从政府主导型到市场主导型_中国城市化的战略转换
第22卷第3期
2006年8月
广东农工商职业技术学院学报
JournalofGuangdongAIBPolytechnicCollege
Vol122No13Aug1,2006
:中国曾宪明
(BTEC中心,广东广州 510507)
摘要:城市化是经济社会发展的必然结果,也是解决经济和社会发展中诸多结构性矛盾的关节点。目前我国经济发展中所面临的一系列问题,都有赖于加快城市化进程来解决。纵观中外城市化发展历程,推进城市化的力量和模式主要有两种:一是市场主导型城市化模式;二是政府主导型城市化模式。徘么,我国城市化进程应该选择什么样的模式呢?该文拟从经济发展理论的角度,通过对城诵化本质特征和动力机制的解析,对我国城市化战略选择进行探讨。关键词:城市化;模式;战略转换
中图分类号:F29912 [文献标识码]:A 文章编号:10092931X(2006)0320005205
城市化是21世纪中国现代化进程中的一个十分重要的组成部分,也是解决经济和社会发展中诸多结构性矛盾的关节点。当前我国所面临的国内有效需求不足、农村剩余劳动力就业、提高农民收入和应对WTO给农业发展带来的挑战、资源有效利用、环境保护与可持续发
展、产业结构升级和提高经济的整体竞争力,加快西部开发等问题的解决,都有赖于加快城市化进程。然而,选择什么样的城市化战略,在理论界却存在着争论,在实践中仍然在不断地摸索。本文拟从经济发展理论的角度,通过对城市化本质特征和动力机制的解析,对我国城市化战略选择进行探讨。
一、政府主导型:当代中国城市化的现实表现
城市化是经济社会发展的必然结果。纵观中外城市化发展历程,推进城市化的力量和模式主要有两种:一是市场主导型城市化模式;二是政府主导型城市化模式。
西方国家城市化是自然演进的结果。西方的市场经济是“自发”形成的,有着一种自然发展的机制。这使得西方国家的市场经济制度,能够在数百年的发展过程中,日趋改善政府与市场之间的关系,确立了以市场为核心的经济模式。因此,西方国家城市规模、城市布局、城市产业分工均是市场选择和市场作用的结果。这正是西方城市化自然演进的基础,同时也确定了西方政府在城市化中的辅助地位。
收稿日期:2005211212
),男,湖北大悟人,广东农工商职业技术学院BTEC中心主任,经济学博士,副教授。作者简介:曾宪明(1965—
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然而我国的城市化异于西方城市化的一个重要特征,就是“政府推动”的因素大于“自然演变”的因素,即政府行为在城市化进程中起着关键性的、不可替代的作用,政府通过一系列制度安排和政策设计对城市化进程进行干预,是一种典型的政府主导型城市化,城市发展的速度、水平、方向和模式都深深地打着制度变迁的印记。这点通过对我国城市化历程的简要回顾,即可得到证明。
改革开放前,抑城市生长。其理论支持是多余论”、
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“‘。此时,,城乡区别对待的观念影响着决策。例如,用户籍管理将城乡差别制度化;抑农扬工,压消费重积累,结果导致产业结构失衡,城市服务功能发展萎缩。与此同时,“三线建设”和优先发展重工业等政策,使我国内陆和西部地区发展起一批新兴工业城市。
改革开放以来,市场经济从无到有,逐步发展,市场力对城市化的推动作用越来越显著,制度变迁的基本方向是顺应工业化和城市化规律,行政力对城市化的影响逐步从阻力向助力转化,两股力量作用方向的吻合度不断提高,城市化也经历了从长期停滞、缓慢启动到当前的快速推进过程。政府对城市化过程进行行政干预的初衷和目标也发生了根本的变化,影响中国城市化的两股基本力量(市场力和行政力)的关系在不断调整之中。但随着市场经济体制的逐步建立,对于发展效率的认同和需求程度不断提高,城市化的内在规律和正面作用逐步得到政府的认可和肯定,这本应是行政力对城市化过程的影响逐步弱化、市场力不断强化、市场主导型城市化逐步取代政府主导型城市化的契机。然而,也恰恰由于政府对城市化的意义和价值给予了前所未有的肯定,对城市化的行政干预不仅没有弱化,反而呈现不断加强的趋势,政府主导型城市化正在以新
