行政区划改革:"省直管县"体制改革探析

　　作者简介：何春燕，浙江师范大学，法政学院，行政管理101班 　　张如一，浙江师范大学，法政学院，行政管理101班 　　摘 要：由于我国省级行政区管辖范围过大且人口过多，因此，在我国推行“省直管县”要求对现行省级行政区划进行改革。基于对我国国情的现实考量，省级行政区划改革要遵循促进区域经济发展、尊重历史与文化传统、管辖范围与人口相适宜以及不违背民族区域自治等原则。同时，改革要循序渐进，逐步增设直辖市和缩小省（区），不可盲目激进地“一刀切”。省级行政区划改革过程中还要妥善处理行政成本增加、区域政治与区域经济协调发展等问题。 　　关键词：省直管县 行政区划 体制改革 　　中图分类号： 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）05-0000-01 　　一、我国“市管县”体制的发展及现状 　　自我国成立之后，行政区划屡有调整。建国之初实行大区（直辖市）、省（大区辖市、行署区）、县、乡镇四级行政制度。1954年，撤销大区建制，实行省、专区（市）、县、乡镇四级制。1967 年，专区更名为地区。1983 年以后，逐步实行市管县行政区划体制，省下设市（地区），再下设县（市、区），最后为乡、镇、街道，仍为四级制。1982 年 12 月 4 日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的在《中华人民共和国宪法》第 30 条规定：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和交大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。自1982年，下发《改革地区体制实行市管县体制的通知》始，我国开始实现“市管县”体制。 　　二、我国“市管县”体制存在的问题 　　1.“市管县”体制缺乏法律依据。我国现行宪法规定：我国实行省、县、乡镇三级行政层级。当然，宪法第30条第2款规定：直辖市、较大的市可以分市、区。但是将一般的地级市同较大的市混为一谈是缺乏法律依据的。 　　2.没有真正起到“以城代乡、城乡互补、协调发展”的目的，反而出现了“小马拉大车“的现象。我国实行“市管县”体制的初衷是，希望以中心城市的优势，带动周边农村的经济发展。但事实上，在很多省市，并未真正实现这种带动作用，反而出现了“小马拉大车”的现象，一些市甚至需要县的贡献来发展经济。如浙江嘉兴、金华都是典型的例子。 　　3.市县矛盾尖锐。这种矛盾主要体现在三方面：第一，经济利益关系方面，某些市的经济发展程度不如所辖的县，甚至还需要县的贡献来发展市的经济，进而引发市县的经济矛盾。第二，行政管理方面的角度，由于实行全面的市管县体制，市往往扣留省下放给县的自主权，县的权限受到很大限制，难以发挥主动性和积极性。第三，城乡关系方面的矛盾，市往往把工作重心放在市区，集中精力和资源发展市区，而很少关注农村的经济发展和社会建设。 　　4.不符合科学管理 　　从科学发展的角度看，行政层级的增加意味着行政成本的增加，行政效率的下降。从成本—效率的角度来看，现在实行的四级行政层级设置不适应现代社会的发展。实践中四级的行政区划模式加强的是国家的行政管理，降低的却是经济的发展速度。 　　三、渐进式的“省直管县”体制改革路径选择 　　1.积极稳妥推进“省直管县”体制改革，考虑各地现实条件和成熟度 　　省直管县体制对省的管理能力有较高要求，如果省域过大、人口过多，推行省直管县会造成管理幅度多大，管理任务过重的问题。因此，在推行省直管县体制的过程中，要充分考虑到各地的现实情况，在条件不成熟的情况下，可以在不同省份采取不同的行政体制，或者对区域划分进行调整。总体说来，“应该根据各省在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系差别，因地制宜，不搞‘一刀切’。实施省直管县的省份，先从财政体制改革入手，采取‘试点—县域扩权—行政区划调整—市、县分治’的步骤，稳步推进，实现财政体制与行政体制统一的改革目标。” 　　2.省直管县要合理划分事权和财权 　　朝代时期采取两级地方政府层级模式的根本目的在于加强中央集权，维护皇权统治，但权力过于集中不利于发挥地方层级的活力，不利于政治、经济、社会的全面发展，中央集权最终导致了封建王朝的覆灭。目前推行省直管县体制，必须要合理划分省与县的职责，理顺事权关系和财权关系，一方面要下放事权，特别是要下放审批权，使县一级政府拥有实实在在的权力；另一方面在事权下放的同时，也要大力下放财权，使事权和财权达到均衡化，为县一级履行相应的职责提供资金保障。 　　3.稳定县级行政建制 　　县作为国家基层管理机构，是我国最稳定的基层社会单元，是现代国家行政管理体系中不可或缺的重要组成部分。县级行政单位在国家政治、经济、社会等各方面的发展中起到了承上启下和总揽农村全局的战略作用，是农村经济、社会、文化事业的组织者、管理者和调节者。因此，应继续稳定县级行政建制，同时强县扩权。在改革实践中，应首先选择自主管理和协调发展能力都较强的县，有意识地培育基层群众的公民意识，让他们逐步参与改革，成为改革的动力，以保证国家的政治体制改革逐步深入和高效推进。 　　4.适应新型城市化的要求，适当调整行政区划 　　适应城市圈、城市群发展的要求，对计划经济时代形成的行政区划进行调整，有利于打破行政区阻隔，实现区域经济社会一体化。第一，将部分发展潜力非常大的大中城市增设为直辖市。一方面，可以通过提高经济社会发展权限，发展都市圈经济；另一方面，减少省级政府的管理幅度，为行政层级扁平化提供条件。第二，将部分发展条件比较好的城市增设为副省级城市。从短期看，增设副省级城市可以形成全国城市群竞相发展的新局面。从中长期看，也为未来增设省级单位、实现行政层级扁平化创造有利条件。第三，适当增加省级行政区划设置。增省、缩省方案就是将幅员过大的省适当划小，增加全国省级行政区划的数量。我国行政区划改革应向扁平化组织发展。同时，改革政府内部管理体制，实行分权化管理，倡导顾客意识，强调服务本位。 　　参考文献： 　　[1] 华伟，于鸣超.《我国行政区划改革的初步构想》[J].战略与管理.1997（6）. 　　[2] 杨琳.中国行政区划改革前路明晰“十二五”将稳妥前行[J].中国经济网. 　　[3] 孙平.欧美行政区划的启示[J].南京地名网.2009. 　　[4] 王凌峰.我国需要调整省级区划[J].中国国情国力.2004（13）.