探析城管相对集中行政处罚权制度

　　【摘 要】相对集中行政处罚权制度旨在解决城市行政管理领域多头执法、职责交叉、重复处罚等问题，但此制度还有若干方面尚待完善，如立法不完善、监督机制缺乏、执法队伍素质欠缺等。本文将重点分析相对集中行政处罚权存在的问题，并提出笔者的解决思路，以期抛砖引玉。 　　【关键词】行政处罚权；相对集中；城管 　　一、相对集中行政处罚权的概述 　　城市管理涉及的范围宽泛，处理相关事务的行政部门众多，包括市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等部门。在相对集中行政处罚权制度产生以前，城市管理领域各行政部门之间职责重复交叉，相互推诿或重复处罚的现象时有发生，严重影响了执法效率和政府形象。为了解决这些问题，相对集中行政处罚权制度应运而生。 　　《行政处罚法》将相对集中行政处罚权制度以法律的形式确定下来。该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”而这个行政机关就是城市管理执法部门。 　　二、相对集中行政处罚权在实施过程中存在的问题 　　（一）立法不完善导致各地城管的职权配置不统一 　　《中华人民共和国行政处罚法》第十六条是城市管理执法部门开展相对集中行政处罚权的唯一法律依据。目前，除此以外，尚没有一部权威性的法律对相对集中行政的行政处罚权的具体领域和具体范围作出规定[1]。在法律层面以下，国务院及国务院办公厅发布了一系列有关相对集中行政处罚权的规范性文件。相对集中行政处罚权制度综合行使的权力涉及到“7+X”项，包括市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通管理领域的部分或全部行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定的城市管理领域的其他行政处罚权，同时，省、自治区、直辖市人民政府还可以决定将相对集中行政处罚权扩展到城市管理领域以外的其他行政管理领域。 　　这就留下了两个问题：一是，文件中提到的“部分”行政处罚权，究竟是哪部分，具体细化到哪些事项可以行使相对集中行政处罚权？对此，文件中并没有进一步的明示。二是，将相对集中行政处罚权在城市管理领域以外的其他行政管理领域的拓展权限交由了省、自治区、直辖市人民政府，而行政管理领域何等庞大，究竟可以将相对集中的行政处罚权范围扩展到哪里，文件中并没有限制。于是各个地方各自为政，制定了相应的地方性规范文件，但是圈出的范围却大相径庭。例如辽宁省沈阳市，相对集中了市容环卫、规划管理、城市管理、城市园林绿化、环保、市政等方面的行政处罚权，还将相对集中的行政处罚权扩展到了房产管理领域。大连市将建筑市场的行政处罚权集中。北京市行政执法局的职权，除了国务院批准集中的范围之外，还包括公用事业管理、城市节水管理、停车管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游管理等七方面职权。正是因为依据不明，各地的城管部门的职权配置各不相同，与各行政职能机关的关系协调困难。同时，也是因为各地城管队伍的职责不同，综合执法机构的归口也不统一，在有些地方是政府的下设机构，而在有些地方却是政府部门的内设机构，因此有的实行职能部门领导，有的实行两级双重领导，管理相当杂乱，纵向的管理结构和层次很难理顺。 　　（二）缺乏有效的监督和保障机制 　　城管部门集中了市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通管理领域等多项行政处罚处罚权，执法范围之广，涵盖了人们生活的方方面面，行政处罚权在实施过程中可能出现滥用行政处罚自由裁量权、接受贿赂减轻处罚、徇私枉法、滥用处罚权、暴力执法等等问题。如果监督机制不完善，这些问题无从发现和解决。而现行的外部监督主要是本级政府，但是这种监督多从宏观方面，很难发挥有效的作用。现行的内部监督来自行政执法局内部设立的监督部门，发挥的作用相当有限。 　　（三）城管队伍自身问题影响制度良性运作 　　相对集中行政处罚权制度的实施情况与执法队伍能力水平、综合素质也有密切的联系。城管执法依据的多样性、执法环境的复杂性，对城管执法队伍提出了很高素质要求。而在各地城管执法队员的来源复杂，不少执法人员法制观念淡薄、公仆意识差、作风霸道、方式单一、手段粗暴，于是暴力执法的现象时有发生。2008年1月7日，天门市城管工作人员在竟陵办事处湾坝村6组与村民发生冲突。天门市水利建筑工程公司经理魏文华路经事发地点时，用手机摄像，与城管人员发生纠纷，被殴打不幸身亡。[3] 2011年5月13日，《法制日报》报道了辽宁省辽阳市宏伟区的一起城管执法事件，一有心脏病史的当事人被三名城管殴打致死。全国各地不断有大大小小的这类事件发生，这不但加重了社会矛盾，损害了城管队伍的形象，而且也严重影响了相对集中行政处罚权制度的良性运作。 　　三、解决相关问题的对策 　　（一）完善相对集中行政处罚权的立法 　　应当积极完善相关立法，应根据《行政处罚法》的立法精神和相关规定，由全国人大制定《相对集中行政处罚法》或由国务院出台相应的《相对集中行政处罚条例》 [4]，给城市管理执法部门明确的管理范围和权限。在立法中，有关适用范围的规定，最好采用列举式与概括式规定相结合，明确相对集中行政处罚权的范围。 　　（二）完善相对集中行政处罚权的监督机制 　　完善相对集中行政处罚权的监督机制，要从内部和外部建立全方位立体式的监督体系。一是从内部完善监督机制，在城管执法部门内部建立健全严密的监察体系，例如案件受理制度、错案追究制度、行政问责制等监督机制。二是从外部完善监督机制。建立相对集中行政处罚权信息公开制度，公开处罚的依据、公开处罚的程序、公开处罚的结果。可以建立公众参与的社会监督机制，充分发挥群众监督和舆论监督的作用。例如可以建立社会考评制度，让公民参与行政执法监督。真正实现阳光执法、透明办案和立体监管。 　　（三）提高城管队伍的综合素质 　　一是要把好进人关，在选拔城管队员的时候要经过严格的考试和考核，录用的城管队员必须具备相应的法律素养。二是要定期对城管队员提供专业培训，学习相关法律法规，强化业务能力和行政职业能力。三是加强思想教育，剔除某些队伍里官僚主义、权力本位的思想，将“以人为本”、公仆理念植入执法队员的头脑，提高思想政治觉悟，建立一支文明执法的高素质行政执法队伍。 　　【参考文献】 　　[1]彭志芳.关于相对集中行政处罚权有关问题的思考[J].河北法学，2005，23（1）：139-144. 　　[2]王楠.城管暴力执法案件反映的行政法问题[J].法制与社会，2009（6）：290.