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的方式得到强化。
通过上述分析可以看出,无论是改革前限制城市发展,还是改革后加快城市化进程,政府推动因素都大大超过市场推动因素,政府行为在中国城市化进程中仍起着决定性作用,可以说,当6
代中国的城市化是一种典型的政府主导型城市化。然而,政府主导型城市化容易受到行政长官意志控制,限制甚至排斥市场的作用,造成诸多不利的社会经济后果。
二、,,中国城市化所经历的大起大落都与制度安排和政策导向密切相关,归纳起来有三个阶段。第一阶段是1958～1963年,由于人口增长对城市的压力日益增大,为了城市社会稳定和适应当时供给不足的社会经济状态,国务院在1958年颁布了《户口管理条例》,严格划分出农业户口和非农业户口,控制农业人口迁往城市。但为了“大跃进”的需要,不得不从农村大量招工,结果使城镇人口在1958～1960年间迅速提高4个百分点,1960年城市化率达到1913%。“大跃进”的失败与自然灾害又将新招职工大量下放,1963年城镇人口比重下降到1618%,中国城市化出现剧烈波动。第二阶段是1964～1978年,中国城市化基本处于停滞状态。这期间城市人口的绝对数量虽然由1964年的12950万人增加到1978的17245万人,但1978年的城市化率仅为17192%,比1963年高115个百分点,比1964年又低了015个百分点,城市化出现波动。第三阶段是改革开放以来,中国的城市化进入了迅速发展时期,由于城市与城镇数量迅速增加,我国市镇总人口由1978年的117亿人,增加到2003年的512亿人,25年增加315亿人,年均增加1400万人。城市人口占总人口比例由1978年
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的1719%上升到2003年的4015%,平均每年提高019个百分点,中国城市化再一次出现剧烈波动。
第二,政府主导型城市化阻碍了农村剩余劳动力的转移,使城市化长期滞后于工业化
中国城市化滞后,从某种意义上说,是政府主导型城市化的必然产物。这一点可以从政府对城市化的认识、工业化战略以及相关制度安排等方面得到证明。(1)从认识和指导思想看,首先没有认识到工业化与城市化同步发展的客观规律,幻想走一条“无城市化的工业化”之路。其
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次对发达国家特别是发展中国家城市化过程中出现的失业严重、人口拥挤、交通堵塞、住房紧张、环境污染、社会犯罪、贫富不均等问题认识不足,忽略了城市化的正面作用。再者对城市化概念理解片面,没有把中小城市及城镇视为城市体系中的一部分,使城市结构出现偏差。改革开放后,我国又走向另一个极端,过分强调小城镇的作用,把小城镇的发展看成是吸纳乡村人口的主要渠道,化战略,2从工业化战略来看,,、、排斥城市化、、资源消耗高、经济效益差的工业化道路。这种工业化战略片面强调国家计划推动而否定市场作用、片面强调资本和技术密集型产业而忽视对农村剩余劳动力有较强吸纳能力的劳动密集型产业,结果重工业得到优先发展,而轻工业及城市发展的资金则严重缺乏,城市化进程大大落后于工业化步伐。(3)劳动就业制度、户籍管理制度、粮食供应制度、住房、医疗及其它福利制度等一系列制度安排,不允许劳动力自由流动、自主择业,限制农民向城镇流动和迁移,造成城市与农村长期处于分割状态,最终也阻碍了城市化的发展。
第三,政府主导型城市化造成城镇体系结构非均衡
