农村人力资本投资_政府失灵的原因及矫正

中国人口・资源与环境　2007年　第17卷　第5期　　CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENT　Vol117　No15　2007

农村人力资本投资:政府失灵的原因及矫正

杨卫军

(西安理工大学经济系,陕西西安710054)

摘要　人力资本水平的提高是国家和个人收入持续增加的根本动力,于资源约束下的政府偏好、多层次委托—,;;建立和完善保护农民利益的机制。关键词　农村人力资本;政府失灵;;中图分类号　F30415　A　1002-2104(2007)05-0038-05

　　在现代经济增长理论中,卢卡斯(1988)的人力资本模型、罗默(1986,1990)的研究和发展(R&D)模型、贝克尔、墨菲和田村(1988)的BMT模型尽管研究的重点不一样,但都包含着这样一个核心思想,即人力资本水平的提高是国家财富和个人收入持续增加的根本动力。这些思想和理论说明,对农民而言,只有在教育、健康、迁徙能力等方面进行投资,提高人力资本水平,才能抓住有利的经济机会,增加收入。然而,由于我国农民收入偏低、农村人力资本投资成本偏高及信贷市场约束等原因的存在,单靠农民个人力量根本无法解决农村人力资本投资不足的问题,即在农村人力资本投资方面出现了“市场失灵”。在这种情况下,如果没有政府强有力地介入和干预,形成人力资本投资的矫正机制,这部分低收入的农民常常会长期处于“贫困陷阱”之中,或者是处于“锁定落后”的状态。虽然从理论上以及国外的经验来看政府应该对农村人力资本投资,但目前我国政府在农村人力资本投资方面却存在着诸多的问题:在教育方面,国家的投入不足以及以县乡为主体的投入体制导致农村基础教育整体水平较低且发展不平衡;在健康和医疗卫生方面,政府卫生经费投入增长缓慢,城乡之间以及农村内部的分配不公平,农村医疗服务的有效供给仍然不足;在劳动力转移方面,户籍制度、市场准入制度限制了劳动力的转移,另外政府也很少为劳动力转移提供必要的培训、服务、信息及有力的保护。这些问题表明,在农村人力资本投资方面也出现了“政府失灵”。

收稿日期:2007-04-20

1　问题的提出

在农村人力资本投资方面,政府为什么失灵?要解释这个问题,我们必须首先对政府行为的根源进行研究,然后从根源出发寻求对策,否则我们不能理解为什么相关问题总是得不到合理的解决。制度经济学认为,维持一种无

效率的制度安排和国家不能采取行动来消除制度不均衡都属于政策失败。政策失败的起因有以下几种:统治阶级的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性[1]。在这几个原因中,意识形态刚性和社会科学知识的局限性应被剔除在外,因为农村人力资本投资矫正机制无法形成并不是意识形态的问题,按照我国的意识形态,国家应该更好地为人民服务。另外,也不是由于社会科学知识不足以至于政府不能建立正确的制度安排,在农村人力资本投资问题上,理论界早已经进行了大量的研究,但这些研究成果一般仅停留于理论探讨的层面而已。我国的农村人力资本投资,似乎出现了温铁军(2003)所说的“非不能也,而不为也”现象。正因如此,笔者认为,在我国,统治阶级的偏好和有界理性(即资源约束下的政府偏好)、多层次委托—代理背景下的官僚行为以及利益集团的影响(表现为农民利益集团的缺失)才是国家不能建立符合社会需要的制度安排的根本原因。

2　资源约束下的政府偏好

现代经济理论认为,从“经济人”的角度去思考政府行

作者简介:杨卫军,经济学博士,副教授,硕士生导师,研究方向为发展经济学。

・38・

杨卫军:农村人力资本投资:政府失灵的原因及矫正

为更具现实意义。具有“经济人”特征的政府的行为有两个要点:第一,政府以自身福利或效用最大化为原则,为了实现福利或效用最大化,政府会不断地根据需要调整行为;第二,与一般经济主体一样,政府也有多个需要实现的具体目标,不同时期,这些目标组合也不同,目标组合不仅受到问题轻重缓急的影响,而且还受到预算的约束[2]。可以这样认为,如果没有资源的约束,中央政府和地方政府是愿意投资于农村人力资本的,因为农村人力资本处于低水平会产生一系列的社会问题,从而给政府带来许多麻烦。问题在于,相对于人类社会的无穷欲望而言,经济物品,或者说生产这些物品所需要的资源总是不足的。这种资源的相对有限性就是稀缺性,稀缺性是人类社会所有主体都不得不面对的一个问题

