作性。在加强银监会与人民银行的协调合作的同时，不丧失其独立性。 　　（三）明确独立管制机构的权限、完善其权力行使的程序 　　如前所述，独立管制机构行使的是综合性权力，自由裁量范围较广。而现阶段我国的依法行政的水平不高、权力滥用的现象屡见不鲜。加强对银行业监督管理委员会的权力控制，势在必行。 　　首先是明确其职权，通过法律来界定其职权是一种必要的控权方式，应该由立法机关通过立法来对其职权进行明确规定，防止权力滥用。其次是加强行政程序控制。通过程序的控制，可以促进相对人的参与，强调行政权力的公开透明，将对权力的制约从事后提前到事前和事中，既保证了相对人的利益，也可以有效地对行政权力进行控制。 　　（四）确定其经费来源 　　目前，银行业监督管理委员会的预算费用是由财政部的批准下拨。这很容易导致银监会受到政治干预。因此，可以考虑将由被监管机构承担一部分监管费用。但必须强调比例适中，避免不必要地增加被监管者的负担。这样可以在很大程度上避免政府对监管部门的干预。 　　（五）改变人员任免 　　银监会高层的任免由国务院负责,他们没有固定任期,对他们的解聘也不需要向公众说明。这些因素的使监管机构的独立性存在瑕疵。 　　在高层监管人员任免上,应确立一套合理、完善、透明的免职制度。在这样的制度下,监管者享有任期的安全性,采取监管行动时不会有后顾之忧,从而能在需要的时候采取准确、及时、有力的监管行动。 　　银监会是银行监管体制中最重要的一环，银行业监督管理委员会，仅作为一个国务院直属事业单位，已经不能满足其职能发挥的需求。将其确定为独立管制机构，有利于监管性政府的建立，更充分地发挥银行业监督管理委员会的职能，为我国的经济建设提供完善的制度保障。 　　 　　注释： 　　①即国务院各部门定职能、定机构、定编制的方案，一般由中央编办或各部门自己拟定，经国务院批准，由国务院办公厅以通知的形式发布 　　②陈虹．政府规制机构研究．理论月刊．2007（3）． 　　 　　参考文献： 　　[1]盛学军．政府监管权的法律定位．社会科学研究．2006（1）． 　　[2]周汉华．行业监管机构的行政程序研究:以电力行业为例．经济社会体制比较．2004（2）． 　　[3]潘波．银行业监管机构的行政法考察．经济与法制．2008（6）． 　　[4]马英娟．政府监管机构研究．北京大学出版社．2007年版．