政府主导型城市化的又一个不利后果就是,城市结构出现偏差。改革开放以前,中国的城市结构是大城市多,小城市过少,有所谓“头重脚轻”之感。改革开放以后中国的城市结构又走向了另一个极端,出现“头轻脚重”的现象,即小城镇的增长速度大大超过大中城市。从1952～1980年,特大城市数量年均增长2%,大城市年均增长4%,中等城市年均增长4%,小城市则年均减少0133个百分点。由于“大跃进”的影响,大城市和特大城市的数量1960年比1957年分别增加了1Π3和1Π2,而中等城市数量反而有所减少。在其后的国民经济调整和“文革”中,特大城市中的“逆城市化”最为显著,1970年的人口仅相当于1957年的人口。为了改变这种结构,1980年以来,我国实施了“严格控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城
镇”,以小城镇为重点的城镇化推进战略。1978-2000年,年均增加城市2114座,年均增加建制镇82415个。根据统计年鉴提供的资料计算,从1980年初至上世纪末,小城镇年均增长8%,中等城市年均增长615%,年均增长仅为315%。
展,,我们在一定程度上解,但由于小城镇的城市经济规模有限、经济结构单一、城市功能欠缺,无法形成对劳动力的巨大吸纳能力,压制了现代社会城市中最有活力的现代服务业的发展,阻碍了中国城市化的进程。
第四,政府主导型城市化致使城镇地区布局非均衡
城镇的布局主要取决于自然资源、人口、经济等条件。由于我国的经济、人口地域上的不平衡,城镇布局也不平衡,随着经济重心的进一步东移,不平衡也在加剧。1978年,东、中、西部城市的比重分别变为3518%、4315%、2017%,其间东部地区城市数量大幅度减少,中西部地区则有所增加。自改革开放以来,我国提出以经济建设为中心,优先考虑经济效益,遵从“梯度开放”和“中心极”发展理论,投资重点集中在东部沿海地区,同时还以优惠政策吸引了大量外资进入这些地区,极大地推动了东部地区的城市化,形成了珠江三角洲、长江三角洲、京津唐地区等城市带,西部地区则发展缓慢,地区的不平衡性进一步加大。到1998年,东、中、西部城市的比重又分别变为4419%、37%、1811%。也就是说,改革以后,东部地区城市数量所占比重增加了911%,而中西部则分别降低
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了615%和816%。因此可以看出,西部城市化水平与东部的差距很大,而且有进一步扩大的趋势。
第五,政府主导型城市化导致城市化的高成本,并存在城市化泡沫的危险
政府主导型城市化,不仅成本高,而且存在城市化泡沫的危险。政府主导型城市化的高成本主要表现在:(1)基础设施的高投入,如水电、燃气、公路和绿地等都是高投入,需要政府的推动;(2)社会保障的高投入,一旦农民变为市
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民,社会保障就是必需的,巨额的社会保障需要政府财政支持;(3)大量的公共支出如教育、环
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保和城市运营等都需要政府财政支持。近年来,一些地方片面追求城镇化水平这个数字的提高,大铺摊子、不重内涵、盲目无序扩大用地规模,并造成一些地方的“有城无市,有市无业”的“空壳城镇”现象。在中国城市化过程中,存在着政府投资的力量远远大于市场和民间的力量,城市化仅仅依托城市建设的乘数效应来推动的问题,长得更快时,有城市化的外壳,[6]
市泡沫、忽视城市化进展,重视城市规模扩张、忽视城市功能转变,重视城市硬要素建设、忽视城市化软要素建设等诸多不利社会经济后果,在一定程度上阻碍了中国从计划经济体制向市场经济体制的转轨,那么,中国未来的城市化模式是坚持政府主导型,还是走市场主导型的城市化道路?