,政府也不例外。

对政府而言,偏好。如图1所示,线,这三条不同的预算约束线显示了政府不同的偏好,AB显示政府更愿意将财政资源用于非农村人力资本投资的其它方面,EF显示政府更愿意将财政资源用于农村人力资本投资,CD显示政府的偏好是中性的。总地来看,AB更能显示出我国政府的预算约束线的特征。

然被优先配置到工业和城市,从而在一定程度上牺牲了农业和农村的发展,农民的人力资本积累也受到了很大地限制。改革开放之后,国家的发展战略使得各级政府不断加强对GDP的追求,在不少地方“,发展才是硬道理”蜕变成“增长才是硬道理”。因此,尽管改革开放后我国所面临的国内、国际环境与解放后初期有很大不同,但是,由于受到政府可支配资源不足的约束,忽视农村人力资本投资的偏好却被保留下来了。

,,因为沿着,总比另辟蹊径要方,国家对农业的一系列政策以及后果,我国政府的偏好多年被“锁定”在一种唯工业化、城市化的状态,明显具有路径依赖的特征。我国政府的支出经济建设费至今仍是最主要的部分,社会文教费开支所占比重则多年呈现出徘徊状态。而社会文教费中用于农村中小学教育的就更少了。例如,2003年财政性教育经费中用于农村中小学教育的仅为总额的21199%。由于整个社会可支配资源的有限性,兼之政府偏好于工业化和城市化,对农村人力资本投入不足就成为必然。

幸运的是,我国的渐进式改革并未完全形成路径依赖,而是在不断进步,虽然进步时快时慢,是一个走走停停或者退二进三的过程,但总体在不断进步。近几年来,全社会对“三农问题”的认识也在不断提高。而且令人欣慰的是,不同于以往的雷声大雨点小,最近几年,随着国家可支配财力的不断增长,中央支农的实际行动越来越多,政府偏好也有逐步转变的迹象。但是必须指出的是,政府能否彻底改变以往的偏好还有待观察,因为既有方向的扭

图1　政府的选择:投资于农村人力资本还是其它?

Fig11　Thechoiceofgovernment:investingonruralhuman

capitalorothers?

转,从来就不是一件容易的事。

3　多层次委托—

代理背景下的官僚行为

对于所有多层级构成的政府体系,

研究政府行为的另一个适当的观点,是多层次委托—代理观点,尤其是当研究对象是发展中国家时[8]。在委托—代理的第一个层次上,政府首脑,或政治家被视为人民的代理人,但政治家是一个理性的人(或群体),在约束范围内,可以做任何最符合其偏好的事情。在委托—代理的第二个层次上,政治家不得不雇佣官僚作为其代理人并帮助其实施法律和命令、征税、实施惩罚、维护国家独立、提供公共服务等。这种多层次的委托—代理关系可以通过图2来表示。在这个委托—代理链中,大多数官僚机构是其服务的垄断性供给者,而这种服务的委托者和资助者是政治家,官僚机构需要用其产品交换预算。官僚机构服务的消费者是社会大

那么,为什么我国政府有这种偏好?要回答这个问题,必须从政治、经济、历史等多角度去分析。在这一问题的解释上,林毅夫(1994)的观点颇具代表性。林毅夫认为,中华人民共和国成立以后,中国新政权的领导人面临着选择何种发展道路和管理体制组织经济建设,迅速实现强国富民理想的问题。由于受当时国际、国内的政治经济环境以及领导人经济理想的影响,国家选择了以优先发展重工业为目标的发展战略。然而,重工业作为资本密集型的产业所具有的基本特征,与中国当时的经济状况相冲突,使得重工业优先增长无法借助于市场机制得以实现,解决这一困难的办法就是做出适当的制度安排,对经济资源实行集中的计划配置和管理[3]。在这种背景下,资源必

・39・

中国人口・资源与环境　2007年　第5期

众,由于社会大众是政治家的委托人而不是官僚的委托人,因此,社会大众并不能直接作用于官僚。政治家如何

通过合理的制度安排激励官僚是整个体系的关键。

些对长期经济增长有利的行为,如对农村人力资本进行投资则因往往需要一个较长的期限才能显现出效果,而且不易观察,就很难纳入其效用函数。因此,地方或者部门官员就缺乏进行农村人力资本建设的动力。

而从对垄断租金追求来看,地方或者部门官员更不会积极进行农村人力资本建设,这也明显地体现出官员的经济人特征。威廉姆・A・尼斯坎南认为官员的效用函数与政府预算规模单调正相关,所以作为效用最大化者的官员也是预算最大化者[9]。因此,按照其委托人———,而是会努力追求机,官员,例如对财权的争夺和对事权的,争夺本不属于自己领域的资源。

正因

如此,几乎世界上所有的国家,政府机构都越来越庞大,财政开支也越来越多,我国也不例外,

甚至情况更严重。问题在于,当有限的财政资源更多地被政府官员消耗掉,成为“吃饭财政”时,用于其它方面的就会更少。从1978-2003年,我国的行政管理费从52190亿元增加到4691126

图2　社会大众、中央政府和地方政府之间的委托—Fig12　Theprincipal2agentrelationshipamongscentralgovernmentandlocalg,但图3所示的委托—的社会大众是第一层的委托人,中央政府是第一层的代理人,其合法性、权威性毋庸置疑;同时中央政府又是第二层面的委托人,而国家各部委、省及省以下各级政府是第二层的代理人。同样,这个委托—代理链中,最容易出问题的环节就是地方政府或部门的官员。中央希望所有的政府官员能够为人民服务,但是,在这种委托—代理背景下,经济人的本性使得他们未必会按照中央的意图去行动。根据靳涛(2003)的研究,现阶段中国地方政府官员的效用函数可以表达为下式:

效用=F{中央满意度[可观察发展指标,微观经济主体满意度],地方垄断租金}[9]

从这个函数可以看出,地方政府官员主要追求的是中央满意度和地方垄断租金。这个函数决定了地方及国家有关部门的官员必然不会重视农村人力资本投资。

从追求中央满意度的角度来看,在目前的政治体制下,中央对那些不服从中央或者渎职的官员可以通过党纪、政纪、法律予以严厉的处罚,而对那些能够使中央满意的官员,则可以通过使其升迁等途径予以奖励。中央满意度是通过可观察发展指标和微观经济主体满意度来实现的。其中,微观经济主体的满意可以通过舆论、上访人数减少、社会稳定等途径增加中央政府的满意度进而增加地方政府的效用。从我国的行政体制来看,微观主体和中央政府之间缺乏有效的沟通和交流渠道,由于信息传递问题,微观经济主体满意度对中央的满意度影响很小,最终对地方政府效用影响也很小。这样一来,地方政府就会忽视微观经济主体的满意度,而尽可能将有限的资源(精力、时间、资金)用于提升可观察指标。所以,可以说地方政府及职能部门是短视的,其更注重短期经济产出的增长,某

亿元,增加了8717倍,同期社会文教费从146196亿元增加到6469137亿元,增加了43倍,而国防费从167184亿元增加到1907187亿元,仅增加了10136倍。如果行政管理费的增幅相当甚至低于国防费的增幅,那就意味着仅2003年一年就至少可以结余出4000亿元的财政资金,而如果这些资金被分配到更应该使用的领域,如农村义务教育、国防建设等,那么我国的很多问题就可以迎刃而解,仅仅是近几年被官员违规使用的资金都可以解决很多问题。由此可见,多层次委托—代理背景下的官僚行为使政府一方面不重视农村人力资本投资,另一方面又浪费了大量的财政资源,最终导致政府对农村人力资本投资不足。

4　农民利益集团的缺失

利益集团在西方发达国家的政治、经济、社会生活中发挥着重要的作用。在西方政治学中,利益集团又称压力集团,通常被定义为“那些具有共同的目标并试图对公共

[4]

政策施加影响的个人或有组织的实体”。在美国,农场

主利益集团的力量强大,它往往可以左右国会和白宫的决策。例如在中美关于中国加入WTO的谈判中,美国执意要求中国开放农产品市场,让其农产品进入中国。在日本,农民具有较强的利益表达能力,在政治市场上处于优势地位。目前日本农业人口不足全国总人口的5%,但控制着全国25%的选票,并且有自己的得力的团体———农协,从而迫使政府决策必须顾及农民的要求,甚至使日本在农产品国际贸易自由化的潮流中陷入了尴尬的境地[5]。在这些国家,农民(业)利益集团的存在有力地维护了农民

・40・

杨卫军:农村人力资本投资:政府失灵的原因及矫正

(业)的利益,农村人力资本建设根本就不是问题。但在我国内外的经验证明,如果农民拥有强有力的利益集团,农民利益则可以得到有力地维护,而当农民没有利益集团时,农民就没有对政策制定者施加压力的手段与途径,立法者和政策制定者也感受不到来自农民利益集团的压力,这样制定出来的政策就很难考虑到农民的利益,或者即使有政策也得不到认真执行。从几十年的农业政策演变及其经济后果来看,缺少一个反映农民利益的平衡的政治结构是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因[7]。改革开放以来,政府在农村人力资本投资方面的失灵—“有名无农民自,国,农民显然没有自己的利益集团,农民利益集团的缺失使得农民应有的权利得不到保证,政府在农村人力资本方面投资不足就是一个明显的例证。