的迁移而自发进行的,政府缺乏必要的调控和干预,其后果必然是“城市病”和“农村病”并存。
目前,政府主导型城市化带来了诸多不利经济后果,殊问题:比如地域辽阔,,经济发展不,,在,,等等。中国这种,既不,也不能采取严格的计划控制机制;政府既不能像发达国家那样放任自流,任城市化过程自由发展,又不能像过去那样采取“管”、“卡”、“罚”的办法,强制隔绝城乡关系,而必须实现市场主导与政府导向的有机结合。我国要实现从政府主导型城市化向市场主导型城市化的战略转变,必须抓好以下几个环节:
第一,要消除各种抑制城市化的制度障碍,为市场机制发挥作用提供空间。(1)要改革户籍制度和就业制度,使人口从户籍和人事档案的约束中解放出来,能够真正地实现由农村向城市及城市之间的自由迁移和平等就业;(2)要创新土地制度,让那些能够放弃土地的农民让出土地,实现土地集中与农业劳动力转移适度同步;(3)要改革社会保障制度,为进城农民提供失业保险、医疗保险、工伤保险和养老保险等必要的社会保障,解除已经非农化和城市化的农民的后顾之忧;(4)要改革城市建设投融资制度,建立“政府引导、社会参与、市场运作”的城市建设投融资新模式。只有消除这些抑制城市化的制度障碍,我国的城市化才有可能真正地沿着市场经济的转道向前发展。
第二,改革现行的自上而下按行政级配置城市资源、管理城市的城市管理体制,建立有利于城市间公平竞争的城市管理新体制。中央对城市的管理要从直接管理向适应市场化要求的间接管理、法治管理转变。要弱化行政权利在资源配置中的职能,中央对城市改革要像企业改革一样,通过下放权利赋予各级城市在市场竞争中完整的自主权。现代市场竞争是多层次的竞争,要提高城市的竞争力,在管理体制上,要赋予城市以相对独立管理权限,使城市成为真正的市场竞争主体。在市场竞争的压力下,迫使城市政府从主要对上级负责的“政治人”向对市场负责的“经济
三、市场主导、政府导向:中国城市化的新战略
市场主导型城市化,是要充分发挥市场机制在人口向城市迁移、要素向城市集聚、城市的内部结构调整和外部扩张、城市之间的竞争与协调,以及城乡关系调整等方面的基础性和主导性作用,用市场化的方式,遵循市场的一般规则,依靠各个城市化主体的自主决策、创新和协调,在国家和区域经济社会发展整体利益,环境承载力和科学发展观理念等约束条件下,推动城市化进程。从世界各国城市化的历程来看:城市化是传统社会向现代社会的转型,它不仅仅是经济变革、也不单纯是人口转移的过程,而是一场深刻的社会变迁。西方发达国家早期城市化发展的基本模式是政府不作为、不干预,听任市场的力量驱动,造成“城市病”泛滥。在社会各种力量的驱动下,西方国家政府逐渐认识到自身不可替代的角色,认识到需要承担相应的社会责任,并适度介入到城市化过程之中,使“城市病”得到有效遏制。中外城市化模式比较研究表明,那种原始自发型城市化模式,是随着经济的发展,人口8
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人”转变。
第三,加大对城市管理和决策的知识供给,解决城市的快速成长与知识供给严重脱节的问题。在“体制空洞”下城市管理者行为更容易向计划方式回归的一个重要原因,就是当代中国的城市管理者严重缺乏管理现代城市的知识和理念。城市不仅是一个资源密集的空间,而且城市的管理和运行所需要的也是一个知识集成体系。如何适应城市化和城市管理现代化的要求,识化、,经营城市、增值城。
第四,开展城市经济安全研究,建立城市安全预警系统,遏制城市化泡沫发生。经济安全研究是当代中国经济学研究中的一个薄弱环节。随着中国经济总量的增加和经济组织系统的复杂化,经济系统信息传递高度关联性、信息传递过程中的迅速放大功能也在增加。这样的经济系统,不仅会使一个正确的决策信息迅速放大,同时也会使一个潜伏的坏的信息或错误的决策信息迅速放大。在政府主导下推进城市化的倾向存在着巨大的经济风险,因此,要从根本上全面推进城市体制改革,并从根本上遏制城市经济泡沫的
发生是非常重要的,但由于体制建立过程是长期复杂的过程,面对城市管理中存在的“体制空洞”,在新的制度未能发挥作用以前,建立临时的城市经济安全预警体系是非常必要的。
总之,,并使其健康发展,一方面,;但另一方面,,而应该以适当,否则,对城市。
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经济参考报,2002-04-091
China’sUrbanizationStrategyTransformation:
FromGovernment-orientedtoMarket-oriented
ZENGXian-ming
(BTECCentre,GuangdongAIBPolytechnicCollege,Guangzhou510507,China)
Abstract:Urbanizationistheinevitableresultofeconomicandsocialdevelopmentanditisalsothekeypointinsolvingtheproblemsarisinginthedevelopmentofeconomyandsociety1Atpresent,thesolutiontotheproblemsinourcountry’seconomicandsocialdevelopmentdependsonquickeningChina’surbanization1Historicallytherearetwomainpatternsofurbanization:government-orientedurbanizationandmarket-orientedurbanization1Fromaneconomicangleandbasedontheanalysisofessencecharacteranddynamicmechanismofurbanization,thispapertriestoprobeintothestrategicselectionofChina’surbanizationpattern1Keyworks:urbanization;pattern;strategictransformation
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