我国农民利益集团无法形成有两方面的原因,其一是农民人数太多。根据奥尔森的解释,集团越大,增进集团利益的个人在总收益中占有的利益份额就越小,他们从集体物品中获得的收益就越不足以补偿他们为集体物品所付出的成本;另外,集团成员数量越大,组织成本就越高,因而为获得集体物品所要跨越的障碍就会越大[6]。而且当人数太多时,个体对集团的关心度会大大降低,集团自然难以形成。我国农民利益集团无法形成的第二个原因是利益集团的组织者匮乏。,另,这种利润或利益可以是物质性的,也可以是成就感、声望、名誉等非物质性的[4]。政治企业家在集团形成和有效行动方面具有特别的重要性,因为他们拥有一定的解决其单个成员“逃票乘车”问题的能力。但是以下几点原因使得我国农村“政治企业家”十分匮乏:①我国农民人数过多,而且是一个相对保守、政治意识淡漠的群体,组织成本过高会使得潜在的“政治企业家”望而却步;②长期以来,教育的“离农特征”使得农村的优秀人才被源源不断地输送到城市,身份的转变使他们成为农民集团的“政治企业家”的可能大大降低;③现阶段国家的政策似乎并不鼓励这样的人才发挥应有的职能。正是由于以上原因,我国的农民尽管人数最多,但却没有形成能维护自身利益的集团,作为一个群体他们成为了“被遗忘的集团”,或者可称之为“忍气吞声的集团”。这种集团是没有游说疏通团体,而且也不采取任何行动的无组织集团。

然而,在农民利益集团缺失的同时,其它掌握有巨大资源、有着明确利益诉求的“利益集团”,确已日趋明朗化且数量越来越多。当前对我国政治经济生活有影响的既有行业利益集团、部门利益集团、地区利益集团,也有由特殊利益凝结而成的利益集团。为了实现自身利益,这些利益集团经常努力去影响决策者、研究者和公共舆论,其经济权、话语权及谈判能力,成为社会发展进程的重要影响因素,它们的目标都是从中央政府那里寻求优惠政策、投资项目和财政拨款。近年来,国家的费改税、房地产调控、药品降价等重大改革迟迟不能取得成功,根源就在于其中有“利益集团”的操纵和阻挠。因此,在我国各级政府的决策过程中,当其它各种集团在努力地争取利益的时候,我们还很难看到农民利益集团的代表。

当国家能够提供基础教育、医疗卫生等这些公共产品时,这些公共产品就会承担一种社会保险的功能,这种功能又会反过来刺激私人进行人力资本投资。因此,尽管在农村人力资本投资方面,政府失灵有着深刻的政治、经济、社会背景,但政府失灵必须得到矫正。由于我国资源约束下的政府偏好、多层次委托—代理背景下的官僚行为及集团利益冲突的影响导致了提升农村人力资本投资的矫正机制无法形成,因此,国家应在以下方面进行变革,形成提升农村人力资本投资的矫正机制,彻底改变我国农村人力资本不足的状况,使农民收入持续提高。

(1)政府偏好及相应制度安排的调整。在农村教育方

面,必须改变长期以来国家支出意愿一直不强的局面,一方面必须加大教育经费的总投入,另一方面,必须使目前的财政性教育经费更多地投到农村的义务和职业教育培训中去。在健康和医疗卫生方面,政府应重建农村公共卫生系统,并投资于农村医卫人员的教育与培训以及农村基层医院的软、硬件建设,增加对农村疾病预防、健康教育及

营养和生活习惯干预项目的投资

,实施医疗救助计划

,缓解因病致贫和因病返贫现象。在劳动力转移方面,政府应尽快废除户籍制度和各种限制农民工就业的市场准入制度,并通过各种渠道为农村劳动力转移提供必要的培训、服务、信息和保护。

(2)缩小政府规模,约束官员行为。市场经济中,我国

需要的是小而有效率的政府。只有小的政府才不会消耗过多的资源,财政资源才能被配置到类似农村人力资本建设方面去,这就需要压缩当前过多的政府层级及部门。在缩小政府规模的基础上,还要约束官员行为,以避免过多的财政资源被政府官员消耗掉。在这方面,应该强化立法、司法机关对行政机关财政资源使用的监督,还应保证新闻媒体的舆论监督权,加大对违规官员的惩罚力度。只

・41・

中国人口・资源与环境　2007年　第5期

有这样,才能在最大程度上抑制政府官员的机会主义倾向,改变过多的财政资源被消耗掉的局面,从而把这些资源用于农村人力资本投资等领域。

(3)建立和完善保护农民利益的机制。无论是发达国

Zhou1TheChinaMiracle:DevelopmentStrategyandEconomicReform[M]1Shanghai,ShanghaiSanlianSudian,ShanghaiPeople’sPublishingHouse,1999:291]

[4]方福前1公共选择理论———政治的经济学[M]1北京:中国人民

家还是发展中国家,若对利益集团的活动和影响熟视无睹并不加制约,其后果着实是不堪设想的。但是,简单地将利益集团认定为现代社会的“万恶之源”,似乎并不恰当。现代社会利益结构的多元化使得利益集团的存在具有客观必然性。因此,国家一方面应尽可能地解决利益集团的负面影响,另一方面应成立专门保护农民利益的组织或部门,引导农民成立自己的组织,提高农民的政治地位,通过这些举措使农民利益得到更好地保障。

(编辑:)

参考文献(References)

[1]林毅夫1:大学出版社,2000:153,99,1061[FangFuqian1PublicChoiceTheory:

PoliticalEconomics[M]1Beijing,ChinaRenminUniversityPress,2000:153,99,1061]

[5]李成贵1国家、利益集团与“三农”困境[J]1经济社会体制比较,

2004,(5):57～661[LiChenggui1Nation,InterestGroupandDilemmaof“Threeagriculture”[J]1ComEconomicandSocialSystems,2004,(5)57～661]

[6]]1[M]1上海:上海三联书

ancurOlson1TheLogicofCollective

],ShanghaiSanlianSudian,ShanghaiPeople’sHouse,1995:411]

[7]盛洪1农民自己代表自己[N]1经济观察报,2003-01-271

[ShengHong1FarmerRepresentingThemselves[N]1EconomicalObservationNewspaper,2003-01-271]

[8]林毅夫1再论制度、技术与中国农业发展[M]1北京:北京大学出

制度变迁,科斯等11上海:上海三联书店,上海人民出版社:3971[Lin,Yifu1AnEconomicTheoryof

InstitutionalChange:InducedandImposedChange,Coarse1PropertyRightandInstitutionalChange[M]1Shanghai:ShanghaiSanlianSudian,ShanghaiPeople’sPublishingHouse,1994:397]

[2]张杰1国家的意愿、能力与区域发展政策的选择[J]1经济研究,

2001,(3):69～741[ZhangJie1TheNation’sWish,AbilityandtheChoiceofRegionalDevelopment[J]1EconomicResearchJournal,2001,(3):69～741][3]林毅夫,蔡

,李周1中国的奇迹:发展战略与经济改革[M]1上

版社,2000:521[Lin,Yifu1RediscussInstitution,Technologyand

AgriculturalDevelopmentinChina[M]1Beijing:BeijingUniversityPress,2000:521]

[9]靳涛1双层次互动进化博弈制度变迁模型:对中国经济制度渐进

式变迁的解释[J]1经济评论,2003,(3):47～561[JinTao1Double

levelInteractionGamblingSystemEvolutionModel:ExplanationontheEconomicSystemEvolutionofChina[J]1EconomicReview,2003,(3):47～561]

海:上海三联书店,上海人民出版,1999:291[LinYifu,CaiFang,Li

InvestmentonRuralHumanCapital:TheReasonsandCorrectionofGovernmentFailure

YANGWei

2

jun

(DepartmentofEconomics,Xi’anUniversity

ofTechnology,Xi’anShaanxi710054,China)

Abstract　Toraisethehumancapitallevelisthebasicmotivationtocontiniouslyincreasetheindividualincomeandstate’srevenue1Itisoneofthegovernment’sdutytoinvestonruralhumancapital1However,governmenthasfailureinourcountrynowbecauseofthegovernment’spreferencerestrictedbyresources,thebureaucraticbehaviorunderthemulti2hierarchyprincipal2agentandtheinfluencesofinterestgroups1So,thekeytosolvetheproblemistoadjustthegovernment’spreferenceandrelatedinstitutionalarrangement,contractitsscaleandrestraintheofficial’sbehavior,establishandperfectthemechanismtoprotectfarmer’sinterest1

Keywords　ruralhumancapital;governmentfailure;government’spreference;bureaucraticbehavior;interestgroups

・42・